我国首都“大城市病”现象的法律成因
北京总规在引导首都规划发展上起着重要作用，但规划的编制与实施作为一种政府行为，不能从根本上代替法律的规范作用。首都的规划建设和发展应当有完善的法律制度作为支撑。从法律层面上看，现行法律规范在首都规划建设方面的规定存在不足，给首都“大城市病”的萌发和加剧留下生存空间。具体而言：首都规划建设专门立法的缺失，导致首都功能与城市功能发挥的界限不清，首都功能发挥受限，非首都功能疏解路径缺少法律支撑；现行法律规范体系中上下位法间的衔接存在滞后性，在具体的规范内容上存在法理冲突等问题；规划实施的保障制度不完善，导致规划实施不充分，刚性管控力度不足。
（一）缺少首都规划建设的专门立法
首都在发展的过程中，逐渐积累了较为突出的“大城市病”问题，这些问题与城市的规划发展思路和引导方式有关，而更深层的原因在于缺少首都规划专门立法。首都的规划发展应当立足首都城市“四个中心”战略定位和提升“四个服务”水平，围绕建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标和疏解非首都功能展开，应当从立法上予以明确并提供相应的支撑。
从法律层面上看，首都规划建设领域的活动主要依靠《城乡规划法》《土地管理法》等法律进行调整。《城乡规划法》等法律的适用具有一般性特征，即对全国范围内普遍意义上的城市、乡镇、村庄等规划区域内规划建设活动的调整。首都的规划建设目标和思路不同于其他城市，有其特殊性。《城乡规划法》等法律在调整首都规划建设活动方面难以作出较为详细的专门规定，不能突出首都的独特地位以及首都规划的特殊性，因而在规范内容设计上不能完全发挥出首都的核心功能。从法规层面上看，《北京市城乡规划条例》依据《城乡规划法》并结合北京实际情况而制定，规定了城乡规划的制定、实施和修改等内容，在调整北京市城乡规划和相关城乡建设活动方面起着重要作用，但作为地方性法规，在调整范围上仅限于北京市行政区域，在协调京津冀协同发展、雄安新区承接非首都功能疏解、辐射引领全国各城市发展等跨城市的区域发展方面所受限制较大，超出了地方性法规的调整范围，难以对其他城市作出相应的规定和统筹。可见，从现有法律规范体系上看，首都的规划发展所应重点考量的几个方面缺少较为完善、系统的法律予以规范和支撑，会加大首都发展过程中的“大城市病”风险，导致首都功能发挥受限，并影响首都的可持续发展。(https://www.daowen.com)
（二）上下位法之间衔接深度不足
完善的法制保障不仅体现为健全的法律法规，还应当做到法律体系内部的协调统一，以及上下位法之间的有序衔接。上文述及，我国当下的法律体系中缺少关于首都规划建设的专门立法，在立法上存在空白。从体系上看，上下位法之间的衔接深度不足并由此引发法理冲突。
从法律效力上讲，下位法不得与上位法相抵触，下位法可以在上位法规定的框架范围内进行细化，但不能超越上位法规定的程序、权限和范围。《城乡规划法》关于首都规划的内容主要体现在第23条：“首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”，并无其他特殊规定，关于总体规划的审批规定应当由市政府报国务院审批。2019年修订的《北京市城乡规划条例》首次将党中央写入北京城市总体规划的审批主体中。此外，首都功能核心区和城市副中心的控制性详细规划也应报党中央、国务院批准，在城市总体规划实施过程中遇到重大问题、审批和备案过程中遇到重大事项，也应向党中央、国务院请示报告。该修订是对“首都规划权属党中央”[30]的直接体现和拥护，将北京城市总体规划的地位提升到前所未有的高度。
上下位法之间衔接的深度不足，另一个方面体现为缺少与上位法相对应的下位法来提供更加精细、完善的法律支撑。上文提到，首都的规划建设活动还涉及土地管理、自然资源保护、环境保护、历史文化遗产保护等多个领域的内容，我国已出台相应的法律对这些领域的活动予以规范，但从首都发展的角度上看，北京的地方性立法仍存在不足，亟须加以完善。
（三）规划实施的保障制度不完善
规划实施保障制度的不完善也是加重首都“大城市病”的重要制度成因。规划的生命和权威在于实施[31]，不被遵守的规划将失去意义。从历次北京城市总体规划的内容上看，对人口规模、用地规模等指标进行限定的管控理念已有所体现。但从规划实施的效果上看，总体规划规定的管控要求和目标没有得到有效实施。如2004年版北京城市总体规划对人口规模的管控目标是到2020年常住人口总量不超过1800万人，而实际上，常住人口规模在2010年就已达到1961.2万人[32]，提前10年突破了人口总量管控目标。规划中划定的管控指标对于城市的空间布局、产业发展、市政交通等有重要指导意义，对管控目标的突破不仅削弱规划的稳定性和权威性，同时也不利于资源的合理利用和城市的高效发展。规划的目标大打折扣，重要的原因在于规划实施的保障机制仍不完善。一方面，现有法律体系中对首都规划实施保障的规定主要见于《北京市城乡规划条例》，法律位阶不够高，在规划实施监督和法律责任方面的规定较为笼统，对违规行为的责任承担情形规定得不够细致；另一方面，在规划实施过程中，各方主体应当可以通过公开的渠道掌握实时的实施进展情况，但规划实施的实时监督和动态评估制度不完善将减弱各方参与的效果，延缓问题的暴露，导致规划应有的作用难以完全发挥。