四、启示
（一）完善关于城市建设的法律法规
城市管理是一个依法行政的过程，要依法管理，就要在管理实践中不断完善法律法规。
根据前文内容可以看出，日本国土、地域的规划开发均经过“先立法再实施”的过程。首都圈的规划与开发也同样遵循着这样的流程。1950年为了开发东京都，首先出台了《首都圈建设法》；随着制定首都建设计划的首都建设委员会被移出建设省，1956年日本政府又颁布了《首都圈整备法》来保障东京大都市圈的发展与建设，同时，该法也规定了日本政府需每年向国会报告当年首都圈建设的情况。从此，《首都圈整备法》作为日本首都圈规划建设的基本法，在首都建设方面起到了重要作用。东京都也在以该法为基础出台的一系列整备计划下得到了良好的发展。在此期间，针对首都圈不同领域的开发，日本政府分别制定了多部法律。例如，1958年4月的《首都圈城市街道开发区整备法》、1959年3月的《关于限制首都圈的原有城市区域的工业的法律（工业等限制法）》等。同时，日本政府也十分重视新出台的法律与原有法律之间的关系，在出台新的法律的同时，都会对原有法律进行相应的修改。例如，1960年修改了《自治厅设置法》，1961年修改了《国家行政组织法》等。这些法律法规的颁布与相关法律的修改均体现了日本政府对依法行政的重视，也正是这种对法律的尊重才使得东京都得到了平稳、连续的发展。
日本在首都圈建设过程中经历了七次规划，每次规划都是先分析当前阶段所面临的问题，再针对这些问题提出规划的思路与政策。而这些具体政策均不是由单纯的行政层面的实施办法来规定的，而是通过制定和修改相关法律法规来实现的。这种做法使得日本首都圈的建设在形式上以及实质上都受到了严密的国家保护。“先立法后实践，在实践中不断完善法律制度”的原则使得相关法律从战略上可以为首都圈规划思路的变革提出引导，也从法律的层面上为各个阶段首都圈规划目标和政策顺利落实提供了法律依据和制度保障。[27]
关于实施依据，有学者明确强调：“必须加强法治建设。在推进城市一体化的初级阶段就要及时地制定相关的法律法规，以便在整个过程中做到有法可依，而不是仅依靠行政命令或是一些形式上的会议组织来进行协调协商。即使是以协商的方式来推进一体化，也要有一个协商组织的条例与组织法。我们应该制定一个相对原则的法律法规来指导城市一体化的建设，在实践中还要不断地修订完善，以便更好地指导城市一体化的建设。”[28]
日本在都县的跨区域行政方面以三大都市圈整备法为中心，在市町村的广域行政治理方面以《地方自治法》为主要依据，明确了相关行政机构的具体权限和管理流程，既考虑到国家和中央层面的综合统筹，又十分重视地方的诉求和利益。[29]
通过立法保障国土规划的法制性与规范性是各国规划的发展趋势。日本“先立法后实践”的原则充分保证了规划的严肃性和执行力，不断完善的规划法律、法规体系在确保规划权威性的同时也减少了规划制定和实施过程中的随意性。[30]现阶段，由于我国的各类城市群、都市圈规划并不属于《城乡规划法》保护的范畴，相关规划在编制和实施中常常面对诸多不便。[31]因此，通过对城市区域的开发进行立法来保障此类开发的正当性、合法性是必不可少的。同时，设置相应法律规划城市区域的建设对于城市的持续发展也至关重要。此外，统筹已有法规与新设法规的一致性，通过立法来保障城市区域开发，避免法律之间的冲突导致城市区域开发受阻也是此过程中尤为重要的一环。(https://www.daowen.com)
另外，也需要建立完善的法律法规来监督、评估城市区域建设的成果。城市的发展与国家政策、国际局势等息息相关。由于这些因素瞬息万变，只有建立完善的法律法规来监督、评估规划实施的成效，并根据此评估及时调整规划内容才能保障城市持续发展。根据日本的《首都圈整备法》，日本政府每年都向国会报告当年首都规划的完成情况及面临的问题，这使得日本政府能够及时了解到当前规划是否能解决当下面临的问题，并及时进行调整。然而，我国针对区域规划切实可行的监督机制仍为空白，为了防止各城市群规划和都市圈规划目标沦为空谈，各规划都需要尽快构建完备的规划监测评价指标体系和动态监测机制，并建立相应的法律法规进一步保障。[32]
（二）行政机构的联动协调
一个城市的发展并不是孤立进行的，而是与周边区域息息相关。所以，在对城市进行规划时必须考虑其与周边区域的发展之间的关系。而构建这种区域联动发展计划，不仅对目标城市的发展至关重要，对目标城市周边区域同样有所助益。上文提到，东京都的发展并不是东京都独立发展，而是“一都七县”共同、联动发展。其中不仅涉及了东京都内的各个行政部门，也同样涉及了周围七个县的各个行政部门。所以，这些行政部门之间通过沟通协作、确定各自的权限范围、做好权利范围的衔接至关重要。另外，首都圈整备计划大多涉及城市的各个方面，例如，交通、通信、水电、观光、农林等，只有负责这些方面的行政机关相互连通、相互协调，才能实现每一次的首都圈整备计划。
近年来，考虑到地方微观问题的解决困境，日本政府逐渐下放权力，地方政府有了更多的自主权，真正实现跨行政协商，推动了首都圈规划的顺利实施。此外，“关东地方行政联席会议”（1965）、“七都县首脑会议”（1979）、“首都圈港湾合作推进协议会”（2002），以及2016年第七次首都圈规划编制时的协议会、专家顾问委员会等一些“自下而上”的、非正式的协调机制也分别在首都圈规划的不同时期保障了区域研究和协调工作的开展。[33]
因此，在制定北京的发展规划时，也应当协同津冀地区，谋求共同发展。“一地依存”是大都市发展的共通问题，为解决这一问题，日本政府先后提出了“据点开发方式”“多级分散方式”“分散性网络结构”以及“面的对流”的构想，这些构想的核心均为大力开发东京都周边区域，增强东京周边区域的各种竞争力，以减少人口和产业向东京都过度集中。所以在开发面临同样问题的北京时，同样需要强调京津冀一体化发展。并且，这种一体化发展是地区之间既有合作，也有竞争的发展，一体化并不是消灭竞争，而是为竞争创造相对公平的环境。[34]
如上文所述，日本首都圈的建设和发展离不开与时俱进的规划调整、多行政部门的协调合作以及完善的监督评估机制。虽然日本首都圈的规划及其发展并未完全解决“一地依存”等大都市发展的共有问题，但在首都圈整备计划的实施下，东京都确实得到了良好的发展，其所面临的各种问题也得到了不同程度的改善。此经验对于我国开发、规划京津冀、长三角、珠三角等大城市区域具有重要参考意义。总而言之，城市群和都市圈作为地区经济社会发展的重要引擎和参与国际竞争的重要平台，区域的一体化协调发展不可能一蹴而就，应当建立在法律法规一体化、规划编制一体化、行政管理一体化和监测评价一体化的基础上，合理布局区域产业资源，共享发展成果，才是区域可持续协调发展之路。[35]
（三）关注首都周边区域
对于促进首都圈的发展，日本政府首先出台了《首都建设法》。由于该法律是针对东京都内区域的法律，所以造成首都周围的区域为配合东京都的建设发展而牺牲了其应得到的发展。考虑到东京都周边的区域对得到相应发展的诉求，日本政府将首都地区进行了统合，出台了《首都圈整备法》。
借鉴东京圈发展的经验，北京在进行城市规划方面立法时也应考虑到京津冀地区的协同发展，京津冀协同发展的中心战略是缓解北京的非首都功能，这就需要各地区结合本地区发展的基础，有效配合京津冀协同发展的战略部署，利用本地区的优势产业和已有的经济基础，有效推进各地区的均衡发展。[36]