中国行政诉讼体制的建构
(一) 中国行政诉讼的历史发展
行政诉讼制度在中国的确立, 归根结底是清朝末期宪法思潮涌动和立宪实践的结果。[42] 以清末新政《行政裁判院官制草案》的颁布为标志, 行政诉讼制度开始在中国萌芽。[43] 北洋军阀统治时期, 学者们开始对行政裁判机关是定性为司法机关还是行政机关、采“一元制”还是“二元制”等问题进行了考察和权衡。[44]《中华民国临时约法》的颁布使得人民有权就官吏侵权行为申请司法救济。[45] 新中国成立以后, 我国于1990年颁布了《行政诉讼法》 , 并多次对其进行修订与完善。对于行政诉讼体制究竟是采取“一元制”还是“二元制”也一直存在争议。
(二) 中国行政诉讼体制的选择
行政诉讼制度与一国的政治、经济秩序、法治发展水平以及法律传统等因素密切相关, 中国行政诉讼体制亦深受诸因素的影响。当前中国是一元制的国家权力结构形态, 立法机关在国家权力机构中处于中心地位, 其他国家机构对立法机关具有不同程度的隶属关系。[46] 中国采用在人民法院内设立行政审判庭的模式正是建立在以立法权为中心的权力形态之上。然而, 此模式在实践中极易出现“司法行政化” “司法地方化”等弊端。有学者提出应借鉴德国、法国等大陆法系国家采用二元制的行政审判模式, 建立专门的行政法院制度。[47] 但也有学者指出要坚持当前我国行政审判庭体制不变。[48] 中国行政诉讼体制改革势在必行, 但改革的路径选择却必须符合当前中国的政治、经济与法治发展的水平。
1. 中国实行大陆法系的行政法院制度之探究
大陆法系的行政法院制度以德国、法国两国最为典型。法国的行政法院从属于行政系统, 法院建立了完善的判例制度, 行政法官不仅精通法律知识,还具有专门的行政技能。德国的行政法院则隶属于司法体系, 与行政机关相分离, 行政法院与普通法院并立。如果中国要实行类似于以上两国的行政法院制度, 首先要面临的是对宪法与行政组织法的修改。且不论修法成本的巨大, 中国的国家权力结构形态短时间内也不可能允许这种制度的构建。其次,当前行政诉讼实务中出现的司法行政化与司法地方化的现象, 不仅仅是因为行政诉讼体制构建不完善, 还深受行政诉讼体制运行环境的影响。建构专门的行政诉讼法院固然能将行政权与司法权的关系厘清, 但如果不对整个国家的司法体制、政治体制进行改革, 那么行政机关仍然有干涉司法的余地。最后, 当前中国行政诉讼体制在基层运行过程中, 基层行政法庭涉及区县及其相关部门的行政案件时更容易受到地方行政的干预, 一方面是由于地方行政掌握了法院的财政经费来源, 另一方面在于法官缺乏审理行政诉讼案件的专业行政知识, 极易受到地方行政的影响。行政诉讼体制的设计固然重要, 但不能忽略制度运行环境与人民对于行政诉讼制度的期待与实际需求。台湾地区的行政诉讼制度在借鉴德国与日本的行政诉讼制度的基础上经历了多次修改, 从最初设立一个行政法院到2011年确立三级二审制, 每一次改革都是基于政治与实务的需要。例如2011年以前, 只能向位于台北、台中与高雄的行政法院提起行政诉讼, 当时做出这种安排是考虑到行政诉讼案件数量有限。但随后在实践中, 人们发现向台北、台中和高雄的行政法院起诉存在困难,首先会增加起诉的成本, 其次也不利于法院客观公正审理。基于此, 台湾地区“行政诉讼法”于2011年作出修订, 其修订的首要原则就是要保障人民的公法权利, 在各个地方法院设立行政法庭, 便于人民就近提起诉讼。[49] 台湾地区之所以能做出这种制度的改革, 原因在于人民的期待与需求, 同时其业已存在的行政诉讼制度运行环境允许这种改革。
2. 中国采用英美法系的普通法院制度之探究
英美法系的普通法院司法审查制度特点在于不论行政、民事还是刑事案件都统一由普通法院管辖。其制度构建的理论基础在于其不区分公法与私法。之所以采取这种体制, 原因在于: 普通法院既然能独立审判民事、刑事诉讼而不受外力支配, 其对行政诉讼也必然较其他机关更能保障人民权益; 私人违法与官署违法, 同受法律制裁, 不应另设特殊机关, 否则不仅使司法职权分歧, 而且也违背法律之下一律平等的原则。[50] 普通法院制度建构在这种理念之上并在实践中通过其他手段弥补制度运行中出现的不足之处, 如设立行政裁判所、监察员制度等。中国采用英美普通法院审查制度的首要冲突之处在于中国有“公与私”的区分, 根植于人们内心中的观念认为如果行政诉讼与一般的民事或者刑事诉讼适用同样的法律规则与法律程序势必会造成不公。受到中国传统法律文化中的“息讼”“行政无讼”“司法与行政不分”等思想的影响, 人们对于“民告官”本来就心存疑虑。再加之在行政诉讼中私权利的弱势地位, 如果没有不同于一般民事或者刑事诉讼的法律规则与程序保障人们能获得与公权力平等对抗的机会, 那么行政诉讼就不可能满足人们的现实需求与期待。
3. 归纳与总结
行政诉讼制度建立在民主、法治与宪制的基础之上。借鉴西方国家的行政诉讼制度构建的经验, 中国行政诉讼体制应当立足于自身的法律传统。当前, 学界关于中国行政诉讼体制构建的方案主要有六种类型: 一是建立法国类型的行政法院, 行政法院隶属于行政机关; 二是建立德国类型的行政法院,行政法院隶属于司法机关, 与普通法院并立而存在; 三是保持最高人民法院为最高司法机关, 但在省市县等地方一级分别设立独立的行政法院与人民法院并列; 四是保持人民法院内设立行政审判庭的模式不变, 但行政审判庭采交叉管辖模式, 即行政审判庭与所辖案件必然不在同一区域; 五是保持原有的行政审判庭模式不变, 撤销区县一级的地方行政法庭, 由中级人民法院作为行政案件的一审法院; 六是保持人民法院内设立行政审判庭的模式不变,不按行政区划来区分行政诉讼管辖权, 而是以省、自治区为基础由中央统一划分为若干行政管辖区域, 设立高级行政法院, 同一个高级人民法院管辖范围内又以地市为基础区分中级行政法院。以上六种方案试图在不同程度上确保行政审判的独立, 其中方案一、二、三、六主张建立行政法院制度, 只是在具体构建上有所差异, 而方案四、五则强调保持原有的体制, 在具体管辖权方面进行调整。从上文分析可知, 盲目照搬他国的行政诉讼制度是不可取的, 但在符合我国当前的政治、经济以及法治发展水平的基础上, 对原有的行政诉讼体制进行完善却是必然途径。我国行政诉讼体制之所以要进行改革,不论采取何种方案, 其根源在于通过制度设计预防司法行政化、司法地方化,保障行政审判的独立, 满足人们对行政诉讼体制的现实需求。
[1]. See Susan Rose-Ackerman &Thomas Perroud, “Policymaking and Public Law in France: Public Par-ticipation, Agency Independence, and Impact Assessment”, in Columbia Journal of European Law, Spring, 2013, at 225.
[2]. 参见王麟、王周户主编: 《行政诉讼法》, 法律出版社2005年版, 第42页。
[3]. See James W. Garner, “French Administrative Law”, in Yale Law Journal, April, 1924, at 599.
[4]. 法国《司法组织法典》第二章第10条规定: “法院不得直接或者间接地参与立法活动, 不得阻挠或延缓立法机构所颁布法令的执行。”第二章第13条规定: “司法职能和行政职能不同, 现在和将来永远分立, 法官不得以任何形式干扰行政机关活动, 也不能因职务上的原因, 将行政官员传唤到庭, 违者以渎职罪论。”
[5]. 参见胡建淼主编: 《世界行政法院制度研究》, 中国法制出版社2013年版, 第13页。
[6]. See Peter L. Lindseth, “The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dic-tatorship in Germany and France, 1920s-1950s”, in Yale Law Journal, May, 2004, at 1350.
[7]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第98页。
[8]. 卡多诉内政部长案发生于1889年12月13日, 卡多因马赛市取消市立道路与水源公司总工程师的职位向内政部长申诉, 内政部长拒绝受理, 卡多因此向行政法院起诉, 法院确认其享有管辖权。雅热斯密特 (Jagerschmidt) 政府专员的陈述意见中第一次否认了部长申诉制。
[9]. See Bernard Schwartz, French Administrative Law and the Common-Law World, New York University Press, 1954, pp. xxii, 367. Armin Uhler, Review of Administrative Acts: A Comparative Study of the Doctrine of the Separation of Powers and Judicial Review in France and the United States, Callaghan and Company, 1942, pp. xxxi, 207.
[10]. 在法国, 法官必须具备一定年限的行政经验才能担任行政法官。
[11]. 在主观诉讼模式下, 国家设立行政诉讼制度的核心功能在于保障私人主体的权利。而在客观诉讼模式下, 国家设立行政诉讼制度的目的在于维持行政客观的公法秩序, 其功能在于协助行政创造或重建行政行为的客观合法性。
[12]. 罗伯特·封·摩尔的《符腾堡王国国家法》, 认为一个实质意义上的法治国家应包含保障人权与权力制衡的内容, 并以此为基础进行司法改革。
[13]. See Peter L. Lindseth, “The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dic-tatorship in Germany and France, 1920s-1950s”, in Yale Law Journal, May, 2004, at 1350.
[14]. 参见Peter Collin: 《十九世纪与二十世纪德国诉讼纷争解决之发展轨迹》, 王韻茹译, 载《成大法学》 2013年第26期。
[15]. 参见Peter Collin: 《十九世纪与二十世纪德国诉讼纷争解决之发展轨迹》, 王韻茹译, 载《成大法学》 2013年第26期。
[16]. See Peter L. Lindseth, “The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dic-tatorship in Germany and France, 1920s-1950s”, in Yale Law Journal, May, 2004.
[17]. 胡建淼主编: 《世界行政法院制度研究》, 中国法制出版社2013年版, 第141页。
[18]. 参见陈新民: 《德国公法学基础理论 (增订新版上册) 》 , 法律出版社2010年版, 第133—135页。
[19]. See Christoph Möllers, Das Grundgesetz: Geschichte und Inhalt, Verlag C. H. Beck OHG, Müchen, 2009, at 45.
[20]. 参见王麟、王周户主编: 《行政诉讼法》, 法律出版社2005年版, 第45页。
[21]. 但也有学者认为公私法的划分并非先验的、绝对的、本质的区别, 其仅为一历史上之演变, 为制度上、技术上的区分方法。参见翁岳生: 《论行政处分之概念》, 载《行政法与现代法治国家》, 自刊, 1976年, 第18页。吴庚: 《行政法之理论与实用 (增订七版) 》, 自刊, 2001年, 第27、 28页。
[22]. See James W. Garner, “French Administrative Law”, in Yale Law Journal, April, 1924.
[23]. 参见A. V. 戴雪: 《宪法学导论》, 1885年版。戴雪认为英国的法治有三个含义: 一是政府没有专横的自由裁量权; 二是法律平等; 三是公民的权力不是来源于宪法, 而是由普通法院的判例所形成,而英国的宪法建立在公民权利的基础之上。转引自王名扬: 《英国行政法》, 北京大学出版社2007年版,第9—10页。
[24]. 参见孙斌: 《论英国星法院的兴衰》, 载《中外法学》 1991年第4期。
[25]. 参见王名扬: 《英国行政法》, 法律出版社2007年版, 第5页。
[26]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第222页。
[27]. 参见薛刚凌: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第236页。
[28]. 参见薛刚凌: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第240页。
[29]. See Peter L. Lindseth, “The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dic-tatorship in Germany and France, 1920s-1950s”, in Yale Law Journal, May, 2004, at 1344.
[30]. See Peter L. Lindseth, “The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dic-tatorship in Germany and France, 1920s-1950s”, in Yale Law Journal, May, 2004.
[31]. 全称为The Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act, SBREFA. 该法令规定小企业可以针对行政机关损害或者影响其利益的行为提起司法审查。
[32]. 该法令颁布于20世纪90年代中期。法令全称为The Unfunded Mandates Acts.
[33]. See Ernst Brandl, Hartwin Bungert, “ Constitutional Entrenchment of Environmental Protection: a Comparative Analysis of Experiences Abroad”, in Harvard Environmental Law Review, 1992, Rev. 1.
[34]. [美] 理查德·B. 斯图尔特: 《美国行政法的重构》, 沈岿译, 商务印书馆2011年版, 第61页。
[35]. 参见江必新、梁凤云: 《行政诉讼法理论与实务》, 北京大学出版社2009年版, 第57页。
[36]. 参见 [美] 理查德·B. 斯图尔特: 《美国行政法的重构》, 商务印书馆2011年版, 第18页。
[37]. See Wolfgang Hoffmann-Riem, Zur Notwendigkeit enier Standigen Reform DES Verwaltungsrechte-am Beispiel Deutschlands.
[38]. 参见蔡志方: 《公法与私法之区别——理论上之探讨》, 载《行政救济与行政法学 (二) 》,正典出版社1993年版, 第3页。
[39]. 参见 [爱尔兰]: 约翰·莫里斯·凯利: 《西方法律思想简史》, 王笑红译, 法律出版社2010年版, 第79页。
[40]. 参见 [爱尔兰]: 约翰·莫里斯·凯利: 《西方法律思想简史》, 王笑红译, 法律出版社2010年版, 第84页。
[41]. See Nuno Garoupa, Jud Mathews, “ Strategic Delegation, Discretion, and Deference: Explaining the Comparative Law of Administrative Review”, in American Journal of Comparative Law, Winter, 2014.
[42]. 参见王立民: 《从平政院到行政法院——民国时期大陆型行政审判制度探究》, 载《法学评论》 2007年第4期。
[43].朝末年立宪思想的传入就已经为行政诉讼制度的引入做好了铺垫, 因而本书认为行政诉讼制度起步于清朝末年。
[44]. 参见沈大明: 《民国初年关于行政诉讼体制的争论》, 载《社会科学》 2007年第4期。
[45]. 《中华民国临时约法》第10条规定: “人民对于官吏违法损害权利之行为, 有陈诉于平政院之权。”
[46]. 参见江必新、梁凤云: 《行政诉讼法理论与实务》, 北京大学出版社2009年版, 第57页。
[47]. 参见解志勇: 《行政法院: 行政诉讼困境的破局之解》, 载《政法论坛》 2014年第1期; 宋智敏: 《论中国特色行政法院制度的具体构建》, 载《时代法学》 2010年第8卷第3期。
[48]. 参见姜明安: 《我国行政诉讼体制是否应实行行政法院模式》, 载《中国审判新闻月刊》 2013年总第91期。
[49]. 参见陈清秀: 《行政诉讼法修正简介》, 载《法学论述》 2012年第2期。
[50]. 参见马君硕: 《中国行政法总论》, 商务印书馆1948年版, 第271页。