各国行政诉讼原告资格之演进
(一) 美国
美国对于行政诉讼的受案范围采取的是原则上都可起诉, 除非法律另有排除规定的立场, 也就是说, 行政诉讼的原告资格原则上被普遍地、广泛地授予所有公民。这一立场是由美国《宪法》与《联邦行政程序法 (司法审查节) 》予以明确的。美国《宪法》第3 条规定了司法权的普遍适用范围,《联邦行政程序法 (司法审查节) 》第702 条规定司法审查权适用于所有“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人, 或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人” , 第703条规定“除法律规定有优先的、恰当的和专门的司法审查机会外, 机关行为均应接受为求得司法强制措施而进行的民事或刑事诉讼中的司法审查”。但同时, 《联邦行政程序法 (司法审查节) 》第701条、第702条也明确承认了司法审查权可以受到限制。
在具体的司法实践中, 美国联邦最高法院发展出了一套判断原告资格之有无的“三要件”标准: 可救济性、损害的实际存在、因果关系。
不具有可救济性的行为主要是《联邦行政程序法 (司法审查节) 》第701条第1款规定的两种情形: 法律排除司法审查的行为以及属于法律赋予行政机关自由裁量权的行为。对于前一情形, 美国法院一般将排除的情形限定在明确禁止司法审查的法律, 且对此类法律通常采取限制性的解释, 而极少承认默示的排除。[11] 对于自由裁量权的问题, 由于该法第706条规定主观武断、滥用自由裁量权的行为、决定和结论可被法院判定非法并予以撤销, 从而导致美国法学界、司法部、法院等各界对其争论不一。此外, 还有一些行为因其性质本身不适合进行司法审查而被排除在外, 如国防和外交行为、军队的内部管理行为、总统任命高级助手和顾问的行为、国家安全行为等。[12]
美国法院争论较多也经历了较大转折的要件是损害事实要件, 法院意图扩大原告资格范围或限缩原告资格范围主要都是通过解释损害事实要件得以实现。损害事实要件大致经历了从“权利损害”标准到“法定损害”标准,再到“双层结构”标准, 最后到“事实不利影响”标准的演变过程。 (1) 在1940年以前, 美国法院主要采纳“权利损害”标准, 即起诉人只有在法定权利受到侵害后才能具备原告资格。进言之, 如果原告不能主张其普通法上的权利遭受了损害, 或不能主张其正是行政执法直接指向的对象, 那么法院将不得为其提供救济。 (2) 1940年以后, 起诉人只要表明行政行为侵犯了其被宪法或法律所保护的人身上或经济上的权利或利益, 即可具备原告资格, 此为“法定损害”标准。这种转变的发生主要得益于美国《联邦行政程序法》的颁布, 该法第702条的规定将受司法审查程序保障的权益范围扩充为普通法上的权利、法定利益以及宪法上的利益。 (3) 其后, 最高法院在1970年资料处理服务组织联合会诉坎普案[13]中确立了“双层结构”标准, 起诉人要具备原告资格须满足以下两项要求: 事实上遭受了损害、该损害属于受法律保护的利益范围。 “双层结构”标准下的利益范围要比“法定损害”标准下的利益范围宽泛得多, 因为它并不像后者一样要求该利益必须是法律特别规定或特别保护的利益, 而只要求该利益有可能处于法律规定或调整的范围之内。比如观看电视节目的人、受到居住歧视的人、享受美好环境的人都能因其相关利益受到损害而提起诉讼。法院的救济范围从“普通法上的权利”扩充到宽泛的“法定利益”[14], 美国学者将之归纳为原告资格从私法模式转向了公法模式。[15] (4) 前述“双层结构”标准其实已经具备了相当程度的普遍性, 因此, 法院在此基础上进一步发展, 将损害事实要件彻底发展为“事实不利影响”标准, 也称“事实损害”标准, 即起诉人只要事实上受到了所指控的行政行为的不利影响, 他就具备了原告资格, 而无须对此不利影响进行法律意义上的评判。[16] 损害事实要件发展至此似乎已达其极限, 但司法实践的发展却又峰回路转, 法院不仅没有随着现实的需求 (特别是环境保护领域的需求)不断扩大“事实损害”标准的适用范围, 反而以此作为限制原告资格范围的利剑。[17]
20世纪70年代以后, 美国国会通过大量环境法律中的“司法审查”条款、“公民诉讼”条款,[18] 为扩展行政诉讼原告资格作出了许多努力, “事实损害”被扩展到包含各种各样的无形损害, 如对环保组织的审美损害。但是,在国会试图扩展原告资格的同时, 联邦最高法院也作出了诸多努力试图限制这种扩展。这种限制源于保守的伦奎斯特法院对其前任——奉行司法能动主义的沃伦法院——进行矫正的企图, 从而防止司法机关对立法机关和行政机关的过度干预; 这种限制是对沃伦法院引发的“诉讼爆炸”的一种反弹。而在限制环境法上原告资格这一问题上, 影响最大的大法官当属提出前述反对法院介入多数人利益的“三权分立说”的安东尼·斯卡利亚, 他对环境公益律师提起诉讼表示强烈厌恶, 希望联邦法官“关于环境诉讼的爱心”能够趋于终结。其在Lujan vs. Defenders of Wildlife案中作出了非常严格且被作为权威反复引用的原告资格的认定。[19] 法院认为, “事实损害”不是法院认定原告资格的充分条件, 而只是必要条件, 没有它则立法机关无权授予原告资格。而关于“损害”的证明则处于法官控制之下, 他们可以随意地把损害的定义限制到尽可能小的范围。也就是说, 除非一项损害能使法官满意, 否则, 立法机关无权据此授予原告资格。从1970年《清洁空气法》修正案开始, 美国许多环境法律都增加了“公民诉讼”的规定, 但这都被法院的利剑所扼住。在伦奎斯特法院之下,“事实损害”要件从保护公众司法救济权利的庇护, 变成了一把砍掉美国国会扩张公民原告资格的利剑。当然, 不断扩大公民的原告资格, 尤其是在风险社会下允许个人或团体为公众利益提起公民诉讼毕竟是大势所趋。在联邦最高法院以“事实损害”要件限制公民的原告资格的同时, 即不断有学说对此提出尖锐的批评, 这些学说共同指向这样一个结论:历史地看, 美国《宪法》是在一种宽泛的原告资格氛围下制定的, 公众诉讼长期以来已是英美法的一个特征, 而具体至环境法领域, 公民可以提起告发人诉讼 (公民诉讼) 最早可以追溯到美国1899年《垃圾法》[20]。随着联邦最高法院成员的变更, 法院对“损害”的认定立场已发生了转变,[21] 如今其承认的损害事实已包括对环境利益造成的损害, 甚至包括基于风险的损害和合理的恐惧和担心。[22]
对于因果关系要件, 美国法院的立场通常摇摆不定, 经常基于诉讼外的目的来掌握其解释力度。有时当事人所受到的损害和行政行为的关系非常疏远, 也认为有因果关系存在; 有时两者间的关系很近, 法院却拒绝承认因果关系的存在。随着权利保障需求的不断增长, 法院对因果关系的认定还是转向了比较开明的态度, 只要求具备实质性的可能性即可。[23]
总体而言, 美国行政诉讼原告资格之发展呈现出总体上不断完善、局部上有所迂回的态势, 特定行政法领域的原告资格经常经历着宽松—严格—新的转机的发展历程。这一发展历程主要体现出以下两大特色。
首先, 行政诉讼原告资格的发展与宪政理论密切相关, 尤其受到分权理论与国家权力配置目标的直接影响。美国诉讼制度始终与其宪政体制保持着较好的联动状态, 而行政诉讼这一直接针对“公法关系”展开的诉讼更是受到宪政体制的显著影响。原告资格作为诉讼制度的入口, 其设置始终面临着公民权利保障与国家权力配置之间的张力关系。毋庸置疑, 公民权利需要受到愈来愈完善的保障, 但是这种保障主要是应当由立法机关通过法律规定来保障, 还是应当由行政机关通过政策来保障, 抑或应当由法院通过能动司法来保障? 对这一问题的不同立场与回答将直接决定法院在诉讼过程中对原告资格认定的不同姿态。法院对行政诉讼原告资格的认定这张“晴雨表”, 就充分反映了不同诉求——法院应贯彻议会的立法意图、法院应尊重行政机关的政策考量、法院应充分发挥其能动性——之间的角逐。
与法院在1970年后逐渐放宽行政诉讼原告资格这一“诉是否合法”之程序要件相对应的是, 其在1984年以谢弗林案件[24]为标志, 开始在“诉有无理由”这一实体要件上奉行司法尊重原则, 若国会没有就特定问题作出明确指示, 那么只要行政机关的解释是“合理”的 (而不是法院所认为的“最合理”的), 法院就应当对此予以尊重。巧合的是, 放宽对行政机关提起诉讼的原告资格与放宽对行政机关的审查力度最初都出现在环境行政诉讼当中。这一“巧合”毋宁被理解为在环境行政这一与经济发展直接挂钩的行政领域中,司法权对政策因素之影响以及行政目标之实现的回应, 原告资格与胜诉要件之间“宽进严出”的反向发展正是反映了司法权与行政权之间的动态平衡。因此, 要考察美国行政诉讼的原告资格, 必须将其置于国家权力配置这一更为宏大的背景之中, 而不得仅将其作为一制度层面的问题单独剥离出来, 如此始能获得较为客观的认识。
其次, 行政诉讼原告资格的发展是由立法机关与司法机关共同推进的,两者彼此质疑与巩固。正因为行政诉讼原告资格的发展存在上述三方面的角力, 在这种角力之中, 原告资格逐渐走向成熟。
(二) 英国
英国对行政诉讼同样采取原则上准许的立场, 也就是说, 只要法律没有禁止规定, 公民可以自由地对所有行政行为提起司法审查请求。英国排除司法审查的条款主要包括: 最后决定条款、最后证明条款或部长认为满意条款、排除提审令条款、排除任何司法审查条款、法定的救济手段。且法院一般会严格控制对这些条款的适用。[25]
19世纪, 英国司法审查对原告资格采取“法定权利”标准, 也就是说,“除非某个人有着自己的个人冤情, 否则, 法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲, 一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到侵害, 如果他仅是成百或成千的受害者之一, 他就没有足够的资格来法院起诉”[26]。
其后英国司法审查针对公法上的救济手段和私法上的救济手段设置了不同的原告资格标准。私法上的救济手段所要求的原告资格标准较严, 只有在个人权利受到公共机构违法行为侵害时才能起诉; 公法上的救济手段对原告资格的限制则较小, 只需有直接利益受到公共机构违法行为的侵害即可提起诉讼。这种双轨制的原告资格标准在1977年被修正, 英国最高法院第53号令对原告资格作出了统一规定:“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意, 除非该院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”这一规定后被纳入1981年的《最高法院法令》中。从此, “足够的利益”被作为申请司法审查的原告资格的统一认定标准, 并在1982年国内税收委员会案中得以适用。[27]
“足够的利益”标准的提出虽然因消除了公法上救济手段和私法上救济手段原告资格上的差异, 从而降低了公民提起司法审查的复杂性而值得称赞,但该标准本身并不必然比之前公法上救济手段中的“直接利益”标准更为宽泛, 并不必然导致原告资格的扩张。因为这一标准具备相当的抽象性与灵活性, 法院可以进行宽泛的解释以扩大原告资格范围, 也可以进行严格的解释以限缩原告资格范围。如最初法院在认定“足够的利益”时, 就要求起诉之人能够证明他对所诉之行为享有比其他公众更大的利益, 这种认定标准其实还是侧重违法行政行为所造成损害的具体性与个人性。这种仍显狭窄的认定方式逐渐受到批判, 因为它忽略了行政法的特性, 忽略了对公法上所确认的公共利益的促进和保护。[28] 有时行政机关的行为主要是侵犯了公共利益, 而没有对具体个人造成直接损害, 此时如果限制公民对此类行为提起诉讼, 将过分束缚法院对公共机构违法行为的监督。因此法院提出: “如果有充分理由假定一个政府部门或一个公共机构正在违反或即将违反法律, 使女王陛下的成千上万的臣民受到损失或伤害, 那么, 任何受损或受伤害的人都可以把这种情况提请法院注意, 并请求法院贯彻法律, 而法庭则可以自行决定使用一切适当的救济手段。”[29] 此后, “足够的利益”标准基本上被法院用来作为扩大行政诉讼原告资格的解释工具。
在伦敦报业临时工案件中, 上议院改变了它之前的立场, 裁定纳税的小企业可以就税务当局对另一组纳税人所作的行为提起诉讼, 该案被认为是在重要的公益案件中“开放原告资格”的标志性案件。[30] 然而, 这一进步趋势在玫瑰剧院案中很快破灭。 20世纪80年代后期伦敦市中心的建设中, 一个挖地基的承包商损坏了玫瑰剧院遗址, 一个关注文物保护的信托公司对此行为提起诉讼, 诉请法院防止该剧院遗址遭到破坏。然而, 法院却因该信托公司无法证明其比一般公众对剧院遗址的保存享有更大的利益而认定其不具有原告资格。该案其实回归了“足够的利益”的传统认定标准, 从而被恰如其分地称为“原告资格争议的低谷”。[31] 此后, 在一些环境案件中, 一系列的裁判又开始扩张原告资格的范围。如Thorp案中, 作为环保团体的绿色和平组织被授予挑战拟议中核电站许可的诉讼资格, 他们被认为具有“作为代表人的原告资格”, 法官认为他们并非纯粹的爱管闲事的人, 他们所主张的公众利益对于他们被授予的原告资格而言是充分的。[32] 此后, 法院一般都对“足够的利益”标准进行宽泛的解释, 如今, 英国的法官们具有比20世纪80年代以前宽泛得多的关于原告资格的裁量权, 他们相信, 最高法院第53号令和《最高法院法令》对“足够的利益”的规定其实就是有意识地允许法官在适宜的案件中作出放宽原告资格的判断。[33]
作为普通法的代表性国家, 英国除了成文法的发展之外, 其行政法判例在拓宽行政诉讼原告资格方面发挥了不可磨灭的作用, 但由于判例法上确定的原告资格判定标准过于原则, 导致其 (尤其在与经济发展有密切联系的行政法领域——如环境行政法领域) 受政策的影响较大, 因此, 英国行政诉讼原告资格的判例法发展表现出较大的复杂性。英国判例法与成文法在行政诉讼原告资格问题上的发展并不同步, 相比于美国, 英国法院在行政诉讼原告资格的认定上呈现出更多的曲折与迂回。尽管如此,“足够的利益”标准总体上还是成为法院拓宽行政诉讼原告资格的利器。
(三) 德国
在德国, 公民对行政机关提起行政诉讼是基本法上的一项基本权利, 《德国基本法》第19条第4项规定: “任何人之权利受官署侵害时, 得提起诉讼。如别无其他管辖机关时, 得向普通法院起诉, 但第十条第二项后段之规定不因此而受影响。”该条规定向来被认为是以根本法的形式确认了公民的行政诉讼权。为落实该项基本权利, 德国《行政法院法》第40条第1项规定: “一切未被联邦法律划归为属其他法院管辖的非宪法性质的公法上争议, 对之均可提起行政诉讼。州法律范畴的公法争议, 也可由州法律划归其他法院管辖。”从而一般性地赋予了公民提起非宪法性公法争议的原告资格。但法院对特定案件的受理必然受制于一定要件的判断, 于是该法第42条、第43条进一步规定了撤销之诉、课予义务之诉、确认之诉的诉权构成要件, 也即规定提起诉讼之人须符合何种情形才能被法院实际地认定具有原告资格。一般认为, 德国《行政法院法》为原告资格设定了“权利和合法利益损害”的判断标准, 因此关键的问题在于判断原告是否享有权利或合法利益。
众所周知, 行政法律规范与民事法律规范存在差异, 它并不直接规定相对人享有何种权利, 而主要是规定行政主体须履行何种义务, 同时, 由于行政主体履行义务时通常涉及公共利益, 因此, 在行政法领域, 相对人的权利与行政主体的义务之间并不完全呈现出一一对应的关系, 不能直接从行政主体的义务推导出相对人的权利。因此, 相对人是否享有权利成为一个复杂的解释论问题, 为此, 德国司法实践和理论界发展出“保护规范理论”来考察相对人在特定情形下是否享有某项权利。保护规范理论的基本分析框架是:首先, 须有课予公行政作出特定行为之义务的法律规范存在; 其次, 该法律规范 (具体而言是与公行政履行义务相关的那部分规定) 必须至少也具有达成个别人民之利益的目的, 而非专以实现公共利益为目的; 最后, 该法律规范须授予当事人贯彻其权益的法律力量, 亦即该项权益必须具有可诉讼性,通过诉讼程序的进行能为个人带来客观的法律利益。[34] 根据保护规范理论的梳理, 人民享有的权益即表现为三种形态: 法律上权利 (对应于课予行政主体作为义务的法律, 其主要目的在于保护特定人的利益的情形)、法律上利益(对应于课予行政主体作为义务的法律在保护公共利益之外, 同时还旨在保护特定个人之利益的情形)、反射利益 (对应于课予行政主体作为义务的法律仅是为了保护公共利益的情形)。其中, 符合原告资格认定标准的权益形态为法律上权利和法律上利益。从这一设定可以清晰地看出, 最初判定原告资格的目的不仅在于防止公民为了公共利益向行政法院提起民众诉讼, 而且还试图区分法律上的可能受害者与纯事实上的被干扰者, 并将后者排除在行政诉讼之外。[35] 应当说, 经此标准划定的原告资格处于一较狭窄的范围内。
在保护规范理论的分析框架中, 对法律规范目的的判断是一个相当主观的过程, 解释论的空间非常大, 它也确实被法官和法学者用作扩充权益的范畴从而扩充原告资格范围的解释工具。“二战”后, 公民权利保障意识空前高涨, 行政诉讼制度得到迅猛发展, 原告资格当然需要被大力扩充, 相应地,保护规范理论即面临重建。施密特·阿施曼是重建保护规范理论的代表, 他认为: (1) 对保护规范之保护目的的认定, 应从立法者的主观意思中解放出来, 采取一种客观解释的立场, 探知法律的客观意旨。这种解释方法必须扩大解释的对象, 一并考量与被解释法规范相关的法规范群体以及其中的保护目的规定, 在具体的解释中应当结合一般的法律解释方法及进行法律续造、填补的解释方法。 (2) 应建立起保护规范说与基本权利理论之间的整合性,从而在立法缺位或立法不当时将基本权利的法效果, 尽可能导入主观公权利概念, 以扩大主观公权利的适用范围。[36] 上述对保护规范理论的重建是在坚守其基本分析框架前提下的一种发展, 显然, 这种发展将大大扩充权益的享有情形, 并因此扩充原告资格的范围。但这种扩充由于受制于该理论的分析框架, 其功能只能被限制在尽可能将前述“纯事实上的被干扰者”解释为“法律上的受害者”, 即将“事实上的利益”解释为“法律上的利益”, 而很难将解释的触角伸至公共利益。换言之, 该理论本身是有其内在的功能界限的,其对原告资格的扩充止步于公共利益, 如果坚守这种立场, 公民或者其他团体不得为公共利益提起民众诉讼。
上述立场在20世纪60年代以后随着德国环境问题的凸显而面临窘境。一些涉及环境保护的工业许可可能与每一位公民, 至少是某一地区的公民息息相关, 但由于该许可主要涉及公共利益而并没有实际侵害任何特定个人的权益, 从而导致根据保护规范理论没有主体有权提起诉讼请求法院对此类政府发放许可的行为进行监督。此前德国行政法学就原告资格形成的一套逻辑严密并引以为傲的论证体系反而成为行政诉讼制度回应环保需求的障碍。意识到这一问题后, 德国开始关注赋予环境团体公益诉权的问题。 1979年, 不来梅州率先在修改州《自然保护法》时赋予了环境团体公益诉权, 开启了德国环境公益诉讼之先河, 受其影响, 黑森州、汉堡州等各州先后建立了这一制度。但在联邦法层面则表现出另一种态势, 德国在20 世纪70 年代制定《联邦污染防治法》及《联邦自然保护法》时明确表示不采用团体诉讼制度,因为这种制度被认为与德国传统法律制度和立法制度不协调, 联邦层面的环境公益诉讼直到2002年才得以确立。 1998年, 联合国欧洲经济委员会通过了《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》, 公约要求, 当环境遭到破坏或公众权利受到侵害时, 应确保公众可使用诉讼等司法手段。欧盟作为签约方, 于2003年制定《环境参与指令》 , 其中规定了团体诉讼制度; 德国作为签约国, 在2002年修改《联邦自然保护法》时, 在该法中赋予了环境团体行政公益诉权。此后, 德国于2006 年制定《环境法律救济法》 ,进一步明确规定环境团体行使公益诉权的资格、起诉条件等。但由于对传统行政法理念以及保护规范理论的坚守,《环境法律救济法》仍然对“个人权益受损”念念不忘, 即环境团体提起诉讼除须主张公共利益受损之外, 还要主张政府的行为侵害了某些“个人”的权益。这显然是保护规范理论以及它所代表的主观公权利保障模式的残留, 对公共利益的保障极为不彻底。这一规定在2011年被欧盟法院在“里奈恩火力发电站许可计划”案中认定为违反了《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》及欧盟指令。此判决生效后, 德国着手修改《环境法律救济法》 , 于2012年废除了环境团体提起诉讼应以个人权利受到侵害为条件的规定。至此, 德国才较为充分地开放了针对公共利益的救济途径。这种救济途径具有两大特色: 首先, 环境公益诉权仅被赋予特定具备法定要件的环保团体, 而没有被赋予个人; 其次,享有原告资格的团体可以针对尚未造成实际损害的政府行政审批计划预防性地提起诉讼。[37]
由此可见, 德国行政诉讼原告资格的扩张 (尤其是在公共利益领域的扩张) 是其传统行政法理念与欧盟立法精神、社会现实需求间艰难融合的结果,[38] 回应环境保护需求而对公共利益开放救济途径在一定程度上可以被视作对源远流长的保护规范理论的背离。这种背离使得德国行政诉讼原告资格的发展遵循的是两条道路: 一条道路是在传统的保护规范理论下通过创新解释方法不断扩充“权益”的范畴, 另一条道路则是接收来自欧盟等的外部约束,外生性地创建起公共利益的保障体系, 赋予特定主体公益诉权。
德国行政诉讼原告资格的发展大致经历了保护个人法律上利益—扩充法律上利益的范围—保护公共利益的历程。与美国以问题解决为导向的实用主义不同, 德国行政诉讼原告资格的发展充分体现了体系化的诉讼理论的推动作用, 其原告资格的完善是与诉讼理论的发展相伴随的。德国对大陆法系行政诉讼原告资格的贡献是形成了精细的原告资格判断理论——保护规范理论,并在“二战”后积极回应公民的权利保障需求对传统的判断理论作出了实质性突破。德国行政诉讼原告资格的近期发展则主要是由环境保护诉求与环境诉讼提供动力支持的。不论是在传统框架内扩充法律上利益的范围, 还是直接突破传统框架实现对公共利益的救济, 环境行政诉讼与环境行政法都在其中提供了重大助力。
(四) 日本
“二战”后, 日本的司法体制发生重大变化。 《日本国宪法》第32条明确规定公民享有接受法院裁判的权利: “不得剥夺任何人在法院接受裁判的权利” , 在宪法上确立起诉讼权这一基本权利。同时该法第76条规定: “一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院。不得设置特别法院。行政机关不得施行作为终审的判决。所有法官依良心独立行使职权, 只受本宪法及法律的拘束。”从而一般性地赋予了公民向普通法院提起行政诉讼的资格。在具体确定提起行政诉讼之特定主体是否享有原告资格时, 日本法院主要考察行政处分性要件与法律上利益要件。由于日本行政诉讼长期以来以抗告诉讼中的撤销诉讼为中心, 因此关于原告资格的判断主要也以撤销诉讼为中心展开讨论。
行政处分性要件的功能在于判定特定纠纷是否属于适合由行政诉讼来加以解决的“法律上的纠纷”, 其判定基准包括公权力性与法律效果。依据日本行政法学界的理解, 公权力性判断的关键在于“公定力”概念, 它是指行政处分所具有的“强制性地要求关系人承认其对法律关系作出的调整”的法律效力, 且该法律效力非经撤销判决不得被排除。而认定特定行政作用是否具有“公定力”是需要进行法律解释的, 该法律解释是对特定行政作用所依据的行政实体法进行的解释, 即就此问题考察立法者的意图、探究立法目的。[39]但立法在多数情况下并未就此目的与意图作出明确规定, 因此, 解释的方法就直接决定了“公定力”乃至行政处分性的宽窄度, 在此过程中, 盐野宏教授倡导的“架构解释”作用甚大。他认为行政法特别要求与文理解释、目的论解释等处于不同层次的“架构解释”, 这种解释方法是指在解释条文时, 应充分理解整体法律体系的架构, 考察关联法律, 综合法律的目的、价值以及“宪法价值”展开解释。裁判应当依据以宪法价值为基础的行政法基本原理进行精密的“架构解释”。[40] 这种“架构解释”的解释方法确实被裁判实务所运用, 并最终实现了行政处分性外延的扩大。裁判实务对行政处分性要件的认定方法集中体现为:“不局限于系争行政决定所直接依据的行政法律规范 (依据规定), 而是着眼于与其目的共通的相关规定或者其他法律所规定的制度与该依据规定的关联性来进行判断。”[41] 其中清晰可见施密特·阿施曼对保护规范理论重建之影子。至于行政处分性要件中法律效果的认定主要是通过司法裁判的解释完成的。判例通过解释突破了以往在此问题上形成的一些通识——内部行为、抽象行为、 “一般处分” (人的对象不特定而物的对象特定的处分)、阶段性行为、事实行为不具有行政处分性, 并开发出上述行为可得解释为具有法律效果从而具有行政处分性的特定情形。[42]
对“法律上利益”的判断是日本行政诉讼原告资格判断中的重点, 其判断方法主要继受自德国的“保护规范理论”, 把法律上利益是否存在转化为系争行政处分所依据的行政法律规范的解释问题来处理。学说对此的认定基准和认定方法主要集中在“受法律保护利益说”及“法律上值得保护利益说”间的对立。前者是过去的通说, 与早期判例采取的狭隘立场基本一致, 它至少为“法律上利益”的判断设置了三重障碍: 只能根据行政处分所直接依据的法规进行判断; 该依据法规仅限于行政法层面, 不涉及宪法上的考量; 该依据法规必须有将该利益作为个别利益加以保护的目的 (即该利益并非法规意欲保护的公共利益的反射利益)。经此限制而产生的原告资格范围是较为狭窄的。“法律上值得保护利益说”则是对通说与判例的批判, 该说认为, “行政相对人在行政处分违法情形下所蒙受或者可能蒙受的利益只要是值得受到裁判保护的利益, 其原告适格就应当得到肯定”。毫无疑问, 该说对法律上利益的范围有了极大的扩展, 其意旨也与德国新保护规范理论所采取的“基本权之探究方法”基本一致。 “基本权之探究方法”是依基本权的“规范内效果”与“规范外效果”展开解释论的方法, 前者是指基本权对 (已存在的)法律进行解释产生的影响, 即为了补充、明确既存法律而援用基本权; 后者则指基本权不以法律为媒介, 例外地直接创设出权利的效果。因此, “法律上值得保护利益说”认为即使不能从该行政处分的依据法中读取出将某项利益纳入保护范围的法益, 这项利益也可以成为原告资格的基础。 “法律上值得保护利益说”尽管在保障行政诉权上进步意义极大, 却也遭受了有力的反驳。反驳者主要认为该说在脱离法律规定后并没有进一步提供明确的判断基准,从而使得原告资格的判定变得抽象、空泛与不确定。于是, 学说中开始出现了一种中间立场,“这种立场一方面立足于 ‘法律上值得保护利益说’, 另一方面试图通过将起诉者所主张的利益积极地读入法的目的和宗旨来灵活地扩大原告适格”。这样的“灵活解释说”在达致“法律上值得保护利益说”目的的同时, 又具备了相当的判定基准——考量法的目的与宗旨, 因此在其出现之后逐渐被判例吸收。其后, 法院通过“原子炉设置许可无效确认之诉”的判决发展了“灵活解释说”的判定基准, 认为在判断原告资格时除要考虑法规的宗旨与目的, 还应考虑该法规意图通过该行政处分加以保护的利益的内容和性质, 以及该行政处分可能侵害的利益的性质和受害的程度。经过学说和裁判实务不断完善的“灵活解释说”最终被2004年修正的《行政事件诉讼法》确定。[43]
日本新修正的《行政事件诉讼法》第9条规定:“一、处分撤销诉讼与裁决撤销诉讼 (以下合称为 ‘撤销诉讼’ ) 只有对于请求该处分或裁决的撤销具有法律上的利益者 (包括即使在处分或裁决的效果由于期间届满及其他理由而消失后, 仍具有应当通过撤销处分或裁决而恢复的法律上的利益者), 才可以提起。二、法院在对处分或裁决的相对方以外者判断是否具有前款所规定的法律上的利益时, 不仅依据作为该处分或裁决根据的法令规定的条文,还应当考虑该法令的宗旨、目的以及在该处分作出时应当考虑的利益的内容、性质。在这种情况下, 在考虑该法令的宗旨及目的时, 如果存在与该法令目的共通的相关法令, 也应当参照其宗旨及目的; 在考虑该利益的内容及性质时, 在该处分或裁决违反作为其根据的法令的情况下, 应当酌量被侵害利益的内容、性质以及被侵害的形态、程度。”此规定仍以“法律上利益”作为基本认定基准, 而在判断“法律上利益”是否存在时, 则显然抛弃了“法律上值得保护利益说”的狭隘立场, 将判断事项扩充至依据法令的宗旨与目的、关联法令的宗旨与目的、被侵害利益的内容、性质以及被侵害的形态、程度。如此抽象的规定无疑为法院与学说进一步拓宽原告资格的范围提供了巨大的解释空间, 同时它又因明确设置了四项考虑要素而限制了法官在判断原告资格时滥用自由裁量权。
日本行政诉讼原告资格的发展受到德国直接的、极大的影响, 其基本上继承了德国行政诉讼原告资格的分析框架, 并在此基础上作出了一些自身的发展。日本行政诉讼原告资格的发展特色在于: 其将行政诉讼的原告资格与宪法上基本权利——接受裁判之权利——相联结, 并将“二战”后基本权利理论的最新发展引入“法律上利益”这一原告资格的判断要件之中。这一发展特色为日本行政诉讼 (原告资格) 制度提供了充分的发展动力与完善空间。
(五) 法国[44]
法国素称“行政法之母国”, 其行政诉讼制度源远流长, 行政法院之判例对保护公民权利免受行政机关的侵害起到了举足轻重的作用。与其他国家相比较, 法国行政诉讼因其在功能上侧重对政府权力的监督而表现出诸多特性。法国行政法院判例较早就确立起了“公民自由向法院提起诉讼的权利”, 只要原告能够证明其具有诉的利益, 与被诉行政行为间存在法律上利害关系即可,并将行政诉讼分为“主观之诉”与“客观之诉”, 分别适用不同的原告资格标准。
主观之诉是原告质疑法律规则对其个体的适用而提起的诉讼, 在这类诉讼中, 原告需要指明其某项权利实际受到了侵害, 也即其原告资格的判断遵循的是“权利”标准。行政法院可以撤销、变更行政行为的完全管辖权之诉即为主观诉讼。但此标准在主观之诉中的适用仍有例外, 在选举之诉这一主观诉讼中, 仅仅是选区内选民这一事实就足以使其被承认具有质疑选举结果的诉的利益, 而不以他本人未被选举 (也即被选举权受到侵害) 为限, 因此其原告资格并不遵循“权利”标准, 而与后文将述之客观诉讼标准非常接近。
充分体现法国行政诉讼原告资格制度之特色的是客观之诉中原告资格的判定标准。在这类诉讼中, 原告只要指明其存在某种简单的利益即可, 这一利益只被要求与被诉行政行为具有相关性, 而不至于太过不确定或具有较大的或然性。也就是说, 公民或者组织除了可以在权利受到具体侵害后提起诉讼, 还可以不需要等到行政机关依据特定的行政法规范对其作出具体行政行为从而使其某项权利实际受到侵害, 就可对该行政法规范一般性地提起诉讼请求法院审查并撤销之。此即为规范性行政行为的审查之诉。 “所有的规范性行政行为, 即所有针对非特定主体、具有普遍约束力的行政行为, 都属于行政法官司法管辖权的范围, 所有与受诉行政行为存在法律上利害关系的个人、组织都至少可以提起越权之诉, 请求法官撤销之。”行政相对人只要能够证明其与被诉之规范性行政行为相关、可能受其影响, 就可在规定期限内对其提起审查之诉, 法院审判后可以撤销受诉规范性行政行为并溯及既往地撤销其效力。在规范性审查之诉中, 原告可能并不具有如主观诉讼般权利已经实际受到侵害的情形。同时, 规范性行政行为的审查之诉的适用范围非常广泛,法院的审查权仅止步于涉及行政权与其他权力间关系、法国与国际公法主体间关系的行为以及“内部行政措施”, 且这些例外情形正在不断限缩。换言之, 客观诉讼中宽泛的原告资格标准具有广阔的适用空间。[45] 如今, 这种宽泛的原告资格标准已经使得地方税种的纳税人可以针对地方团体的财务支出提起行政诉讼 (与此相关, 国家税种的纳税人则对涉及整个国家的财政支出决定不具有诉的利益), 公共服务的利用者也可以对可能影响其服务的公用事业组织、运行措施提起行政诉讼。这种客观诉讼原告资格标准的设置充分体现了监督政府权力的行政诉讼目的。
尽管客观之诉的原告资格标准已经相当宽泛, 法国最高行政法院还为原告资格的拓宽加注了一道砝码。作为法国行政法标志的越权之诉属于典型的客观诉讼, 在1950年的“农业部诉拉莫特女士案”中, 最高行政法院确立了这样一项有关越权之诉的原则: 即使某一法律包含了禁止对某一行政行为提起任何诉讼的条款, 法院还是应当受理向其提出的针对该行政行为的越权之诉,“行政相对人不应当被剥夺——哪怕是以法律形式——向行政法官提起越权之诉的可能, 这曾经是而且一直是最基本的保障”。在该案中, “最高行政法院作出了宁愿与法律文字相抵触也不与立法意愿相违背的选择”。也就是说, 最高行政法院认为, 至少在越权之诉中, 法院可以突破法律的明确限制,根据立法意愿承认起诉人的原告资格。
综上, 法国行政诉讼原告资格的特色源于其行政诉讼功能的独特定位——在保障公民权利的同时, 还侧重对政府公权力的监督, 这一特色也是与法国的法院双轨制相适应的。法国行政诉讼原告资格制度主要是法国行政判例漫长发展历程之结果, 在就行政诉讼原告进行认定时, 行政法官采取的是一种自由主义的立场, 其结果即为法国行政诉讼原告的范围 (尤其是客观诉讼中原告的范围) 比其他国家和地区宽泛得多。