执行概念的不同解读

执行的概念并不统一, 在很多国家和地区行政强制执行与行政执行是混同使用的, 并未做严格的区分, 行政执行的内涵很大程度上与行政强制执行趋同, 都是指对行政法义务的履行。如日本历史上的《行政执行法》[2] 与《行政代执行法》[3], 以及我国台湾地区所谓“行政执行法”, 皆使用“行政执行”的概念, 但具体内容实际上是对行政强制执行作出的规定, 而英美等普通法国家从不执着于在司法审判与行政执法前界定概念之间的精确区别, 虽然其教科书中时常出现行政执行与行政强制执行的概念, 但至今难以看出二者在这些国家中的差异。在法国, 完全没有行政执行法或行政强制法, 因而更加没有区分二者的必要。不过, 虽然在很多国家和地区的法规中并未对“行政执行”进行定义, 但这并不妨碍学者们对概念研讨的热衷, “行政 (强制) 执行”也因此有了多样的解读。

德国是施行行政强制执行制度的先驱。在德国, 对“行政 (强制) 执行”进行的解释, 最具代表性的当属德国教授哈特穆特·毛雷尔: “行政强制执行是指行政工作机关按照行政程序以强制方式实现公民或其他法律主体所承担的公法义务的行为。”[4] 言明行政执行的主体是行政机关, 客体是公法上的义务, 这种义务在德国就是指“公法上的作为、不作为与容忍义务”或“公法上的金钱给付义务”,[5] 行政执行的程序是按照行政程序以强制方式进行的。而在英国,“行政执行”并非指行政机关所实施的强制执行, 英国的行政强制执行法律包括司法性强制执行与行政性强制执行两方面的内容, 但行政机关的执行需要通过向法院申请才能实现, 因而英国的行政执行是指由法院或在法院的监督下对行政相对人执行行政法义务的强制行为。美国对行政执行概念的理解相较其他国家更为宽泛。美国学者认为, 从某种程度上说,行政执行是政府的使命, 影响公民行为的政府权力在很大程度上来源于政府可以采取强制措施, 以确保政府规则和决定的履行。实际上, 政府的每一项职能都包含了行政执行。[6] 因而美国的行政执行可看作对行政法的全面实施。[7] 法国则将行政强制执行做广义与狭义上的理解。狭义的行政强制执行指当行政处理的当事人不履行行政处理所规定的义务时, 行政机关依职权强制其履行义务, 包括代执行和直接强制。[8] 广义层面上理解的行政强制执行指行政处理内容的强制实现, 而不考虑其强制执行的主体、手段、程序等方面的不同。[9] 在日本, 行政执行是行政上强制执行的简称, 因为日本的行政强制实际上包含行政上的强制执行和行政上的即时强制两方面的内容。日本学者认为, 行政执行系指行政厅对不履行行政法上义务者采取强制手段, 迫使其履行义务或实现与履行义务相同状态的作用。[10]

在中国, 行政执行的定义最早出现在1983年的第一部行政法教科书《行政法概要》中:“在行政法律关系中, 当事人不履行其行政法上的义务时, 国家行政机关可以采用法定的强制手段, 强制当事人履行其义务, 这就是行政法上的强制执行, 是一种具体行政行为, 又叫行政执行。”[11] 由此不难看出,我国早期的行政执行主要是指以行政机关为执行主体的强制执行, 伴随着实践的发展, 行政机关作为单一的强制执行主体既有滥用强制执行权之虞, 又有助推行政权力膨胀之嫌, 因而逐渐发展出由行政机关申请法院强制执行的途径。相关定义也体现出这一点:“行政强制执行是现代法治国家中行政强制的最基本类型, 是指在行政法律关系中, 作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时, 行政机关或人民法院依法采取行政强制措施, 迫使其履行义务的活动。”[12]“行政强制执行, 是指公民、法人或其他组织拒不履行行政法义务, 有关国家机关依法采取必要的强制措施, 迫使公民、法人或其他组织履行义务或实现与履行义务相同状态的行政执行行为。”[13]“所谓执行,又称强制执行, 是执行机关以生效的行政诉讼裁判或者生效的行政行为为依据, 采取强制性的执行措施, 迫使拒不履行义务的当事人履行义务, 实现生效法律文书内容的活动与程序。”[14] 由此可见, 行政执行包含对不履行法院生效裁判的强制执行以及不履行行政机关处理决定的强制执行。行政执行在行政诉讼法学上专指法院的强制执行活动, 即人民法院以国家强制力为后盾,依照法律规定的程序强制义务人履行已经生效的行政诉讼裁判文书中的义务或履行行政机关行政决定的内容。但广义的行政执行也包括行政机关自行强制执行其作出的具体行政行为的情况, 亦即为确保行政机关的社会管理效率,赋予行政机关一定范围的执行权, 如我国公安机关拥有对人身的强制执行权、工商部门拥有强制划拨权等。(https://www.daowen.com)

根据2014年修改的《行政诉讼法》可知, 在我国, 执行制度包括两类:一是法院对已经生效的判决、裁定、调解书的执行, 亦即对人民法院裁判的执行; 二是“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的, 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行”。我国对此有一个普遍使用的习惯用语, 即非诉行政执行。学术界对非诉行政执行含义的理解并不统一, 如:“非诉行政执行是行政管理相对一方当事人对行政机关作出有履行内容的行政处罚、行政决定或命令, 既未提起诉讼又不履行的,有关国家机关依法强迫当事人履行义务的活动。”[15]“非诉行政执行是人民法院的执行组织依照法定程序, 运用国家强制力, 根据生效的行政机关的行政决定内容, 强制义务人履行义务的行为。”[16]“非诉讼行政执行, 是在行政机关或生效具体行政行为权利人的申请下, 人民法院经过与诉讼审查不同的审查, 裁定执行生效具体行政行为的活动或制度。”[17] 但一般看来, “非诉”是相对“诉讼”来说的, 也即此类行政执行是未经行政诉讼程序的, 但也不外乎由经法律授权的行政机关自力执行或者无法律授权的行政机关申请法院强制执行的情况。义务人在行政机关确定的行政行为生效后, 可主动履行义务,也可行使救济权利, 即申请复议或者提起诉讼。如果义务人在法定期限内既不履行义务也未寻求救济, 那么行政机关可以申请法院执行, 或者依法强制执行, 此即非诉行政执行, 它是追求行政行为内容实现的一种模式选择。有的学者认为非诉行政执行包括行政机关自行强制执行和人民法院依申请执行,但也有人认为行政机关自行强制执行和法院依申请实施的非诉行政执行共同构成了行政强制执行。[18]

综上可知, 各国行政 (强制) 执行的区别, 大多体现在执行主体与执行内容上, 如英国行政执行并非指行政机关所实施的执行, 而主要指法院的强制行为; 美国的执行则包含所有可能具备执行性质的行政行为; 日本的行政执行则专指行政上的强制执行。但这些理解上的差异并不影响我们对行政(强制) 执行做共性的归纳: 行政 (强制) 执行的主体不论是行政机关还是法院, 其共同目标都是确保行政法上义务的履行; 行政 (强制) 执行的作出需要以既定的基础性行为为前提, 亦即生效裁判或者行政处理决定; 行政(强制) 执行必须以相对人负有行政法上义务且不履行该义务为前提。行政(强制) 执行有助于督促行政机关依法行政, 有助于保护行政相对人的合法权益, 有助于确保法院判决、裁定、调解书乃至行政机关决定中所确立的权利义务的实现, 从而维护良好的政府社会管理秩序。