行政诉讼基本原则之法律意义
庞德这样描述基本原则:“一个原则是一种用来进行法律论证的权威性出发点。各种原则是法律工作者将司法经验组织起来的产品, 他们将各种案件加以区别, 并在区分的后面定上一条原则, 以及将某一领域内长期发展起来的判决经验进行比较, 为了便于论证, 或者把某些案件归之于一个总的出发点, 而把其他一些案件归之于某个其他出发点, 或者找出一个适用于整个领域的更能包括一切的出发点。”[1] 这种释义更适用于英美法系国家; 在我国,主要通过立法确定基本原则, 将基本原则体现于法律条文中, 具体是指“反映行政诉讼基本特点和一般规律, 贯穿于行政诉讼活动整个过程和主要过程,指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则”[2]。
对于行政诉讼基本原则的探讨, 可以从研究行政诉讼基本原则的功能入手。总体来说, 行政诉讼基本原则的功能有以下几点:
第一, 指导功能。基本原则是部门法的灵魂, 用以全面指导部门法的立法与司法。基本原则是一种根本的法律准则, 以基本原则为纲, 在此基础上以具体条文为目, 才能纲举目张地构建一部精巧的部门法。在立法时, 基本原则是立法者首要考虑的因素, 用以指导具体条文的设置。 “不仅行政法律规范的制定需要接受基本原则的指导, 而且修改、废止工作也同样要与基本原则保持一致。”[3] 即行政诉讼法的基本原则可以指导立法、解释、修改、废止等各个阶段。除了对法律条文的指导作用, 行政诉讼法基本原则的指导作用还体现在法律的实施过程中。行政诉讼法在实施的过程中, 由于具体案件的复杂性, 法律条文的适用需要一定的基准, 以确保司法的稳定性和权威性。法院应当根据行政诉讼法的基本原则, 正确理解和适用具体法条, 依据案件事实作出公正的裁判, 达到法律效果和社会效果的统一。此外, 行政诉讼的基本原则对于行政诉讼法学的发展也具备深刻的指导意义。行政诉讼基本原则体现着行政诉讼的基本目的和立法价值取向, 具有稳定性, 研究行政诉讼基本原则, 有助于推动行政诉讼法学的深入发展。
第二, 引导功能。行政诉讼法与司法实践紧密相连, 行政诉讼基本原则可以引导法院和参加人按照行政诉讼基本原则, 合法、高效地进行诉讼活动。根据引导的对象不同, 基本原则的引导功能可以分为以下三个方面: 首先,行政诉讼基本原则对法院的引导功能。行政诉讼法是法院审理行政案件和行政诉讼参加人进行诉讼活动所必须遵守的准则和依据, 对解决行政争议, 保护公民、法人和其他组织的合法权益, 监督行政机关依法行使职权等方面起到了重要作用。法院在诉讼中需要坚持行政诉讼基本原则, 顺畅案件受理途径, 独立行使审判权, 以事实为依据, 以法律为准绳, 维护司法权威, 确保行政诉讼的公信力。其次, 行政诉讼基本原则对公民、法人和其他组织的引导功能。公民、法人和其他组织作为行政诉讼的原告, 参与诉讼的水平和能力参差不齐, 表述清晰的基本原则有助于原告快速理解行政诉讼的立法宗旨和基本制度, 知晓自己在行政诉讼中的权利和义务, 从而保护自身的合法利益。如2014年《行政诉讼法》新增的第3条第1款: “人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利, 对应当受案的行政案件依法受理。”此法条明确了公民、法人和其他组织的起诉权利应当受到保障。我国目前每年的行政案件在十万件左右, 这种数量较少的情况不是因为行政争议少, 而是很大程度上受到行政诉讼“立案难”这一困境的影响。起诉权利保障原则可以增强“民告官”的信心, 使认为合法权益受到侵害的公民、法人和其他组织可以积极主张自己的权利, 通过行政诉讼解决行政争议, 引导人民群众以理性、合法的途径表达利益诉求, 增加人民对司法的信任, 维护社会的和谐与稳定。最后, 行政诉讼基本原则对行政主体的引导功能。行政主体作为行政诉讼的被告, 应当遵守行政诉讼的基本原则, 依法参加行政诉讼, 使行政诉讼顺利进行。行政诉讼的独立审判原则规定, 人民法院依法对行政案件独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 2010年发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》强调, 政府应当做好行政应诉工作, 积极配合人民法院的行政审判活动, 支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件, 行政机关要依法积极应诉, 按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件, 行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定, 认真对待人民法院的司法建议。
第三, 整合功能。行政诉讼的基本原则可以整合行政诉讼的法律体系, 包括行政诉讼法及相关的司法解释、配套规定。《中华人民共和国行政诉讼法》是行政诉讼的主干法律, 并有《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》 《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》等司法解释。行政诉讼法规定“依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度”, 明确了行政诉讼合议的基本原则。相应地, 司法解释对于一审、二审及审判监督程序中的合议制度也进行了规定, 如对于“第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件, 原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理”[4]。保证了行政诉讼法律制度内在的统一性。