借鉴与融合: 中国执行制度的完善之路
第十二章 行政诉讼执行制度之比较
2014年修改的《行政诉讼法》第95条、第96条和第97条分别针对诉讼执行、非诉执行、法院强制执行和行政机关依法强制执行的情形作出了规定。因而, 行政诉讼法上的执行既包括对法院生效裁判的执行, 也包括对非诉行政行为的强制执行。非诉行政执行的表述是为了与诉讼执行区分开来, 但非诉行政执行与行政强制执行的界分却并不分明。目前学界的主流观点认为非诉行政执行是法院依据《行政诉讼法》第97条的规定, 依行政机关的申请,对未经诉讼审查而就生效的行政行为进行审查和执行的活动, 也就是说非诉行政执行的主体仅包括法院。但如果从字面上来理解非诉行政执行, 它几乎等同于诉讼外强制执行, 也即对没有进入诉讼领域的行政行为的执行, 自然也包括行政机关采取强制执行措施促使当事人不履行义务的情形。[1] 因而, 非诉行政执行的存在及其特殊性使得关于行政诉讼执行的讨论必然不同于民事诉讼和刑事诉讼那般只包含对法院生效裁判的执行, 甚至需要延伸到行政强制执行。在讨论行政诉讼执行制度的过程中兼述行政强制执行, 更有利于全面把握不同国家中行政权与司法权的关系以及司法机关强制执行内容的衍生过程。譬如在美国, 行政机关少有与中国同等意义的行政强制执行权, 但这却不代表美国不存在强制执行, 美国的强制执行主要通过诉讼程序由司法机关来实现, 执行的目的直接关乎诉讼的目的, 但最终是为了确保行政目的实现。
一、执行概念的不同解读
执行的概念并不统一, 在很多国家和地区行政强制执行与行政执行是混同使用的, 并未做严格的区分, 行政执行的内涵很大程度上与行政强制执行趋同, 都是指对行政法义务的履行。如日本历史上的《行政执行法》[2] 与《行政代执行法》[3], 以及我国台湾地区所谓“行政执行法”, 皆使用“行政执行”的概念, 但具体内容实际上是对行政强制执行作出的规定, 而英美等普通法国家从不执着于在司法审判与行政执法前界定概念之间的精确区别, 虽然其教科书中时常出现行政执行与行政强制执行的概念, 但至今难以看出二者在这些国家中的差异。在法国, 完全没有行政执行法或行政强制法, 因而更加没有区分二者的必要。不过, 虽然在很多国家和地区的法规中并未对“行政执行”进行定义, 但这并不妨碍学者们对概念研讨的热衷, “行政 (强制) 执行”也因此有了多样的解读。
德国是施行行政强制执行制度的先驱。在德国, 对“行政 (强制) 执行”进行的解释, 最具代表性的当属德国教授哈特穆特·毛雷尔: “行政强制执行是指行政工作机关按照行政程序以强制方式实现公民或其他法律主体所承担的公法义务的行为。”[4] 言明行政执行的主体是行政机关, 客体是公法上的义务, 这种义务在德国就是指“公法上的作为、不作为与容忍义务”或“公法上的金钱给付义务”,[5] 行政执行的程序是按照行政程序以强制方式进行的。而在英国,“行政执行”并非指行政机关所实施的强制执行, 英国的行政强制执行法律包括司法性强制执行与行政性强制执行两方面的内容, 但行政机关的执行需要通过向法院申请才能实现, 因而英国的行政执行是指由法院或在法院的监督下对行政相对人执行行政法义务的强制行为。美国对行政执行概念的理解相较其他国家更为宽泛。美国学者认为, 从某种程度上说,行政执行是政府的使命, 影响公民行为的政府权力在很大程度上来源于政府可以采取强制措施, 以确保政府规则和决定的履行。实际上, 政府的每一项职能都包含了行政执行。[6] 因而美国的行政执行可看作对行政法的全面实施。[7] 法国则将行政强制执行做广义与狭义上的理解。狭义的行政强制执行指当行政处理的当事人不履行行政处理所规定的义务时, 行政机关依职权强制其履行义务, 包括代执行和直接强制。[8] 广义层面上理解的行政强制执行指行政处理内容的强制实现, 而不考虑其强制执行的主体、手段、程序等方面的不同。[9] 在日本, 行政执行是行政上强制执行的简称, 因为日本的行政强制实际上包含行政上的强制执行和行政上的即时强制两方面的内容。日本学者认为, 行政执行系指行政厅对不履行行政法上义务者采取强制手段, 迫使其履行义务或实现与履行义务相同状态的作用。[10]
在中国, 行政执行的定义最早出现在1983年的第一部行政法教科书《行政法概要》中:“在行政法律关系中, 当事人不履行其行政法上的义务时, 国家行政机关可以采用法定的强制手段, 强制当事人履行其义务, 这就是行政法上的强制执行, 是一种具体行政行为, 又叫行政执行。”[11] 由此不难看出,我国早期的行政执行主要是指以行政机关为执行主体的强制执行, 伴随着实践的发展, 行政机关作为单一的强制执行主体既有滥用强制执行权之虞, 又有助推行政权力膨胀之嫌, 因而逐渐发展出由行政机关申请法院强制执行的途径。相关定义也体现出这一点:“行政强制执行是现代法治国家中行政强制的最基本类型, 是指在行政法律关系中, 作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时, 行政机关或人民法院依法采取行政强制措施, 迫使其履行义务的活动。”[12]“行政强制执行, 是指公民、法人或其他组织拒不履行行政法义务, 有关国家机关依法采取必要的强制措施, 迫使公民、法人或其他组织履行义务或实现与履行义务相同状态的行政执行行为。”[13]“所谓执行,又称强制执行, 是执行机关以生效的行政诉讼裁判或者生效的行政行为为依据, 采取强制性的执行措施, 迫使拒不履行义务的当事人履行义务, 实现生效法律文书内容的活动与程序。”[14] 由此可见, 行政执行包含对不履行法院生效裁判的强制执行以及不履行行政机关处理决定的强制执行。行政执行在行政诉讼法学上专指法院的强制执行活动, 即人民法院以国家强制力为后盾,依照法律规定的程序强制义务人履行已经生效的行政诉讼裁判文书中的义务或履行行政机关行政决定的内容。但广义的行政执行也包括行政机关自行强制执行其作出的具体行政行为的情况, 亦即为确保行政机关的社会管理效率,赋予行政机关一定范围的执行权, 如我国公安机关拥有对人身的强制执行权、工商部门拥有强制划拨权等。
根据2014年修改的《行政诉讼法》可知, 在我国, 执行制度包括两类:一是法院对已经生效的判决、裁定、调解书的执行, 亦即对人民法院裁判的执行; 二是“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的, 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行”。我国对此有一个普遍使用的习惯用语, 即非诉行政执行。学术界对非诉行政执行含义的理解并不统一, 如:“非诉行政执行是行政管理相对一方当事人对行政机关作出有履行内容的行政处罚、行政决定或命令, 既未提起诉讼又不履行的,有关国家机关依法强迫当事人履行义务的活动。”[15]“非诉行政执行是人民法院的执行组织依照法定程序, 运用国家强制力, 根据生效的行政机关的行政决定内容, 强制义务人履行义务的行为。”[16]“非诉讼行政执行, 是在行政机关或生效具体行政行为权利人的申请下, 人民法院经过与诉讼审查不同的审查, 裁定执行生效具体行政行为的活动或制度。”[17] 但一般看来, “非诉”是相对“诉讼”来说的, 也即此类行政执行是未经行政诉讼程序的, 但也不外乎由经法律授权的行政机关自力执行或者无法律授权的行政机关申请法院强制执行的情况。义务人在行政机关确定的行政行为生效后, 可主动履行义务,也可行使救济权利, 即申请复议或者提起诉讼。如果义务人在法定期限内既不履行义务也未寻求救济, 那么行政机关可以申请法院执行, 或者依法强制执行, 此即非诉行政执行, 它是追求行政行为内容实现的一种模式选择。有的学者认为非诉行政执行包括行政机关自行强制执行和人民法院依申请执行,但也有人认为行政机关自行强制执行和法院依申请实施的非诉行政执行共同构成了行政强制执行。[18]
综上可知, 各国行政 (强制) 执行的区别, 大多体现在执行主体与执行内容上, 如英国行政执行并非指行政机关所实施的执行, 而主要指法院的强制行为; 美国的执行则包含所有可能具备执行性质的行政行为; 日本的行政执行则专指行政上的强制执行。但这些理解上的差异并不影响我们对行政(强制) 执行做共性的归纳: 行政 (强制) 执行的主体不论是行政机关还是法院, 其共同目标都是确保行政法上义务的履行; 行政 (强制) 执行的作出需要以既定的基础性行为为前提, 亦即生效裁判或者行政处理决定; 行政(强制) 执行必须以相对人负有行政法上义务且不履行该义务为前提。行政(强制) 执行有助于督促行政机关依法行政, 有助于保护行政相对人的合法权益, 有助于确保法院判决、裁定、调解书乃至行政机关决定中所确立的权利义务的实现, 从而维护良好的政府社会管理秩序。
二、域外典型执行制度分析
目前, 世界各国的执行制度体系与结构不尽相同, 甚而差别巨大, 皆因各国政治体制、权力分立及法律传统有所差异, 进而在建构执行制度时有不同偏重。
(一) 英国的执行制度
1. 法律传统与制度特色
在英国, 法院作出的各种命令或裁决不存在所谓的“执行难”问题, 对于拒不执行法院裁判的行为, 英国法院不仅可以对当事人处以藐视法庭罪,并且可以对公然违抗法院命令的官员以藐视法庭罪追究责任。[19] 在诉讼进入执行阶段后, 当事人在符合“足够的利益”标准的前提下可以向法院申请禁令以寻求救济[20], 即当事人必须因裁决受到影响。英国的法律制度一直是以判例法为主要渊源, 因而与大陆法系国家的法律制度相比, 其体例、表现形式乃至概念术语等都有着巨大的差异。反映在强制执行制度上则表现为: 英国没有系统的强制执行法, 也没有“行政强制执行”的概念, 有关执行的制度大都规定在法院的规则中。英国现有的行政强制法律制度主要由司法性强制执行、行政性强制执行和行政程序中的其他强制性措施及执行三大部分内容组成, 但司法性强制执行是在现实中运用最为普遍的, 而行政性强制执行则非常少, 甚至按照大陆法系的标准来理解, 可以说行政性强制执行在英国几乎不存在。
英国执行制度的特点与其行政法理念以及法律传统是密切相关的, 作为普通法系国家, 英国并没有做公法与私法的严格区分, 公民与政府之间的关系、公民之间的关系, 原则上受同一法院管辖, 因而英国也没有独立的行政法院系统, 更没有一套独立的用以规范行政法律关系的特别法律规则, 政府与公民之间的法律关系、公民之间的法律关系皆适用同样的法律。其彰显在法律中的法治原则表现为政府与人民在法律面前的平等, 至少在普通法的层面, 政府不应当享有不必要的特权和豁免, 因而司法性强制执行一直是英国行政强制的核心。运用私法救济手段, 由普通法院颁布司法禁令、司法强制令[21]来完成行政法上的强制执行即成了英国行政强制法律制度的核心。而行政性强制执行则处于次要和补充的地位, 仅在少数特殊领域有所体现,“《议会法案》授予政府一定的强制执行权, 这些权力通常是为了满足政府某一机构或部门的需要而专门制定的, 有时政府自己就可以签发执行令”[22]; “司法权与行政权不分, 经常釆用司法强制执行形式来完成行政强制执行, 是英国行政强制执行的一大特色”[23]。
2. 司法性强制执行
英国的司法性强制执行包含司法禁令与司法强制令等手段。司法禁令是指在行政相对人公然藐视制定法, 拒不履行法定义务, 且未向法院提出任何申诉时, 检察总长可应地方机构或其他人的请求向法院申请禁制令[24], 以迫使行政相对人矫正违法行为或自觉履行法定义务。但法院在裁决是否强制执行前, 应当审查该行政决定的合法性, 确认行政决定是否合法以及当事人是否违反了行政机关的决定。英国的司法禁令可能发展为一种较为严厉的强制方式, 因为法院在颁布禁令后, 还具有判处当事人藐视法庭、处以罚金、没收财产或对个人处以监禁的自由裁量权。但实际上, 英国的禁令也受到一定的争议, 运用禁令增加法定惩罚是否合理一直未在英国形成定论, 但至少法院认为, 对当事人采取的司法性强制应是有界限的, 不应加重当事人根据议会的制定法本应受到的制裁。
与司法禁令不同, 英国的司法强制令可由受害方直接向法院申请, 用于某一公共机构不履行应当履行的义务致使受害方利益受损的情况, 因而强制令也是针对公共机构错误不作为所采取的一种强制措施, 如受害方的申请获批, 那么法院将对该公共机构下达强制令, 命其必须履行应当履行的法定义务, 但强制令一般只适用于公法上的义务。此外, 法院还可以通过颁布强制令来强制行政机关履行自由裁量权。根据英国法律的授权, 行政机关不能不履行或随意履行自由裁量权, 而只能在不同裁量决定中作出选择, 假若行政机关不行使自由裁量权或者不正当地行使自由裁量权, 那么法院即可颁布强制令, 迫使其履行自由裁量权。强制令在英国具有较高的权威, 因为不仅任何服从强制令所作的任何行为均不得起诉, 且不服从强制令还可构成藐视法院罪而被处以罚款或监禁。
此外, 英国有四类执行机构, 即执行官、注册执达员、郡法院执达员以及公共执达员, 司法行政官或执达员均独立于法院, 负责执行令状的执行,并就执行情况形成书面报告。最高法院的执行令状由债务人所在地的司法执行官执行, 且司法执行官可就该项执行收取手续费和佣金, 也因为如此, 司法行政官在执行时就具备了比执达员更大的积极性。
3. 行政性强制执行
在司法优先理念的影响下, 英国行政性强制执行的事件非常少, 如前所述, 行政性强制执行处于次要和补充的地位。“行政强制执行除了治安法院承担的地方议事会税及增值税的强制征收等少数例外外, 主要是通过由行政机关诉诸法院, 经法院审理后, 以执行法院判决的形式保障其行政方面的意志得到实行。”[25] 英国公民对行政裁判所的决定不服可以向法院起诉, 而行政裁判所若要执行其行政行为所确定的相对人义务, 主要是通过申请普通法院颁布强制执行令状来实现, 其无权自行执行。也就是说, 行政相对人拒绝履行行政处理决定并不会直接导致行政机关拥有对行政相对人人身或财产的强制执行权, 行政机关必须向治安法官或高等法院申请强制执行令状, 从而把行政性强制执行转化成司法性强制执行。行政性强制执行仅在少数特殊领域有所体现, 可在《议会法案》中为行政机关的此种权力找到法律依据, 但总的来说, 英国行政机关享有强制执行权总免不了受司法权的制约。
4. 行政程序中的强制措施与执行
除司法性强制执行与行政性强制执行外, 行政机关还可以在具体的行政程序中实施一些强制措施, 英国行政官员可以发布搜查赃物、武器、毒品和其他违禁物的命令, 并同时扣查其认为需要的文件资料。 “如果为了确保国库收入, 排除妨碍安全或卫生行为, 行政机关也可以直接采取措施, 或进行即时强制。”[26] 如警察有权逮捕扰乱治安的人,[27] 并对其采取暂时扣押。
(二) 美国的执行制度
1. 法律传统与制度特色
与英国一样, 行政诉讼执行问题在美国似乎也不成问题, 行政机关往往会自动执行法院判决。在美国, 除法律明确规定法院只能提供某种救济外,法院可对公民的请求提供任何的救济, 一般而言, 法院会尽可能地减少对行政机关的干涉以便其自行改正自己的行为, 譬如法院可要求行政机关对其行为做定期的报告, 以检查其遵照执行的情况。当行政机关不执行法院判决时,受到伤害的一方可以请求法院发布禁令, 直接要求行政机关遵照执行判决。当行政机关不执行法院判决时, 其长官会因藐视法庭而被罚款或监禁。此外,美国对行政执行的理解迥异于其他国家, 其内涵宽泛到认为政府的每一项职能都包含了行政执行,[28] 行政执行实际上涵盖了对行政相对人的监督检查、指控、处罚以及对行政决定强制执行的全过程。与英国一样, 美国也没有专门的行政强制法或行政执行法, 强制执行的法律依据也多散见于法律法规与司法判例, 以及联邦及各州的制定法和普通法中, 这与行政执行活动本身比较宽泛有关。并且美国的行政执行制度与其民事和刑事制度有着密切联系, 行政执行的法律中就包含了规范民事法庭或刑事法庭以及对不履行行政规则或命令的行为进行司法制裁的法律。
美国崇尚三权分立, 分权制衡的法律传统对其影响深远, 在三权分立的宪政体制下, 美国的行政机构虽然可以通过行政程序来实施行政决定, 但在行政相对人不服从命令、不愿自觉履行义务时, 行政权绝对独立行使的意义就到此为止了。“司法权与行政权的分离以及司法对行政执行的高度参与, 构成了美国行政执行的基本特色”[29], 受“司法优先”思想的影响, “行政决定的执行在很多情况下, 直接地或者最终地依赖于司法程序”[30]。美国在19世纪初建立的违宪审查制度更是强化了这一观念, 在美国仅法院有权采取对公民基本权利有重大影响的举措, 对公民人身和财产有重大影响的行政执行活动更是严格控制在司法的监督之下, 法院理所当然地被认为是行政强制执行的最后主体。虽然行政机关也可以发动行政程序来实施行政执行, 但仅在行政相对人自觉履行时才能实现执行目的, 若遭到相对人的拒绝, 行政机关一般无权强迫当事人履行。美国之所以没有赋予行政机关强制执行权, 是为了预防行政权的滥用, 行政执行只能通过诉讼程序由司法机关迫使相对人履行义务。
2. 美国行政执行的主要手段
“美国的行政执行就是指经过法律授权的联邦或州的行政机构依照法定程序对违法者采取的强迫其遵守法律并承担法律责任的法律行为过程。”[31] 但美国法律并没有明确规定行政强制手段, 相关内容仅散见于不同的法律规则当中, 归纳起来美国的行政执行手段主要有刑罚、行政罚、赔偿损失及强制执行[32]。刑罚是在行政相对人不履行重要行政决定时, 由检察机关向法院提出追诉, 最终是否给予相对人刑罚由法院作出裁决, 并且这种刑罚只适用于法律有明确规定的场合。行政罚是由行政机关对行政相对人科处的制裁, 目的是确保行政决定的执行。行政罚的常用形式有罚金、撤销或终止相对人许可证或执照、拒绝给予相对人某种利益或补助、公布行政相对人拒绝履行义务的情况等。赔偿损失则通常是与其他手段并用的执行手段, 行政机关或其他利害关系人都可因行政相对人不履行义务造成的损失而要求其给予赔偿。在前三类行政执行手段皆不奏效的情况下, 美国部分法律也授予了行政机关直接强制执行手段, 直接执行相对人因行政决定所负义务, 或令第三人履行该义务, 并向义务人收取相应的费用, 这有点类似于中国的代执行与执行罚。
3. 美国行政执行的模式
美国是典型的以法院执行为主、行政机关执行为辅的国家, 尽管其行政执行的手段颇多, 但在实践中始终遵循的是“司法优先”原则。一般说来,行政机关无权采取任何强制执行措施, 只能向法院提起诉讼, 其主要通过两种途径解决执行的问题: 一是提起民事诉讼, 对于行政机关无权强制执行的行政决定, 美国法院享有当然的强制执行权, 当义务履行人在法定期限内既不起诉也不履行义务时, 行政机关或第三人有权向法院申请执行, 由法院通过发布命令督促当事人履行义务。若当事人还不履行, 则法院可对其以藐视法庭罪处以罚金或拘禁, 不过法院如此做的前提是对行政行为进行合法性审查, 因而美国的执行诉讼, 看似是为了确保行政决定所确定义务的实现, 但事实上却也是当事人重要的救济手段, 至少是被动的救济手段。二是提起刑事诉讼, 即当事人不履行行政决定已经构成犯罪时, 行政机关可经检察机关向法院提起刑事诉讼, 请求法院以命令形式促使义务人履行义务, 这是美国最严厉的强制执行手段, 也是美国保障行政决定执行的有力手段。在极少数的情况下, 法律才授予行政机关直接执行的权力, 并且这种执行是否合法,依然处于法院的严格监督之下。 “具体有以下四种情况: (1) 对负有缴纳国税义务的人财产的查封和扣押; (2) 对外国人驱逐出境; (3) 对妨害卫生的行为的排除; (4) 妨害安全秩序的排除。”[33]
尽管美国缺乏系统的强制执行法, 但美国却很少存在“执行难”的问题,介于行政权与司法权之间的强制执行权, 一方面是通过执行官采取强制措施,迫使当事人履行债务来实现的, 这是单纯的执行行为, 而另一方面, 一旦执行过程中发生争议, 则由法院作出决断或裁判, 以保证执行的公平正义, 这种执行就具有司法性质。由于美国每一个州都具有独立的司法权, 因而强制执行可能涉及本州或他州判决的执行, 当债务人在本州无财产可供执行时,则须在其拥有可供执行财产的他州执行, 此时的执行就必须履行登记程序。“每一州对于其他任何一州的公共法令、记录和裁判程序, 应有充分的诚意和信任。”[34] 总的来看, 虽然在美国, 法院与行政机关共同拥有行政决定的执行权, 但最终实现行政决定所确定的义务还是依赖于法院。
(三) 法国的执行制度
1. 制度特色
法国拥有完整的行政法院体系, 其对三权分立的理解亦不同于其他西方国家, 法国的行政强制执行法律制度是以行政处理的两项特权为理论基础的。在法国, 行政处理决定的强制执行效力来源于效力先定与强制执行两项特权,前者是指行政机关的决定一旦作出, 即假定其符合法律规定, 无须通过法院确认即具有约束力, 即便行政相对人认为某一处理决定违法, 在其被变更、撤销或宣布无效之前, 依然推定其合法。后者则是效力先定特权的延伸, 也就是在行政处理的效力被否定前, 无须法院的介入, 行政机关即可在一定条件下直接依职权强制执行。“行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要。行政机关为了公共利益所作出的决定, 如果公民可拒绝执行, 公务将无法实施, 国家将成为无政府状态。”[35]
尽管法国是众所周知的大陆法系国家, 但其行政执行制度却与英美法系国家如出一辙, 建立了以司法为主导的行政强制执行制度, 在当事人不履行行政法上的义务时, 行政机关可以向法院提起诉讼。“相对人不履行行政法上的义务时, 法律规定刑罚制裁, 依靠相对人对刑罚的恐惧而自动履行义务,这种制裁以违反行政义务的行为为对象, 不是一般的犯罪, 称为行政刑罚,由刑事法院判决并执行。”[36] 这一做法一方面是为了更好地实现行政管理目的,另一方面也有利于保护公民的财产与自由。当然, 行政机关在法律有明确规定时, 也可以对相对人处以行政罚, 起到制裁和威慑的作用, 以敦促行政相对人履行义务。但法国对行政机关的自行执行权也较为谨慎, 仅规定了在有法律明文规定或者在特别紧急的情形下, 行政机关才可以运用行政强制措施,以免造成更大的损失。在无法律明文规定, 亦非紧急情况, 但行政机关没有其他方法达到实现行政义务时, 行政机关也可以采用强制执行以达到目的。[37]
2. 法国行政强制执行的制度构成
总的来说, 法国行政强制法律制度是由刑罚式强制执行、行政罚式强制执行和依职权强制执行三部分构成的。刑罚式强制执行是法国最主要的一种执行手段, 系指针对违反行政法上义务 (不履行行政法上义务) 的当事人,由刑事法院判处法律规定的刑罚作为制裁, 迫使当事人基于对刑罚的恐惧而自动履行义务。[38] 而刑事法院判决的作出离不开司法警察的准备工作, 确认当事人的犯罪事实、搜集证据以及查明并逮捕犯罪者等。[39] 尽管这种刑事制裁以当事人违反行政义务的行为为对象, 但它却不同于一般的犯罪行为, 刑罚本身不是目的, 其真实目的在于督促行政相对人自觉履行行政法上的义务, 并且刑罚式强制执行只能由刑事法院依据刑事诉讼法的相关规定执行。[40] 行政罚式强制执行是由行政机关对违反行政法义务的行政相对人科处罚款、没收等处罚, 以迫使其因恐惧心理而自动履行行政法上义务的执行手段。它与刑罚式强制执行是相互独立的执行手段, 同一行为在刑事上被宣告无罪不意味着不能科处行政罚, 并且即便同一行为已经由刑事法院判处刑罚, 也可以再科处行政罚。行政罚式强制执行的具体种类包含了申诫、罚款、没收、拘留、停止发行、停止营业、取消某种资格等。在法国, 依职权强制执行只是一种辅助性手段, 行政机关依职权执行是“出于保证法律受遵守之必要, 无其他手段时的合法经验”。[41] 依职权执行直接指向当事人的人身权和财产权, 因而是受到严格控制的, 以免滥用致当事人的合法权益受损。具体说来应满足以下几个条件, 行政机关才可以依职权执行: 一是行政决定必须合法; 二是当事人有反抗或明显的恶意; 三是法律中有明确的规定; 四是情况紧急; 五是无其他任何可能的合法手段。
3. 执行中的问题应对
法国行政法院在作出判决后也会遇到执行难的问题, 对于因对判决产生不同理解而引发的执行困难, 法官尽可能通过清楚地起草行政判决来预防误读, 并且不论在判决作出前或者之后, 当事人还可以诉诸多种程序手段, 以解决对判决理解不同的问题。在判决前, 如果说当事人的权利请求不太确定,法官还可以命令行政机关重新作出行政决定。对于因恶意拒绝而产生的执行难问题, 只要胜诉一方有充分理由证明败诉方未执行或未全面执行生效判决,法官即可采取说服措施甚至强制措施迫使其执行判决。若败诉方仍然拒不执行或不当执行, 法院可将该案件记录到最高行政法院的年度报告中,[42] 因而负有执行义务的公法人会受到一定的否定性评价, 法院还可依职权或应相对人申请对负有执行义务的公法人进行罚款, 并且法国的行政法官在进行延迟罚款时拥有较大的裁量余地, 对于是否进行罚款以及依据什么标准进行罚款,法官可以根据案件情况作出看似公平的具体判断。总的来说, 法国遭遇执行困难的判决比例是很低的, “2008年, 法国各级行政法院共受理1917份判决执行案件。其中, 最高行政法院232份, 行政法庭和上诉行政法院1685份。这样, 遭遇执行困难的判决不足判决总数的1%”[43]。事实证明, 法国的强制执行制度起到了足够的威慑作用。
(四) 德国的执行制度
作为行政强制执行法律发展最早的国家之一, 德国在17—18世纪时就建立了以习惯法方式存在的行政强制执行制度。行政强制执行权在德国传统法律观点中就一直被视为行政权的组成部分, 而行政行为具有天生的公定力、拘束力、确定力和执行力, 因而行政强制执行不需要法律的单独授权, “行政执行就是行政行为的执行。在这里, 行政机关享有相对于债权人的特权, 即可以自己设定执行的根据并且自己执行, 无须申请法院”[44]。 “行政机关可以直接依据行政命令采取强制措施, 不受司法审查和制约。”[45] 一般情形下, 行政机关享有金钱债权的执行权, 具体执行机关为国家财政执行部门或者国家确立的执行部门, 行政机关也享有对作为或不作为的强制执行权, 以及在紧急情况中的即时强制权。由此可见, 德国行政机关的强制执行权之应用范围是较为广泛的。“虽然行政强制由行政主体自主实施, 但是行政机关并不是肆意作为, 而是受到法治原则的严格约束。首先, 采取行政强制的前提是必须以行政行为为依据, 不得直接以法律、法规的规定为之。”[46] 行政强制执行必须严格遵守法定程序, 且须为强制执行程序提供必要的司法救济。
此外, 根据德国《行政法院法》第169条的规定, 为公共当局利益的执行适用《行政强制法》的规定:“行政强制执行法所指意义上的执行机关, 即第一审法院的主审法官; 主审法官可以请求另一执行机关或1名法院执行员负责执行。”执行涉及对作为、容忍及不作为的强制而需要州机关的职务协助的, 须依州法律的有关规定进行执行。因金钱请求针对公共当局的执行, 则债权人应向第一审法院申请, 由法院委托一主管部门负责执行, 如此, 更能保证执行的公正与合理。法院在作出执行处分之前, 必须通知行政机关或公法社会、机构、财团的法定代表人。若行政机关拒绝履行法院的执行命令,则一审法院可依申请针对行政机关以裁定作出一定数额的强制金, 命令其限期履行。逾期仍不履行的, 法院确定该强制金并依职权执行。具体而言, 德国法院可执行的对象包括以下几类: (1) 已获既判力的及可临时执行的法院裁判; (2) 暂时命令; (3) 法院中达成的和解; (4) 确定费用的裁定; (5) 裁定书已宣布既判力及可临时执行的由公法仲裁法庭作出的宣布可执行的仲裁裁定。
(五) 域外执行制度比较分析
在英国, 对行政相对人的强制司法执行有一些类似大陆法系的行政执行罚, 即法院有权查封、扣押、没收拒不履行命令的行政相对人的财产, 对个人处以监禁。在英国与美国, 行政机关的自力执行均受到严格的限制, 虽为实现行政目的, 但一般情况下行政机关也没有自力救济权, 尤其当涉及对公民基本权力产生重大影响的举措时, 只能由法院采行。行政强制执行在英国与美国的法律制度中几乎也是不存在的, 其未建立如大陆法系国家那般系统的强制执行理论体系, 但实用主义思维和法律传统也使得它们构筑了与本国国情、体制相吻合的且高效的强制执行制度, 其意义在于: 秉持一贯的“司法优先”理念, 通过法院来执行行政决定, 不仅有利于防止行政机关滥用强制执行权所可能造成的专断及损害, 而且有利于确保行政强制执行的公正合理, 免却因执行非议而导致政府公信力下降的困扰。但这种做法的弊端在于提高了行政成本, 浪费了行政资源并可能造成司法机关工作负累。而大陆法系国家则是以行政机关自行强制执行为主, 法院审查执行为辅, 同为大陆法系国家的法国是其中的一个例外, 遵循的是法院执行为主, 行政机关执行为辅。大陆法系将行政强制执行权视为行政权的延伸, 认为拥有行政权的行政机关自然拥有行政强制执行权。这种执行制度的优点在于能够更好地保证行政效率, 实现行政管理目标, 但却可能造成行政权力不受限制, 引发权力滥用致使行政相对人权益受损的问题。
两大法系国家所遵循的不同执行模式表明了强制执行权在法院与行政机关之间分配与偏重的差异, 造成这种差异的根本原因在于英美法系国家与大陆法系国家对公平价值与效率价值的偏重不同, 英美法系国家遵循以法院执行为主、行政机关执行为辅, 与其一向强调民主公平, 强调有效控制行政行为, 重视对公民合法权益的保护是密切相关的。大陆法系国家更加偏重行政效率, 因而将行政强制执行权赋予行政机关, 避免了由法院行使该权力所可能造成的效率低下问题。但总的来说, 不论强制执行权主要是由法院行使还是由行政机关行使, 都不存在一个单纯只采用行政执行或者司法执行的国家, 各个国家都只是在两者之间作出利弊权衡, 尽量避免由行政机关执行所可能导致的滥权和专断, 以及单纯由法院执行所可能造成的效率低下问题。对两种执行模式进行总结, 不难发现, 将一些重大决定交给法院执行,能够更好地保证强制执行的合理与公正, 而将对行政相对人影响不大的行政决定交由行政机关执行, 则能更好地实现行政目的, 两者之间达到优势互补的效果。
域外各国执行制度的优势都可作为完善中国强制执行制度的有益借鉴,就英国、美国等判例国家而言, 虽然其缺少系统的强制执行法, 但却鲜少存在执行难的问题, 其经验值得借鉴。如英国司法执行官可在执行最高法院的执行令状时收取手续费和佣金, 因此就具备了更大的执行积极性。美国有关于藐视法庭罪的规定, 也即当事人在拒不履行生效判决时可按藐视法庭罪论处。法国有一套系统的避免执行问题的方案, 分别针对行政相对人和公法人实施不同的敦促执行制度, 如罚款、负面信息存档等, 法国遭遇执行困难的判决比例持低的事实足以说明其执行制度值得学习和借鉴。此外, 德国强制执行的法律制度与方式都较为完整, 在立法体系上采用了联邦法与各州法、基本法与单一法相配合的体系, 尽管德国将行政强制执行权作为行政权的一部分来处理, 却很好地避免了行政强制执行失范的问题, 这与德国任何强制行为都必须受制于基本法以及其他行政强制立法的严格约束有关, 在德国联邦与各州都制定有较为系统的行政强制执行法, 为行政强制执行权的行使提供了世界上最为完备与成熟的法律依据。德国偏重在行政强制执行上遵循间接强制优于直接强制的原则。这种在行政强制执行方式选择上的略微差异,无非都是对本国政治体制与法律传统的一种回应。
三、中国执行制度的实施现状与评价
中国行政执行制度包括两类: 一是法院对已经生效的判决、裁定、调解书的执行, 亦即对人民法院裁判的执行; 二是行政机关申请法院强制执行生效行政决定文书或者有强制执行权的行政机关自行强制执行生效行政决定的情况。 2014年11月1日, 十二届全国人大第十一次会议表决通过了《关于修改 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的决定》, 修改后的《行政诉讼法》自2015年5月1日起开始实施, 《行政诉讼法》中关于执行制度的诸多改动, 都表明中国执行制度正在实践探索中不断完善。
(一) 行政诉讼执行制度的实施现状与评价
依据2014年《行政诉讼法》中的相关规定可知, 中国行政诉讼执行是在行政判决、裁定、调解书生效后才可能出现的强制执行程序。 “关于行政诉讼执行的法律属性问题, 学界认识较为一致, 认为行政诉讼执行从属于行政诉讼, 属于司法行为。展言之, 行政诉讼执行与民事诉讼执行、刑事诉讼执行等共同构成司法强制执行。”[47]“行政诉讼执行是指人民法院和国家行政机关依法定程序, 运用国家强制力, 强制被执行人履行已生效的法律文书的司法活动。”[48] 行政诉讼执行是对生效判决、裁定、调解书的执行, 属于司法范畴,是司法活动的延伸。
从《行政诉讼法》颁布实施至今, 中国行政诉讼执行的独立性与专业性不断得到强化, 各级法院机构都建立了独立的执行机构, 且审判机构与执行机构的相对分离, 有利于执行工作更好地发展。但从过去二十多年中国行政诉讼执行发展的概况来看, 执行难问题一直是顽症, 行政机关不配合行政诉讼执行工作, 导致生效判决所确定的义务难以得到有效履行甚至是落空。1989年颁布的《行政诉讼法》对行政机关拒不履行判决、裁定的情况规定了四项强制措施: 强制划拨、罚款、司法建议及追究刑事责任, 这些措施中除强制划拨外, 其他几种措施皆可视为间接强制手段, 从现实中屡屡发生的执行难问题不难看出, 这些强制措施在敦促行政机关自觉履行义务时并非十分奏效。首先, 司法建议仅仅起到建议的作用, 其本身并不具有强制力, 司法建议的对象是不履行法院判决、裁定的行政机关的上级行政机关或者监察、人事机关, 因而司法建议作用的发挥主要取决于后者是否采纳, 法院仅处于被动地位。而对于追究刑事责任, 尽管在理论上是一项最为严厉的行政强制措施, 但其因受“情节严重构成犯罪”这一前提的限制, 也很少采用, 现实中行政机关拒不履行判决、裁定的行为大多很难上升到构成犯罪的严重程度,只是单纯的不愿履行或者不充分履行相关义务, 因而在现实中这一强制措施几乎鲜有用武之地。
为解决执行难的问题, 2014年《行政诉讼法》第八章关于诉讼执行的条款几乎都做了改动, 首先在执行的对象中增加了调解书, 旧法第50条明确规定: “人民法院审理行政案件, 不适用调解。”在执行一章中也未将调解书作为强制执行的对象加以明确。但现实中有选择性地针对行政赔偿或行政补偿案适用调解能够更好地保护相对人权益, 缩短权利救济周期, 减少法院诉累。因而2014年《行政诉讼法》不仅在第60条中将行政赔偿与行政补偿列为可调解事项, 也在第94条中将调解书列为强制执行的内容。第95条新增第三人可以向第一审人民法院申请强制执行, 能够更好地保证强制执行中第三人的权益。第96条中新增一项: “将行政机关拒绝履行的情况予以公告” , 其实是借鉴了最高人民法院关于建立失信者黑名单的做法。 2013年, 最高人民法院出台了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》, 意图制裁有能力履行法院生效判决而拒不履行的人, 这一做法在现实中起到了良好的效果, 因为害怕个人名誉受到影响以及一系列的信用惩戒, 义务履行人往往愿意主动履行生效判决。将行政机关拒绝履行的情况予以公告, 一定程度上会影响行政机关的公信力与权威性, 因而理论上亦能较为有效地遏止执行难的现象。并且但凡行政拒绝履行的情况均可以采用这一强制措施, 相比追究刑事责任来说更具有适用的广泛性与能动性, 因而可谓是强制执行措施中的一大亮点。
(二) 非诉行政执行制度的实施现状与评价
前面已经讲过, 非诉行政执行是一个使用普遍的习惯用语, 并非严格意义上的法律用语。之所以单独论述非诉执行制度是因为它不似行政诉讼执行那样具有明显的司法性质, 关于非诉行政执行的性质问题, 学界存在不少争议。一是将非诉讼执行视为司法权的一部分, 认为非诉讼执行依附于审判工作, 尽管行政机关可以申请法院强制执行行政决定, 但法院的执行仍然需要建立在合法性审查的基础上。二是将非诉讼执行视为行政权的延伸,[49] 因为行政执行权不满足司法裁判权的任何特征, 执行只是为了确保行政管理活动的顺利进行。三是将非诉执行视为一种复合的司法行政权, 因为非诉讼执行的主体既包括了法院, 也包括了行政机关。对于这一点, 《行政诉讼法》第97条已经作出了规定:“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的, 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行。”对于最终确定执行的行政决定到底是由法院执行还是由行政机关执行需要法律加以明确, 但该规定并未划定行政机关依法强制执行所依据的“法”到底是什么。
“在西方两大法系中, 普通法系国家倾向于将行政强制执行权理解为司法权的一部分, 由此, 其行政强制执行奉行司法强制模式。大陆法系国家则倾向于将行政强制执行权理解为行政权的一部分, 由此, 其行政强制执行奉行行政机关自行执行模式。”[50] 在中国, 似乎不存在对法院执行和对行政机关执行的偏重倾向, 现有法律既赋予了法院依申请采取强制执行措施的权利, 也授予了行政机关自力执行的权力, 如何有效地配置行政强制执行权, 关键在于采用何种强制执行途径更有利于实现行政管理目的或者更有利于保护相对人权益。有学者认为, 在应对法院与行政机关都具有行政强制执行权的事项时“应当按照特别法优于普通法的规则来处理该问题, 即如果特别法中赋予了行政机关选择权的, 则依照特别法的规定来执行”[51]。也有学者认为“在行政机关自执行和申请法院强制执行的权力分配上, 应当严格执行《行政强制法》第53条的规定, 即法律已经赋予行政机关强制执行权的, 就不应再赋予行政机关申请法院强制执行的选择权”[52]。但这一提法尽管能够在特定事项上使行政强制执行的主体划分更为分明, 避免双重授权可能带来的执行冲突问题, 但也降低了行政强制执行的灵活性。尤其是当涉及第三人利益时, 如果仅行政机关才具备针对特定事项的行政强制执行权, 那么当行政机关不作为时, 第三人便少了向法院申请强制执行的权利保障途径。如此看来, 2014年《修改决定》中关于行政机关或者第三人均可向第一审人民法院申请强制执行的规定在实践中更具实用性。
此外, 具体执行主体不明确也是中国非诉行政执行制度正面临着的问题。根据《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》可知, 法院将非诉讼执行中的对行政行为的合法性审查与执行进行分离, 前者由行政审判庭行使, 后者则交给执行庭行使, 实现裁执分离, 这一定程度上强化了执行的专业化程度。 2018年实施的《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第160条规定: “人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后, 应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查, 并作出是否准予执行的裁定。……需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”
四、借鉴与融合: 中国执行制度的完善之路
(一) 行政执行制度的改革设想
就行政诉讼执行制度而言, 由法院采取强制执行措施并无什么问题, 但需要在贯彻现有行政诉讼执行制度的基础上进一步完善具体的配套制度, 考虑如何确保行政判决、裁判以及调解书所确定的权利义务更好地获得履行。在以德国、日本为代表的大陆法系国家以及以美国、英国为代表的英美法系国家, 法院的生效判决、裁定的执行并不存在如此大的问题, 这一是由于这些国家与地区行政诉讼制度发展的历史比中国更悠久, 二是因为相关法律规定普通法院能够对行政决定进行司法审查, 并且法院具有相对独立的地位,相关的制裁措施更具威慑力。如在英国, 普通法院可以向行政机关发布特权令或执行令敦促政府履行义务, 否则, 法院可以藐视法庭罪来维护司法尊严,强制性机关履行。而在美国,“法院可对公民的请求提供任何的救济, 除非法律明确规定法院只能提供某种救济, 如只能裁决赔偿而不能颁发禁令。救济手段包括禁令和宣告性判决”[53]。当行政机关不遵守法院禁令或判决时, 行政长官也会因为藐视法庭而被罚款或被监禁。[54] 这些做法都可作为改进中国行政诉讼执行制度的有益参考。而中国行政诉讼执行之所以困难重重, 是由多种原因导致的, 如法院审判不独立、行政机关法治观念淡薄、制裁措施威慑力不足、司法建议流于形式而收效甚微等, 因而需要从具体制度完善的角度去化解行政诉讼执行的难题。
就非诉讼执行而言, 中国现行体制是法院与行政机关都可以作为执行主体。从世界范围来看, 一元制国家当然地由法院行使, 如德国、法国、日本、意大利等。[55] 二元制国家则由行政机关来行使, 如英国、美国、加拿大、澳大利亚等。各国行政强制执行模式的差异源于各自法律传统、国家体制与分权状况的差别, 都是在各国各具特色的行政法理论基础上建构起来的, 都是适应本国历史传统与习惯的。侧重于控制行政滥权的国家倾向于剥夺行政机关自行执行权, 多借助法院的力量实现行政职能; 侧重于提高行政效率的国家则倾向于支持行政机关自行拥有执行权。因而非诉行政执行并没有统一的标准与模式, 亦难以权衡与评价哪种模式更具优势, 中国在吸收和借鉴世界各国先进经验的基础上, 可以根据本国国情与法律传统建构适合自己的非诉行政执行制度。中国现行立法将大量强制执行权授予司法机关, 行政机关仅保留少量的行政强制执行权, 可能导致不少负面效果。譬如强拆问题, 是法院强拆还是行政强拆? 如果让司法机关参与强拆, 不利维持司法机关的中立地位和权威性, 而且如若司法机关在强拆中再度出现违法侵权行为, 该如何救济? 更何况司法资源有限, 发动司法机关参与一线强拆也可能得不偿失。因而, 建立以行政机关执行为主、法院执行为辅的非诉行政执行模式或许更为妥当。一来, 行政机关是行政决定的作出机关, 因而有责任保障行政决定所确定的权利义务的落实; 二来, 行政机关作为主要执行主体, 能提高行政效率, 尽快实现行政目的。但要使得这一执行模式更好地发挥作用, 则需要明确行政机关强制执行权的实施限度、程序, 完善强制执行的决定、告知、异议处理、诉讼与救济制度, 在以重大权益作为强制标的时, 更多地考虑将强制执行权保留给司法机关。
(二) 行政执行制度的完善要件
1. 合理配置行政强制执行权(https://www.daowen.com)
尽管世界各国在配置行政强制执行权时, 有司法权主导与行政权主导两种模式, 但不存在一个单纯只采用行政执行或者司法执行的国家, 各个国家都只是在两者之间作出利弊权衡, 尽量避免由行政机关执行所可能导致的滥权和专断, 以及单纯由法院执行所可能造成的效率低下问题, 因而行政强制执行权由行政机关与法院分享是更为明智和理性的选择。要使行政强制执行制度更好地在实践中发挥作用, 关键是在二元主体中合理配置执行权, 实现优势互补。 “强制执行权包括执行裁断权、执行决定权和执行实施权”[56], 因而不能笼统地将行政强制执行权配置给行政机关或者司法机关行使。具体而言, 各项权力的行使主体应该有所偏重, 行政机关是天然的执行主体, 应更多地行使执行实施权, 而法院是理性的审判机关, 应更多地行使执行裁断权与执行决定权, 尽量减少由司法机关直接负责具体的执行实施工作。从世界经验来看, 即便是英美等实施司法执行模式的国家, 行政行为的具体实施工作也交由行政机关完成, 法院专司裁判。将执行实施权返还给行政机关能够充分发挥其专业特长, 保证及时、充分、有效地实现行政目的, 因而是符合行政管理客观规律的。“对于行政来说, 有时执行的方式本身之中需要行政性判断”[57], 因而行政机关也应具备一定的行政决定权。在秉持公平正义的前提下, 部分行政机关应可对不履行义务的当事人依法行使包括裁断权、决定权和实施权在内的所有行政强制执行内容。以执行标的为划分标准, 可做如下划分: 对人身的强制执行更多地由法院执行, 出于对公共利益的考虑, 仅在紧急情况下赋予行政机关即时强制执行权; 对于行为的强制执行, 对相对人影响较小的可由行政机关执行, 反之则由法院先行行使判断权后再决定是否执行; 对于财产的执行, 重大财产权益应由法院审查行政决定的合法性再决定是否予以执行, 而对于一般的金钱给付义务, 可考虑由行政机关径直执行。
2. 科学设定行政强制执行的审查标准
就行政诉讼执行而言, 执行的是生效的行政判决、裁定等司法文书, 其效力已经审判程序确定, 执行属于行政诉讼的延伸行为, 因而执行主体无须审查行政判决、裁定、调解书是否有效、合法, 而仅需审查该判决、裁定、调解书是否真实存在、是否符合执行期限等的规定, 以及当事人是否存在拒不执行生效判决、裁定、调解书的行为, 只要具备了应当执行的情形, 就可予以强制执行。就非诉行政执行来说, 行政决定作出后, 行政相对人既不起诉也不复议, 同时也拒绝履行行政决定中所确定的义务, 那么行政机关可申请法院执行, 经法律授权的行政机关也可自力执行。但对于申请法院执行的行政决定, 必须要审查其合法性, 以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益, 法院审查这种行政决定的标准显然与一般行政诉讼的审查不能等量齐观。首先行政相对人的不作为是对行政决定的间接默认, 当然不排除还有其他意外情形, 但从逻辑上可作如此推定, 那么从这个角度上说该行政决定就应当无条件地被执行。同时当事人不起诉也不履行的行政决定并不当然具有合法性, 实际上有很大一部分行政行为是违法的, 甚至是无效的, 笼统地执行必然会侵害相对人权益。因而法院必须对此类行政决定进行合法性审查,但这种审查只能是相对宽松的审查, 应以重大明显的违法作为基本标准, 使得行政决定近乎无效。该“明显”标准的内容至少应包括: 明显缺乏事实依据 (如事实界定不清、证据不足); 明显缺乏法律、法规依据 (如法律适用错误或者所适用的法律本身已经失效); 明显无权行政或者越权行政; 等等。
3. 丰富行政强制执行措施与手段
德国、法国在其行政诉讼制度中有关于行政机关不履行法院判决, 法院可以采取制裁措施的规定, 在法国, 对于因恶意拒绝而产生的执行难问题,只要胜诉一方有充分理由证明败诉方未执行或未全面执行生效判决, 法官即可采取说服措施甚至强制措施迫使其执行判决。若败诉方仍然拒不执行或不当执行, 法院可将该案件记录到最高行政法院的年度报告中,[58] 因而负有执行义务的公法人会受到一定的否定性评价。在美国, 行政诉讼很少产生执行难的问题, 若行政机关不遵从法院的裁判, 则该行政机关的长官将可能因藐视法庭而被判处罚款或监禁。英国也有类似的制度, 法院在英国具有很高的权威, 若行政机关拒不履行法院的裁判, 法院可以藐视法庭罪追究行政官员的法律责任。国外的这些行政强制措施都为丰富中国行政强制措施提供了有益借鉴。在中国2014年《行政诉讼法》中, 规定了行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的, 第一审人民法院可以采取强行划拨、罚款、公告、司法建议、拘留以及追究刑事责任等措施, 相比原来的《行政诉讼法》新增了“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”以及“对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”两种情形, 可谓是很大的进步。其中的公告可看作对拒不履行生效判决、裁定、调解书的声誉制裁手段, 借助舆论压力迫使其履行义务; 而拘留则强调强化行政机关直接主管人员的责任, 以敦促相应的行政机关及时履行判决、裁定、调解书。但现有的强制执行措施依然还有不尽如人意之处, 如对于行政机关罚款的规定是中国在1989年参照当时的经济发展水平所定的罚款标准, 如今过去了近30年, 该标准依然未改变, 显然对行政机关来说罚款额度偏低。尽管2014年《修改决定》规定了强行划拨, 但却忽略了行政机关银行账户余额不足的情形, 对此, 可借鉴澳门地区行政诉讼执行款准备金制度, 即由财政部门在行政机关的预算中扣除一定比例作为执行保证金。
4. 填补行政强制执行的救济与责任空缺
一般情形下, 行政相对人在合法权益受到行政权不法侵害时, 可采取提起行政复议、行政诉讼或者申请国家赔偿三种救济方式, 但非诉行政执行并非纯粹的行政行为, 尤其是经行政机关申请法院执行的非诉行政执行, 行政相对人无法再对其提起复议或者行政诉讼, 因而救济手段较为贫乏。 《行政强制法》中规定“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法或者扩大强制执行范围受到侵害的, 有权依法要求赔偿”。凡是“违反本法规定, 给公民、法人或者其他组织造成损害的, 依法给予赔偿”。在《国家赔偿法》中也有关于法院在执行中发生执行错误, 造成损害的, 当事人有权提起国家赔偿的规定。但如果某项行政决定不合法却经由人民法院的审查, 最终予以执行给相对人造成的损害, 那么, 赔偿责任应当由谁承担? 法院承担还是作出原行政决定的行政机关承担? 对此《国家赔偿法》中并没有明确规定。就行政诉讼执行而言, 由于行政判决、裁定是由法院作出的, 如出现纰漏对当事人造成损害, 显然应由法院承担责任。就非诉行政执行而言, 则应根据过错责任原则划分责任, 若某项行政决定存在明显违法或者错误, 而法院未尽到谨慎审查的责任, 或者行政决定本身并无不妥, 但因法院在强制执行过程中发生错误给相对人合法权益造成损害, 则理应由法院承担赔偿责任, 而不能笼统地将责任归为作出行政决定的行政机关。此外, 行政决定作出后还可能因执行机关拒绝执行、未及时执行或者未充分执行导致既定的行政管理目的未有效实现, 这种结果是作出行政决定的行政机关所不乐见的, 也并非作出行政决定的行政机关所直接导致的, 显然不能再由该行政机关承担责任,而应由执行机关承担相应责任。
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[39]. 司法警察由司法警察警官、司法警察警员及助理司法警察警员、法律赋予司法警察某些职责的官员与工作人员共同组成。参见1978年7月28日第78-788号法律; 《法国刑事诉讼法典》第15条。
[40]. 《法国刑法典》规定了罚金、剥夺权利或限制权利 (第131-14条) 及各种附加刑罚 (第131-6条和第131-17条), 最高罚金额为10000法郎, 累犯之场合可加至20000法郎。
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[54]. 美国《联邦行政程序法》: “如果发生不服从法院命令的情况, 地区法院对负责任的职员可以科处藐视法庭罪, 如果是穿制服的机关, 则处罚其负责的成员。”
[55]. 詹福满: 《论行政强制执行制度的完善》, 载《政治与法律》 2000年第4期。
[56]. 马怀德: 《行政诉讼原理》, 法律出版社2003年版, 第455页。
[57]. [日] 盐野宏: 《行政法》, 杨建顺译, 法律出版社1999年版, 第161—162页。
[58]. 《行政司法法典》第R931-2条第5款。