程序衔接共性规律之寻找

前文对行政复议与行政诉讼程序衔接的三种典型模式进行了初步考察,本节将试着对这三种制度模式的形成进行一些规律总结。

(一) 法无定法, 理念与现实契合最重要

通过考察, 我们可以得出的第一个规律性认识就是: 行政复议与行政诉讼程序衔接, 可以存在多种制度模式。我们发现, 就不同国家而言, 至少存在美国模式、德国模式、法国和日本模式等多种模式。就同一个国家而言,在不同时期, 制度模式也不尽相同, 如法国、日本、德国等, 都经历过模式的变革与革命。这些不同的模式, 在某些时期、某些国家, 都可以运转得很好。某一个模式, 即使开始在某些国家运转得好, 随着时代发展, 也会运转不灵, 被淘汰。这充分说明, 行政复议与行政诉讼程序该如何衔接, 不存在统一的标准答案, 可以有多种答案, 多个模式。在第一个规律基础上进一步得出的一个递进性规律是: 这一制度要想运转得好, 关键是要和该国当时当地的历史社会环境、人民法治观念相契合。在一国运行得好的制度, 移植到另外一国, 效果不见得好。各国行政复议与行政诉讼衔接关系可能存在较大差异, 但不同模式本身却无绝对优劣之分。评判的标准就是看该制度模式是否和该国法律传统、政治体制、文化背景及具体国情相适应。各国都在努力寻找最契合本国国情的制度模式。美国因为有三权分立的传统、发达的行政控权法, 所以愿意也能够坚持行政救济的独立性, 先行政救济、重行政救济,把行政救济放在与司法救济同等重要的法律地位, 把行政救济程序前置作为司法审查的一项基本原则确立下来。虽然其他国家已经基本不采用穷尽行政救济这一原则, 但该原则在美国行政法治实践中所发挥的巨大作用却是有目共睹的。因此不能说这一原则就不符合现代法治精神了。德国类型化的模式与德国高度发达的行政诉讼、成熟的行政程序立法是密不可分的, 也契合其国民严谨、理性的思维、行事风格, 同样运行良好。法国、日本在逐渐的摸索过程中, 也形成了比较可行的制度安排。这些国家积累的众多具有共性的经验表明, 在寻找行政复议与行政诉讼程序衔接最优的制度模式过程中, 理念本身不是答案, 理念和现实合拍更重要。即使一时选择了某一制度模式,还存在发展变化的问题。这一规律对于当下中国行政复议与行政诉讼程序衔接制度的重构无疑具有很强的启示意义。

(二) 法无常形, 公民权利有效救济是灵魂

从制度表现形式上看, 可以说是“法无常形”, 不同模式对行政复议与行政诉讼衔接关系的处理可谓泾渭分明。例如, 美国以穷尽行政救济原则主导的复议前置模式与以当事人自由选择为原则主导的法、日模式的制度设计可谓天壤之别。然而, 透过制度形式看制度背后的制度出发点、制度意图, 我们就会发现, 不管是复议前置主义还是自由选择主义, 其最根本的立足点和归宿都是公民权利的有效救济。公民权利救济, 其实构成了这些制度模式设计的灵魂。不同的是追求这一目的的途径和手段, 而非精神内核。某一具体行政争议, 是直接通过司法途径解决还是先在行政系统内部解决, 决策的出发点是看哪种方式更利于维护公民的合法权益。例如, 美国之所以实行穷尽行政救济原则, 是因为美国的行政控权法和程序法发达, 在正常情况下, 行政救济能确保公民权利得到有效救济。如果出现意外, 在特殊情况下, 当法院认为当事人由于这个原则受到的损害远远超过政府由于适用这个原则得到的利益时, 就不会适用这一原则。其出发点, 就是要有效救济公民权利。法国和日本模式, 这一出发点就更加明显。日本虽然允许在例外情况下实行复议前置, 但是同时对哪些情况构成例外进行了严格限制, 严格限于法律规定且范围狭窄。在德国, 之所以对不同诉讼类型作出精细区分, 就是为了根据不同类型作出不同制度设计, 更有效地救济公民权利。例如, 通过考察拒绝作为之诉和不作为之诉是否需要复议前置不同的制度设计, 可以看出其内在的基准: 前者适用复议前置, 有助于当事人的合法权益在行政救济程序中获得及时维护, 即复议机关可以迅速地撤销该拒绝性决定甚至还可以亲自作出被申请的行政行为[10]; 后者不适用复议前置, 因为复议程序难以及时而有效地维护当事人的合法权益, 只有行政法院才能够命令原行政机关作出被申请的行政行为。由此可见, 对行政相对人的权利给予最有效救济是前述三种行政复议与行政诉讼程序衔接制度模式的共同出发点和基准。只是由于既有的制度约束环境不同, 为了达到目标, 采取的措施当然有差异。(https://www.daowen.com)

(三) 注重效用, 最大限度发挥不同救济程序的优势

行政救济和司法救济是行政法领域两种不可或缺的纠纷解决机制和途径。该如何配置才能最大限度起到救济公民权利的作用, 近现代的行政法治发展史并没有提供统一的标准答案。相反, 历史经验表明, 只有从本国既有的制度约束环境出发, 关照本国行政救济机制和司法救济机制各自的发展水平,充分发挥它们各自在既有体制内最大的制度潜能, 才能得到最优的效果。这主要体现在两个层次。第一个层次是注重发挥行政机关和司法机关在纠纷解决中的比较优势。现代社会是分工的社会, 不同系统的知识优势并不相同。通常来讲, 一方面, 专门负责行政管理的行政机关拥有专业的行政管理人员、专门的技术装备和长期的行政管理经验。与之相比, 法院则不具备以上优势。因而“由技术上文盲的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的”[11]。另一方面, 专司审判的法院则拥有经过科学法律训练、具备长期司法经验的法官, 是解决法律问题的专门机关。与之相比, 行政机关解决法律问题的能力则要欠缺很多。所以, 既不能笼统强调司法救济, 完全让法院裁断所有的行政争议, 而漠视行政机关的行政管理专业判断, 也不能完全把法院排除在救济程序之外, 完全不让法院在检验行政行为合法与否上发挥作用。较为妥帖的选择是:“第一, 通过比较侵略式地检查机关的法律结论, 确保机关并未超越特定授权的边缘界线; 第二, 通过持尊重态度地检查机关的有关事实和自由裁量的决定, 确保机关以合理的方式行使其被授予的权力。”[12] 第二个层次是尊重本国既有制度环境约束, 根据本国行政法发展实际和法院情况, 妥善配置行政救济和司法救济的职能。第一个层次的立足点是: 行政更懂行政、法院更懂司法。但这只是一般情形, 具体到各国法治实践中, 情况则可能千差万别。例如在美国, 行政程序和行政救济就很发达, 在一般情况下能够很好地救济公民权利。在英国, 国会也曾经将对非法入境者的处理权力授予内务大臣而非法院。由此可以看出, 虽然各国都抱定了公民权利救济的宗旨, 但在有关行政复议与行政诉讼程序衔接具体程序的设计上, 却没有固守统一的原则, 而是注重效用, 充分发挥行政与司法系统各自的优势, 发挥制度功能。

(四) 坚守底线, 实行司法终决

司法终决, 由司法在法律纠纷中作最后裁断, 已经成为现代法治的基本原则。司法终决对公民权利的保障, 具有无可替代的意义。截至目前, 司法终决原则已经逐渐被各文明国家所接受。对此,《世界人权宣言》第8条作出了经典性的规定:“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时, 有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”这一规定表明, 到司法机关寻求解决法律纠纷是公民的基本权利, 同时也宣示或要求: 所有法律争议, 原则上都只能由法院来进行最终性的裁决。在行政法领域, 司法终决原则的具体要求是: 行政机关所作出的行政行为虽具有效力先定性, 但并非最终性的法律正确, 原则上以法院的司法审查为最终效力标准。正如美国著名政治家汉密尔顿所言: “国家与其成员或公民间产生的纠纷只能诉诸国家法庭。任何其他方案均既不合理, 违反惯例, 而亦不得体。”[13] 在行政复议与行政诉讼的程序衔接上, 各国虽然具体做法不一, 模式分殊, 但在最后决断上,都无一例外地实行司法终决, 让法院享有最终裁决行政争议的审判权。美国的穷尽行政救济也好, 德国的类型化也好, 法国的自由选择也好, 都概莫能外。例如, 《日本宪法》第76条第2款明确宣称: “行政机关不得施行作为终审的审判。”法国也规定“行政法院自成一个体系, 对行政诉讼案件有最后的决定权力。”从这个意义上说, 司法终决原则构成了各国行政复议与行政诉讼程序衔接的底线, 是兜底性的公民权利救济制度保障。