行政诉讼基本原则之扫描
(一) 我国行政诉讼基本原则
1. 内地
根据我国现行《行政诉讼法》及2014年《全国人民代表大会常务委员会关于修改 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的决定》 (以下简称2014年《修改决定》 ) 的规定, 我国行政诉讼的原则包括以下几点: 第一, 保障案件受理原则。“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利, 对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其他工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”[5] 第二, 独立行使审判权原则。人民法院依法对行政案件独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第三, 以事实为根据,以法律为准绳原则。第四, 合法性审查原则。人民法院审理行政案件, 对行政行为是否合法进行审查。第五, 依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。第六, 当事人在行政诉讼中的法律地位平等。第七, 使用民族语言文字原则。[6] 各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。第八, 辩论原则。当事人在行政诉讼中有权进行辩论。第九, 监督原则。人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
2. 香港
香港受英国的法律制度影响较深, 有关行政诉讼的法律没有进行单独的划分, 行政诉讼通过一般民事诉讼程序或者司法复核程序进行。[7] 与内地的行政诉讼制度相较, 司法复核是更为相近的概念。 《香港基本法》第35条第2款规定, “香港居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼”。同时对政府合法行政进行了规定,“香港特别行政区政府必须遵守法律, 对香港特别行政区立法会负责: 执行立法会通过并已生效的法律”。
司法复核的范围包括: 政府的行政决定; 公共机构有关公共大众的决定;低级法院的司法决定。司法复核的基本原则是“越权无效原则”, 即法院可以对行政机关越权的行为宣告其无效, 予以撤销或禁止执行。行政机关越权指的是行政机关在行使权力时, 超越了法律规定的权限或者在法定的权限范围内违反法律规定。越权可以分为实质越权和程序越权。其中, 实质越权包括没有法理依据、超越法律授权、不履行法定义务、错误解释法律、非法转授行政权力、没有真正行使酌情决定权、非善意的行政决定或行为、滥用权力。[8]
3. 澳门
根据澳门《行政诉讼法典》, 行政诉讼的基本原则包括以下几点。第一,有效司法保护原则。就所有公权利或受法律保护之利益, 均设有一种或多种旨在对其给予有效司法保护之诉讼手段, 亦设有对确保该等手段之有用效果属必需之预防及保存程序。第二, 代理原则。在行政上之司法争讼程序中,私人必须委托律师, 但不影响有关在涉及律师本人、其配偶、直系血亲尊亲属或直系血亲卑亲属之案件中担任律师方面之法律规定, 或依职权指定律师之法律规定之适用。在行政上之司法争讼程序中, 行政机关必须依据相关规定被代理。[9] 第三, 裁判公开原则。得将终审法院及中级法院之合议庭裁判之打字副本送交澳门政府印刷署, 以便以汇编方式出版。汇编每季公布一次;汇编中须载入在每季所作之裁判并附有裁判书制作人所编制之摘要, 且须将终审法院与中级法院之裁判分开归组。第四, 合法性审查原则, 在司法上诉中仅审理行为之合法性, 其目的在于撤销司法上诉所针对之行为, 或宣告其无效或法律上不存在; 但另有规定者除外。
(二) 德国行政诉讼基本原则
在德国, 程序基本原则贯穿了整个行政诉讼的过程, 体现了法治国家原则根本的程序要求。程序基本原则主要包括调查原则和处分原则, 二者并行适用, 区别在于适用主体不同: 调查原则适用于法院, 而处分原则适用于当事人。
所谓调查原则, 指的是德国法院对行政机关的事实认定享有广泛的审查权, 即便存在行政机关对事实的认定, 法院仍可以主动地行使调查权。如德国《行政法院法》第86条第1款规定, “法院依职权调查事实; 于调查事实时, 法院应通知当事人到场。法院不受当事人陈述及调查证据之申请约束”。这样的规定既授权法院以充分的调查权, 同时也对法院提出了调查义务。 “法院应在当事人陈述之外, 独立对案件事实作出调查, 并且还要用尽一切合理的方法查明案件事实。如果法院没有对为案件所需要的, 并且对于审理结果有明显影响的事实作出调查, 就构成了程序瑕疵。”[10]《德国基本法》在第一章“基本权利”第19条第4款规定, “无论何人, 其权利受到公共权力侵害的, 均可提起诉讼。如无其他主管法院的, 可向普通法院提起诉讼”, 阐述了对公民的法律保护原则。第20条第3款规定了合法行政原则, “立法应遵循宪法秩序, 行政和司法应遵守正式法律和其他法律规范”。同时赋予了公民抵抗权: “对于企图废除上述秩序的任何人, 如没有其他对抗措施时,所有德国人均有抵抗权。”基本法的上述规定共同构成了调查原则的根基。因为对于公民而言, 对案情进行完整而准确的陈述较为困难, 因此, 在公民的陈述和提供的证据之外, 法院需独立地对案件事实进行调查, 以维护公民的正当权利,[11] 并通过调查, 使行政受到法律的约束, 进而实现合法行政。
处分原则, 又称处置原则, 是指行政诉讼的参加人对于争议标的、诉讼的开始和结束享有充分的处分的权利。 《行政法院法》第88条规定, “法院不得超越诉讼请求”; “处分原则的基础是法律制度中私人自治的观念, 依据这样的观念, 每个人都有权决定是否以及在何种范围内通过法院来实现其私权利或公法权利”[12]。在判决确定之前, 原告都可以撤诉, 诉讼被撤回的, 法院以裁定终结诉讼, 宣布撤诉的法律后果。也就是说, 行政诉讼旨在解决行政争议, 为公民提供法律保护, 因此, 需要充分尊重当事人的意思表示。
(三) 法国行政诉讼基本原则
法国《行政诉讼法典》[13] 对行政诉讼基本原则作了如下规定。第一, 合议制原则。判决以合议的形式作出, 法律另有规定的除外。[14] 第二, 诉讼不停止执行原则。除非法律特别规定, 未经法院允许, 行政决定不因诉讼而中止执行。第三, 辩论原则。案件的审理采用辩论形式, 辩论原则同样适用于紧急情况下的审理, 且辩论公开进行。第四, 政府专员原则。这是法国行政诉讼特有的制度: 法庭中有一名成员行使政府专员职能, 独立地、公开发表他对于案件的意见和解决方案。政府专员由政府在法官中选任, 但并不受政府的意见所左右, 秉持客观、中立的态度参加诉讼。第五, 秘密评议原则。评议由合议庭全体成员参加, 政府专员参加会议, 但没有发表意见和参加表决的权利。评议一律秘密进行。第六, 说明理由原则。判决需要说明理由; 判决是公开的, 需要署法官的名字。[15]
(四) 美国司法审查基本原则
成熟原则是美国司法审查的重要基本原则。所谓成熟原则, 指的是行政行为需要发展到适宜由法院处理的阶段, 即已经达到成熟的阶段, 才能进入司法审查程序。 《联邦行政程序法》第704条规定, “法律规定可受审查的机关行为和没有其他适当救济的机关的最终行为, 应受司法审查。预备的、程序性的或中间阶段的机关行为或裁决, 不能接受审查, 应在审查机关的最终行为时受审查”。该法条将预备性的、程序性的或者中间阶段定义为“不成熟的” , 排除在司法审查之外。第702条规定: “因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人, 或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害的人, 均有权诉诸司法审查。”这也说明司法审查的条件之一是产生了实际的影响或损害。司法审查的成熟原则强调在行政机关作出最终决定前, 行政机关不受法院的影响。行政机关的职责是通过行使行政权力, 实现行政管理目标, 成熟原则可以保障行政机关正常的行政管理工作保持独立性, 不受到干涉。
与成熟原则相对应的是穷尽行政救济原则。穷尽行政救济原则指的是当事人在寻求行政救济时, 首先要在行政系统内部进行, 在已经穷尽了其他的救济的可能性之后, 再向法院请求救济。穷尽救济原则保证了法院以有限的人力和物力集中处理案件, 给予行政机关自我改正的空间, 而且, 行政机关的自我纠错机制使得当事人和行政机关可以再次沟通, 通过这种程序化解行政争议, 有利于增进双方之间的理解, 达致更好的社会效果。