中国执行制度的实施现状与评价
中国行政执行制度包括两类: 一是法院对已经生效的判决、裁定、调解书的执行, 亦即对人民法院裁判的执行; 二是行政机关申请法院强制执行生效行政决定文书或者有强制执行权的行政机关自行强制执行生效行政决定的情况。 2014年11月1日, 十二届全国人大第十一次会议表决通过了《关于修改 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的决定》, 修改后的《行政诉讼法》自2015年5月1日起开始实施, 《行政诉讼法》中关于执行制度的诸多改动, 都表明中国执行制度正在实践探索中不断完善。
(一) 行政诉讼执行制度的实施现状与评价
依据2014年《行政诉讼法》中的相关规定可知, 中国行政诉讼执行是在行政判决、裁定、调解书生效后才可能出现的强制执行程序。 “关于行政诉讼执行的法律属性问题, 学界认识较为一致, 认为行政诉讼执行从属于行政诉讼, 属于司法行为。展言之, 行政诉讼执行与民事诉讼执行、刑事诉讼执行等共同构成司法强制执行。”[47]“行政诉讼执行是指人民法院和国家行政机关依法定程序, 运用国家强制力, 强制被执行人履行已生效的法律文书的司法活动。”[48] 行政诉讼执行是对生效判决、裁定、调解书的执行, 属于司法范畴,是司法活动的延伸。
从《行政诉讼法》颁布实施至今, 中国行政诉讼执行的独立性与专业性不断得到强化, 各级法院机构都建立了独立的执行机构, 且审判机构与执行机构的相对分离, 有利于执行工作更好地发展。但从过去二十多年中国行政诉讼执行发展的概况来看, 执行难问题一直是顽症, 行政机关不配合行政诉讼执行工作, 导致生效判决所确定的义务难以得到有效履行甚至是落空。1989年颁布的《行政诉讼法》对行政机关拒不履行判决、裁定的情况规定了四项强制措施: 强制划拨、罚款、司法建议及追究刑事责任, 这些措施中除强制划拨外, 其他几种措施皆可视为间接强制手段, 从现实中屡屡发生的执行难问题不难看出, 这些强制措施在敦促行政机关自觉履行义务时并非十分奏效。首先, 司法建议仅仅起到建议的作用, 其本身并不具有强制力, 司法建议的对象是不履行法院判决、裁定的行政机关的上级行政机关或者监察、人事机关, 因而司法建议作用的发挥主要取决于后者是否采纳, 法院仅处于被动地位。而对于追究刑事责任, 尽管在理论上是一项最为严厉的行政强制措施, 但其因受“情节严重构成犯罪”这一前提的限制, 也很少采用, 现实中行政机关拒不履行判决、裁定的行为大多很难上升到构成犯罪的严重程度,只是单纯的不愿履行或者不充分履行相关义务, 因而在现实中这一强制措施几乎鲜有用武之地。
为解决执行难的问题, 2014年《行政诉讼法》第八章关于诉讼执行的条款几乎都做了改动, 首先在执行的对象中增加了调解书, 旧法第50条明确规定: “人民法院审理行政案件, 不适用调解。”在执行一章中也未将调解书作为强制执行的对象加以明确。但现实中有选择性地针对行政赔偿或行政补偿案适用调解能够更好地保护相对人权益, 缩短权利救济周期, 减少法院诉累。因而2014年《行政诉讼法》不仅在第60条中将行政赔偿与行政补偿列为可调解事项, 也在第94条中将调解书列为强制执行的内容。第95条新增第三人可以向第一审人民法院申请强制执行, 能够更好地保证强制执行中第三人的权益。第96条中新增一项: “将行政机关拒绝履行的情况予以公告” , 其实是借鉴了最高人民法院关于建立失信者黑名单的做法。 2013年, 最高人民法院出台了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》, 意图制裁有能力履行法院生效判决而拒不履行的人, 这一做法在现实中起到了良好的效果, 因为害怕个人名誉受到影响以及一系列的信用惩戒, 义务履行人往往愿意主动履行生效判决。将行政机关拒绝履行的情况予以公告, 一定程度上会影响行政机关的公信力与权威性, 因而理论上亦能较为有效地遏止执行难的现象。并且但凡行政拒绝履行的情况均可以采用这一强制措施, 相比追究刑事责任来说更具有适用的广泛性与能动性, 因而可谓是强制执行措施中的一大亮点。(https://www.daowen.com)
(二) 非诉行政执行制度的实施现状与评价
前面已经讲过, 非诉行政执行是一个使用普遍的习惯用语, 并非严格意义上的法律用语。之所以单独论述非诉执行制度是因为它不似行政诉讼执行那样具有明显的司法性质, 关于非诉行政执行的性质问题, 学界存在不少争议。一是将非诉讼执行视为司法权的一部分, 认为非诉讼执行依附于审判工作, 尽管行政机关可以申请法院强制执行行政决定, 但法院的执行仍然需要建立在合法性审查的基础上。二是将非诉讼执行视为行政权的延伸,[49] 因为行政执行权不满足司法裁判权的任何特征, 执行只是为了确保行政管理活动的顺利进行。三是将非诉执行视为一种复合的司法行政权, 因为非诉讼执行的主体既包括了法院, 也包括了行政机关。对于这一点, 《行政诉讼法》第97条已经作出了规定:“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的, 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行。”对于最终确定执行的行政决定到底是由法院执行还是由行政机关执行需要法律加以明确, 但该规定并未划定行政机关依法强制执行所依据的“法”到底是什么。
“在西方两大法系中, 普通法系国家倾向于将行政强制执行权理解为司法权的一部分, 由此, 其行政强制执行奉行司法强制模式。大陆法系国家则倾向于将行政强制执行权理解为行政权的一部分, 由此, 其行政强制执行奉行行政机关自行执行模式。”[50] 在中国, 似乎不存在对法院执行和对行政机关执行的偏重倾向, 现有法律既赋予了法院依申请采取强制执行措施的权利, 也授予了行政机关自力执行的权力, 如何有效地配置行政强制执行权, 关键在于采用何种强制执行途径更有利于实现行政管理目的或者更有利于保护相对人权益。有学者认为, 在应对法院与行政机关都具有行政强制执行权的事项时“应当按照特别法优于普通法的规则来处理该问题, 即如果特别法中赋予了行政机关选择权的, 则依照特别法的规定来执行”[51]。也有学者认为“在行政机关自执行和申请法院强制执行的权力分配上, 应当严格执行《行政强制法》第53条的规定, 即法律已经赋予行政机关强制执行权的, 就不应再赋予行政机关申请法院强制执行的选择权”[52]。但这一提法尽管能够在特定事项上使行政强制执行的主体划分更为分明, 避免双重授权可能带来的执行冲突问题, 但也降低了行政强制执行的灵活性。尤其是当涉及第三人利益时, 如果仅行政机关才具备针对特定事项的行政强制执行权, 那么当行政机关不作为时, 第三人便少了向法院申请强制执行的权利保障途径。如此看来, 2014年《修改决定》中关于行政机关或者第三人均可向第一审人民法院申请强制执行的规定在实践中更具实用性。
此外, 具体执行主体不明确也是中国非诉行政执行制度正面临着的问题。根据《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》可知, 法院将非诉讼执行中的对行政行为的合法性审查与执行进行分离, 前者由行政审判庭行使, 后者则交给执行庭行使, 实现裁执分离, 这一定程度上强化了执行的专业化程度。 2018年实施的《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第160条规定: “人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后, 应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查, 并作出是否准予执行的裁定。……需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”