我国行政诉讼原告资格之重述
(一) 我国行政诉讼原告资格之演进
新中国成立以后, 我国的行政诉讼制度发端于1982年《民事诉讼法 (试行) 》, 该法第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件, 适用本法规定”, 自此开启了依个别单行立法提起行政诉讼的时代, 原告资格的取得有赖于各单行立法的特别授予。此后, 最高人民法院司法解释将该法中所称之“法律”进行了扩充解释, 认为该法律不仅包括全国人大及其常委会制定的狭义上的法律, 而且包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,从而扩充了行政诉讼原告资格的享有范围。从1982年到1990年《行政诉讼法》实施前, 全国共有近130件法律、法规授予了行政相对人提起行政诉讼的权利。[46]
这种由法律特别规定的原告资格标准在《行政诉讼法》施行后被终结。《行政诉讼法》施行后, 我国行政诉讼原告资格主要经历了四次变迁: 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》的施行、2014年《行政诉讼法》的修改、 2017年《行政诉讼法》的修改以及2018年《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》的施行。对我国行政诉讼原告资格发展历程之观察可从受保护之权益的范围、起诉人与被诉行政行为的关联度以及我国特有的对可诉行政行为的列举式规定三个方面展开。
我国1990年《行政诉讼法》对原告资格的规定主要体现在第2条[47]、第11条[48]、第41条第1项[49]。该法的规定在我国确立起了一种“概括+列举”的原告资格规范模式, 且从列举之情形可知彼时原告资格标准主要限定在“相对人资格论”。此外, 其存在规范内部不一致、限制原告资格的重大缺陷: 该法第2条、第41条第1项将原告资格的标准界定为“合法权益” , 第11条则将标准限制为“人身权与财产权”, 从而将人身权、财产权之外的诸多其他合法权益排除在行政诉讼的保护范围之外。在1990 年《行政诉讼法》之下,“相对人资格论”与“人身权与财产权损害”标准使得行政诉讼原告资格相当受限。
意识到上述局限, 随着行政诉讼制度的进一步发展, 最高人民法院于1999年通过《关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》 ,对原告资格进行了一定的扩充。此次扩充主要体现在起诉人与被诉行政行为关联度上的突破, 变“相对人资格论”为“法律上利害关系资格论”。该解释第12条规定: “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的, 可以依法提起行政诉讼。”第13条明确相邻权或公平竞争权受损时可提起行政诉讼, 明确赋予法律上利害关系第三人行政诉权,封杀了“相对人资格说”在行政审判中继续存在的空间。[50] 此外, 该解释第1条还将可诉行政行为的范围从行政机关及其工作人员的行政行为扩展至具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为。但是, 《行政诉讼法》内部“合法权益”标准和“人身权、财产权”标准在解释论上的冲突问题并没有得到解决。
2014年修正的《行政诉讼法》在前述三个方面对原告资格进行了完善。首先, 对于受保护之权益的范围, 本次修正解决了此前“合法权益”标准与“人身权、财产权”标准间的冲突, 在受案范围的兜底性条款中以“合法权益”来架构, 最终统一了“合法权益”标准在判断原告资格问题上的适用。其次, 在起诉人与被诉行政行为的关联度这一问题上, 该法第25条明确将行政诉讼原告资格赋予行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织, 承认了前述解释中的“法律上利害关系资格论”。最后, 对于可诉的具体行政行为, 增加了下述列举规定: 行政机关作出的有关自然资源的确权决定; 征收征用及补偿决定; 行政机关侵犯农村土地承包经营权、农村土地经营权; 行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争; 行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议。
2014年《行政诉讼法》修正后, 我国的行政诉讼原告资格制度至少在形式上已经达到了前述各国主观诉讼中原告资格制度的发展程度, 其存在形态关键取决于我国的行政审判实践如何解释“合法权益”与“法律上利害关系”。至于客观诉讼下的行政公益诉讼原告资格问题, 本次修正则并未涉及。
经过两年的公益诉讼试点期后, 《行政诉讼法》于2017年进行了修改,明确规定人民检察院可以针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政违法作为和不作为提起公益诉讼,从而实现了我国行政公益诉讼的法定化。
2018年2月实施的《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》对我国行政诉讼原告资格进行了以下几个方面的完善。首先,对行政诉讼实践中的典型疑难问题进行了回应, 明确列举不属于行政诉讼受案范围的行为类型。其次, 丰富了“利害关系”的认定标准, 明确了投诉人的原告资格判断标准。最后, 引入“法律上值得保护的利益说”, 规定了特殊的关系人——债权人——的原告资格认定标准。
(二) 我国行政诉讼原告资格制度今后之课题
1. 实现原告资格的完全概括性规定, 并以宪法解释论与行政法解释论充实之
由于我国基本上将行政诉讼实践与实定行政诉讼法进行短路对接, 因此我国实定行政诉讼法对我国行政诉讼实践构成了较大制约。在原告资格问题上, 由于立法尚未完全实现概括主义, 列举规定的存在导致了对可以提起诉讼之范围的讨论将囿于实定行政诉讼法, 2014年《行政诉讼法》修正后统一的“合法权益”标准的适用活力直接受制于此类规定。因此, 原告资格制度要想获得长足发展, 具备足够的扩充空间, 必须首先彻底实现概括式规定。
另外, 原告资格的概括式规定需要体系化的行政诉权构成要件的支撑,否则原告资格制度无法发挥其应有的功能。因为原告资格的概括式规定显然并不意味着对任何行政纠纷都可提起诉讼, 法院仍须进行审查以排除不适于、不必要经由诉讼程序的行政纠纷, 而此审查显然也不能完全依据法官的自由心证, 必须借助一些判断标准, 体系化的行政诉权构成要件即提供了这些判断标准。而体系化的行政诉权构成要件则是由法官、学者不断积累的宪法解释论与行政法解释论形成的, 解释论的运用过程不仅能够细化原告资格的具体判定基准, 而且能够无形地推进原告资格的发展。
2. 完善行政诉讼类型, 并以此为依托建构原告资格的判定基准
如前所述, 大陆法系的原告资格制度主要是依托行政诉讼类型来建构的,这样建构起来的原告资格制度将更为合理、精准, 更有利于对相对人权利的保障。相较于英美法系, 我国的行政诉讼制度与大陆法系更为契合, 由上述宪法解释论与行政法解释论充实的原告资格规则也应当以行政诉讼类型为基础进行架构。
[1]. 此与行政法律规范的特性相关。行政法律规范以规定行政机关的义务的形式来保障相对人,相对人的权利并不像民事领域一般被明确地规定于民事法中, 而需要通过对义务规定的解释才能得出。在行政法上是否存在请求权的概念如今在学界仍有争论, 近来我国出现了试图建构行政法上请求权的努力, 如徐以祥: 《行政法上请求权的理论构造》, 载《法学研究》 2010年第6期; 王锴: 《行政法上请求权的体系及功能研究》, 载《现代法学》 2012年第5期。
[2]. 马立群: 《论行政诉权的构成要件与审查规则——行政诉权保障的路径及发展趋势》, 载《南京大学法律评论》 2013 年第1期。
[3]. 王天华: 《行政诉讼的构造: 日本行政诉讼法研究》, 法律出版社2010年版, 第14页。
[4]. Maxwell L. Stearns, Standing Back from the Forest: Justiciability and Social Choice, 83 Cal. L. Rev. 1995, p. 1309.
[5]. Antonin Scalia, The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers, Suffolk University L. Rev. , 1983.
[6]. 陈亮: 《美国关于原告资格功能之争及其对我国的启示》, 载《河北法学》 2009年第7期。
[7]. Scott, Standing in the Supreme Court-A Functional Analysis, Harv. L. R. 1973, p. 86.
[8]. 陈亮: 《美国关于原告资格功能之争及其对我国的启示》, 载《河北法学》 2009年第7期。
[9]. Craig R. Gottlieb, How Standing Has Fallen: The Need To Separate Constitutional and Prudential Con-cerns, U. P. L. R. 1994.
[10]. 盛子龙: 《撤销诉讼之诉讼权能》, 载《中原财经法学》 2001年第7期。
[11]. 王名扬: 《美国行政法》, 中国法制出版社1995年版, 第604页。
[12]. 王名扬: 《美国行政法》, 中国法制出版社1995年版, 第615—616页。
[13]. See Association of Date Processing Serv. Orgs. V Camp, 397 U. S. 150 (1970) .
[14]. Cass R. Sunstein, Standing and the Privatization of Public Law, Columbia Law Review, Vol. 88, 1988, pp. 1433-1442.
[15]. 原告资格的公法模式的典型表现是针对政府的大量公民诉讼条款的存在以及公民诉讼的出现,且法院对此予以支持。如在Natural Resources Defense Council vs. Lujan案中, 法院认可了原告的起诉资格, 并认为政府若对可能存在的环境损害风险未进行充分解释, 则侵害了原告的知情权与程序权。 See NRDC vs. Lujan, 768 F. Supp. 878.
[16]. 王学辉主编: 《行政诉讼制度比较研究》, 中国检察出版社2004年版, 第192—193页。
[17]. 美国法院对“事实损害”要件的限制除体现在下述环境诉讼中外, 典型的还体现在纳税人诉讼中, 法院为了避免联邦司法权对联邦行政权的干预, 通常会否定那些挑战与原告个人利益无关的国家政策的纳税人诉讼资格。 See Nancy C. Staudt, Taxpayers in Court: A Systematic Study of A ( Misunder-stood) Standing Doctrine, 52 Emory L. J. 771, 2003, p. 843.
[18]. 典型的如1970年《清洁空气法》规定, 普通公民可以以“私人检察长”的身份对美国环境保护署未履行职责的行为提起诉讼。 See Clean Air Act. 42 U. S. C. §7604 (a) (2000).
[19]. See Lujan v. Defenders of Wildlife, 260 F. Supp. 2d. 997.
[20]. John E. Bonine: 《原告资格: 接近正义的第一步》, 李鸻译, 载中国法学网http: //www. iolaw. org. cn/showNews. asp? id=15886, 最后访问日期: 2014年12月2日。
[21]. 祖博媛: 《浅谈美国行政诉讼原告资格的宪法标准》, 载《人民法院报》 2013年11月22日,第8版。
[22]. See Covington vs. Jefferson County, 358 F. 3d. 626 (9th Cir. 2004).
[23]. 王名扬: 《美国行政法》, 中国法制出版社1995年版, 第632—633页。
[24]. See Chevron vs. NRDC, 467 U. S. 837 (1984) .
[25]. 王名扬: 《英国行政法》, 中国政法大学出版社1987年版, 第205—209页。
[26]. [英] 丹宁勋爵: 《法律的训诫》, 杨百揆等译, 法律出版社1999年版, 第125页。
[27]. 王名扬: 《英国行政法》, 中国政法大学出版社1987年版, 第200—201、 380—382页。
[28]. 王学成: 《英国的行政公益诉讼制度及其启示——兼论我国行政公诉制度的建立》, 载《政法学刊》 2004年第5期。
[29]. [英] 威廉·韦德: 《行政法》, 徐炳等译, 中国大百科全书出版社1997年版, 第383页。
[30]. See (1980) 2 WLR 579.
[31]. See (1989) 2 All ER 938.
[32]. See (1994) 4 All ER 329.
[33]. John E. Bonine: 《原告资格: 接近正义的第一步》, 李鸻译, 载中国法学网http: //www. iolaw. org. cn/showNews. asp? id=15886, 最后访问日期: 2014年12月2日。
[34]. 陈敏: 《行政法总论》, 新学林出版有限公司2009年版, 第263—265页。
[35]. [德] 弗里德赫尔穆·胡芬: 《行政诉讼法》, 莫光华译, 法律出版社2003年版, 第242页。
[36]. 阙铭富: 《行政诉讼权保障之现代意义——以2004年日本行政事件诉讼法修正为中心》, 台湾法学出版股份有限公司2012年版, 第18—19页。
[37]. 陶建国: 《德国环境行政公益诉讼制度及其对我国的启示》, 载《德国研究》 2013年第2期。
[38]. 典型的情形如联邦因认为环境团体诉讼与德国传统法律制度和立法制度不协调而拒斥之, 以及在承认环境团体诉讼后还要坚持“个人权利受损”标准。
[39]. 王天华: 《行政诉讼的构造: 日本行政诉讼法研究》, 法律出版社2010年版, 第43—46页。
[40]. 阙铭富: 《行政诉讼权保障之现代意义——以2004年日本行政事件诉讼法修正为中心》, 台湾法学出版股份有限公司2012年版, 第168页。
[41]. 王天华: 《行政诉讼的构造: 日本行政诉讼法研究》, 法律出版社2010年版, 第52页。
[42]. 王天华: 《行政诉讼的构造: 日本行政诉讼法研究》, 法律出版社2010年版, 第46—50页。
[43]. 王天华: 《行政诉讼的构造: 日本行政诉讼法研究》, 法律出版社2010年版, 第55—62页。
[44]. 本部分论述主要参考 [法] 特里·奥尔森: 《法国行政诉讼中的原告》, 张莉译, 载《行政法学研究》 2009年第3期。
[45]. [法] 让-马克·索维: 《法国行政法官对规范性行政行为的合法性审查》, 张莉译, 载《比较法研究》 2011年第2期。
[46]. 夏锦文、高新华: 《我国行政诉讼原告资格的演进》, 载《法商研究》 2001年第1期。
[47]. 该条规定:“ 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依照本法向人民法院提起诉讼。”
[48]. 该条规定: “ 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(一) 对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二) 对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的; (三) 认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四) 认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照, 行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五) 申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责, 行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六) 认为行政机关没有依法发给抚恤金的; (七) 认为行政机关违法要求履行义务的;(八) 认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外, 人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
[49]. “原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。
[50]. 斯金锦: 《行政诉讼原告资格——“法律上利害关系”要件研究》, 载《公法研究》 2005年第2期。