中国行政诉讼基本原则之重述
(一) 构建行政诉讼基本原则之基础
“法治应包含两重意义: 已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[16] 对于“良法”和“普遍服从”基本要素的强调, 奠定了之后西方法治思想发展的方向。在形式法治的框架下,政府更趋向于法律依据的遵从, 行政法上的“法无明文授权即禁止”对行政机关作出行为的范围进行了限定。而实质法治在中国语境下有以下特征: 形式正义与实质正义的统一; 合法性与正当性的统一; 实体合法性与程序合法性的统一; 形式平等与事实平等的统一; 法的规范价值与正义价值的统一;法的稳定性与法的合目的性的统一; 权利与义务、职权与职责的统一; 法治与善治的统一。[17] 行政诉讼基本原则的构建即应在实质法治的背景下进行。
(二) 构建行政诉讼基本原则之相关因素
首先, 构建行政诉讼基本原则与我国的政治制度相关。我国实行人民代表大会制, 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生, 对它负责, 受它监督。行政机关对国家事务和公共事务进行管理, 法院是国家的审判机关, 而行政诉讼是对行政机关进行监督的重要途径。行政机关尊重法院的司法权, 法院也给予行政机关充分的尊重, 采取“不告不理”的制度, 不主动对行政机关的行为进行审查, 进入司法程序之后, 对行政行为进行“有限”的审查。我国《行政诉讼法》规定: “人民法院依法对行政案件独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定确立了独立行使审判权原则。独立行使审判权可以从两个方面来理解:从外部的独立性讲, 人民法院依法独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉; 从内部来说, 行政审判权由人民法院统一行使, 而不是由某个审判员独立行使。为了落实独立审判原则, 2014年《行政诉讼法》的修改新增了“法院跨区域管辖”制度。针对行政诉讼中的地方保护和行政干预,各地法院在实践中进行了积极的、有益的探索, 如异地管辖[18]、相对集中管辖和提级管辖等。在实践经验的基础上, 规定“经最高人民法院批准, 高级人民法院可以根据审判工作的实际情况, 确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。党的十八届四中全会也要求“最高人民法院设立巡回法庭”, “探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。与这一制度相契合, 党的十八届三中全会决定“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”, 以确保法院独立行使审判权。
其次, 构建行政诉讼基本原则与我国的司法实践相关。一国的司法实践会对行政诉讼的基本原则产生重大的影响, 2014年《修改决定》的内容明确地反映了在行政诉讼中保护公民、法人和其他组织的合法利益的重要性, 并将原立法目的中的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使行政职权” 。 1990年10月1日起开始施行的《行政诉讼法》已经历经了二十多年, 修改的内容无疑是针对司法实践中出现的问题所给予的积极回应。对原告的保护和对被告行政机关的监督贯穿于行政诉讼程序的始终: 在受案范围方面, 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法, 在对行政行为提起诉讼时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查。将规范性文件纳入行政诉讼审查的范围, 主要是基于对实践中一些部门、地方受利益驱动,通过制定规范性文件谋求利益, 导致公民利益受到损害的情况的考虑。在执行方面, 明确了先予执行制度, 对起诉行政机关没有依法支持抚恤金、最低生活保障费和工伤、医疗社会保险金的案件, 权利关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的, 可以根据原告的申请, 裁定先予执行。先予执行制度保障了在行政诉讼的进行期间, 生活有特殊困难的人可以维持基本的正常生活, 体现了司法的人文关怀。
最后, 构建行政诉讼基本原则与行政诉讼特殊性相关。行政诉讼的基本原则既须具有普遍性, 能够为行政诉讼提供指引, 又能够体现行政诉讼这一部门法自身的特点。基本原则的阐述要避免泛化:“原则的泛滥在当代中国的各法律部门绝不是个别的现象, 它基于论者们对原则到底是什么缺乏正确的理解, 他们似乎认为, 任何重要的东西都是原则。”[19] 因此, 行政诉讼基本原则的确定必须将立法和实践结合, 提炼出行政诉讼的关键内核。
(三) 构建行政诉讼基本原则之具体内容
第一, 合法性审查原则。我国的《行政诉讼法》规定:“人民法院审理行政案件, 对行政行为是否合法进行审查。”这一条文明确了我国行政诉讼合法性审查原则。合法性审查的基础是司法权和行政权的关系。在我国, 行政机关和司法机关都由国家权力机关产生, 对其负责, 受其监督。法院监督行政依法行使职权, 对于在诉讼受案范围内的行政行为, 经公民、法人和其他组织提起, 对行为的合法性进行审查, 纠正违法行为, 保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时, 法院对行政机关的监督也只限于合法性审查。人民政府是各级国家权力机关的执行机关, 管理本区域的行政工作, 政府接受法院的监督, 但法院需要在行政机关的法定职权范围内给行政机关以尊重, 才能保持立法权、司法权和行政权的良好运行。
合法性审查原则的审查对象包括具体行政行为和部分抽象行政行为。2014年《修改决定》将原条文的“具体行政行为”改为了“行政行为” 。对于具体行政行为, 行政诉讼法列举了可诉的具体行政行为的类型, 对公民、法人和其他组织的人身权和财产权进行了兜底规定, 并将法律法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件纳入行政诉讼的受案范围。对于抽象行政行为,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法, 在对行政行为提起诉讼时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查。人民法院在审理行政案件中, 经审查认为规范性文件不合法的, 不作为认定行政行为合法的依据, 并向制定机关提出处理建议。合法性审查原则的适用结果是法院以合法性为审查标准, 依法作出驳回原告诉讼请求、撤销判决、履行判决、给付判决, 只有一种例外情形就是变更判决。行政处罚明显不当, 或者其他行政行为涉及对数额的确定、认定确有错误的, 人民法院可以判决变更。但是,“明显不当”的限度仍属于要继续探讨的命题。
合法性审查的依据是法律、行政法规和地方性法规。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件, 人民法院审理民族自治地方的行政案件, 并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件,参照规章。行政诉讼所依据的法律既包括全国人大及其常委会通过的规范性文件, 也包括不以国家主席令形式公布的关于法律问题的决定, 如《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》。行政法规包括国务院制定的行政法规, 立法法实施前按照当时的行政法规制定程序, 经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规, 以及在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。[20] 自治条例和单行条例是指自治区、自治州、自治县的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性文件。规章包括部门规章和地方政府规章。对规章是“参照”, 这与法律法规的“依据”不同, 参照意味着法院在适用时可以对规章的条文进行判断, 对合法有效的规章予以适用。除了对规章进行参照, 规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释, 人民法院审理行政案件时同样予以参照。
合法性审查作为行政诉讼的基本原则已经基本成为学界共识, 合法性审查的标准应当符合“行政行为证据确凿, 适用法律、法规正确, 符合法定程序, 不超越职权, 不滥用职权”。但这些方面都是形式审查, 如何在现行规定的基础上, 逐渐探索实质意义上的合法性审查, 或许是行政诉讼基本原则将要面对的一个重要问题。同时, 还需要注意,“对合法性的审查不仅包括审理阶段, 更主要的是贯穿于行政诉讼的全过程”[21]。
第二, 保护原告原则。我国宪法规定,“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”, 行政诉讼法规定的“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”即是这一宪法原则在行政法中的直接体现。但是,“平等保护并不完全否定基于合理的立法目的的差别对待。对于当事人中的弱者, 立法上应给予他们一定程度的特殊保护, 保证他们拥有与强者实质上平等的参与诉讼的能力和机会”[22]。
事实上, 我国的行政诉讼法中已经设计了多项制度以保障在行政诉讼中行政相对人的权益不受到强势的行政机关的侵犯。但是, 以权利制约和对抗权力的过程中, 行政相对人还是处于事实上较为弱势的地位。在行政管理过程中, 行政机关行使公权力对国家事务和公共事务进行管理, 公民、法人或者其他组织作为行政相对人接受行政机关的管理, 受到行政行为的影响及作用。即便在行政诉讼中强调双方当事人地位平等, 如何在行政诉讼中保障相对人的权利, 达到行政诉讼程序中原告和被告诉讼地位的平衡, 仍是行政诉讼法中需要重点考虑的问题, 因行政诉讼的特殊性, 此点也应提炼和上升为行政法的基本原则。
对原告的保护包括实体和程序两个方面。就实体方面而言, 2014年修改后的《行政诉讼法》第1条规定: “为保证人民法院公正、及时审理行政案件, 解决行政争议, 保护公民、法人和其他组织的合法权益, 监督行政机关依法行使职权, 根据宪法, 制定本法。”本条体现了行政诉讼法的立法目的,其中重要的一点即是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。这种保护, 主要指的是就实体意义而言的利益保护, 关注的是行政机关是否违反了依法行政原则, 对相对人的利益造成了侵害, 在此基础上根据诉讼的类型作撤销判决、履行判决、给付判决、确认判决或变更判决, 使原告的利益通过诉讼得到保护。此外, 原告和被告的资格恒定, 公民、法人或其他组织作为原告, 就行政机关的行为提起诉讼。行政机关只能作为被告, 不能提起反诉。就程序方面而言, 举证责任的分配充分地考虑了保护原告原则。《行政诉讼法》规定被告对作出的行政行为负有举证责任, 应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据, 视为没有相应的证据。对于举证责任的分配, 行政诉讼法的规定明显有别于其他诉讼法。刑事诉讼法的公诉案件中被告人有罪的举证责任由人民检察院承担, 自诉案件中被告人有罪的举证责任由自诉人承担。当事人对自己提出的主张, 有责任提供证据, “谁主张, 谁举证”。行政诉讼中的举证责任分配充分地考虑到了原告的举证能力有限的问题。在行政管理程序中, 行政机关可以依职权收集证据。 《行政处罚法》第36条规定, 行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的, 必须全面、客观、公正地调查, 收集有关证据; 必要时, 依照法律、法规的规定, 可以进行检查。而原告在行政程序中没有国家强制力作支持, 取证能力有限, 在这种背景下行政诉讼法规定由被告证明行政行为合法是必要的。
为了树立保护原告这一基本原则和立法理念, 除了现行法律已经制定和实施的制度, 可以考虑从以下几个角度进行完善:
其一, 加大保护原告诉权的力度。 2014年《行政诉讼法》修改中, 已经充分体现了对原告诉权的保护, 新增第51条第1款规定, “人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的, 应当登记立案”。即变立案审查制为立案登记制, 对于依法应受理的案件, 做到有案必立、有诉必理, 保障当事人诉权。同时, 司法实践中, 有些法院对本该立案的案件不予立案, 或者为了防止原告上诉, 不作出不予立案裁定, 使得原告陷入状告无门的困境, 针对这一情况, 第52条规定, 对于人民法院既不立案又不受理的, 当事人可以向上一级法院起诉。上一级法院认为符合起诉条件的, 应当立案、审理, 也可以指定其他下级法院立案、审理。
其二, 进一步规范调取证据制度。《行政诉讼法》规定的证据的调取方式分为依职权和依申请两种。 《行政诉讼法》规定, 对于与本案有关的下列证据, 原告或者第三人不能自行收集的, 可以申请人民法院调取: 由国家机关保存而须由人民法院调取的证据; 涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据; 确因客观原因不能自行收集的其他证据。同时, 人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。上述条文授予了法院调取证据的权力,但未对调取证据的情形作具体的规定, 即没有规定法院如果怠于调取证据的法律后果。对于证据的调取和收集, 法国采职权主义查证制度, 法院调查证据不受当事人提供证据的限制, 法官必须查明案件事实。德国《行政法院法》也有类似规定, 法院调查事实不受当事人陈述和申请调查证据的约束, 法院需要独立对案件事实作出调查, 用尽一切合理的方法查明案件事实。这对法院的调查权既进行了授权性的规定, 又进行了义务性的约束。因此, 有必要将依职权和依申请两个途径的启动情形进一步细化, 建立立法上的制约机制,以监督法院履行必要的调查职能。
“司法权源于人民、属于人民、服务人民、受人民监督”[23]。行政诉讼制度是保障广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一, 社会利益格局日趋多元化和复杂化, 为充分保障公民、法人或者其他组织的切身利益, 需要将保护原告上升为行政诉讼的基本原则。
[1]. [美] 庞德: 《通过法律的社会控制》, 沈宗灵译, 商务印书馆1984年版, 第85页。
[2]. 姜明安主编: 《行政法与行政诉讼法》, 北京大学出版社、高等教育出版社2005年版, 第455页。相近的表述可参见罗豪才、应松年主编: 《行政诉讼法学》, 中国政法大学出版社1990年版, 第22—23页。 “行政诉讼基本原则是指贯穿于行政诉讼始终, 对整个诉讼活动起着指导和支配作用的行为准则。”
[3]. 杨海坤、章志远: 《中国行政法基本理论研究》, 北京大学出版社2004年版, 第109页。
[4]. 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第109条第2款。
[5]. 《全国人民代表大会常务委员会关于修改 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的决定》新增第3条。 2014年11月1日, 修改决定获全国人大常委会第十一次会议表决通过, 于2015年5月1日起施行。
[6]. 在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区, 人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。
[7]. 薛刚凌主编: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第281页。
[8]. 具体阐述见薛刚凌主编: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第248—254页。
[9]. 对于下列事宜所规范之诉讼手段及程序中, 在涉及职责之冲突中, 以及在有关对司法裁判之上诉及所有针对公法人之执行程序中, 行政机关的代理须由所委托之律师作出或由为代理之目的而明确指定担任法律辅助工作之法学士作出: 司法上诉、对规范提出之争议、确认权利或受法律保护之利益之诉、命令作出已发应作之行政行为之诉、提供资讯及查阅卷宗或发出证明之诉、涉及行政上之违法行为之诉讼手段、预防及保存程序。在其他情况下, 行政机关的代理须由检察院作出。
[10]. 刘飞: 《德国公法权利救济制度》, 北京大学出版社2009年版, 第49页。
[11]. 当然, 调查原则并不免除当事人的举证责任, 德国《行政法院法》第86条第3款规定: “主审法官有义务要求诉讼当事人消除形式瑕疵, 对不清楚的申请予以澄清, 提出有益的申请, 补充不充足的事实陈述, 作出所有对确认及判决案件有意义的声明。”
[12]. 薛刚凌主编: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第7页。
[13]. 法国《行政诉讼法典》于2000年5月4日颁布, 2001年1月1日起施行。
[14]. 《行政法庭和行政上诉法院法典》第L. 4条规定, “除有关紧急审理程序的规定外, 行政法庭和行政上诉法院的判决应由至少三名法官合议作出”, 但为提高审判效率, 法国议会数次颁布法律增加例外情形, 如对免除建筑许可的工程提起的诉讼等特殊案由, 可由一名法官独任审理。
[15]. 法国《行政诉讼法典》前言第3条至第10条。
[16]. [古希腊] 亚里士多德: 《政治学》, 吴寿彭译, 商务印书馆1983年版, 第184页。
[17]. 江必新: 《论实质法治主义背景下的司法审查》, 载《法律科学 (西北政法大学学报) 》 2011年第6期。
[18]. 如2014年9月1日, 黑龙江高院开始实施《关于行政案件异地管辖若干问题的规定 (试行) 》, 对以下两类案件实行异地管辖: 以县级人民政府为被告的案件, 除依法应由中级人民法院管辖的以外, 由被告所在地之外的基层人民法院管辖; 中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件, 由被告所在地之外的中级人民法院管辖。其他如河南省、甘肃省也进行了异地管辖的试点。
[19]. 徐国栋: 《民法基本原则解释》, 中国政法大学出版社1992年版, 第6页。
[20]. 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著: 《中华人民共和国行政诉讼法解读》, 中国法制出版社2014年版, 第176—177页。
[21]. 江必新、梁凤云: 《行政诉讼核心原则论要——以行政诉讼法的核心原则为视界》, 载《公法研究》 2007年。
[22]. 樊崇义: 《诉讼原理》, 法律出版社2003年版, 第172页。
[23]. 《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》, 法发 〔2009〕 54号。