原告资格之法律意义
根据现代法治国家的一般原理, 任何公民都应当有权向法院提起诉讼以获得有关权利的救济, 多数国家在其宪法中明确规定诉 (讼) 权、接受法院裁判的权利是公民享有的一项基本权利, 而接近法院的权利则是诉 (讼) 权中的基本内容。原告资格制度的存在即意味着对接近法院的权利的限制, 此项限制必须具备充分的正当性, 或者说必须具备足够的法律意义和功能, 才能符合法治要求, 才能使原告资格制度具有合宪性。原告资格的法律意义与功能主要体现在以下几个方面。
(一) 原告资格能够确保诉至法院的纠纷的可裁判性
原告资格划清了行政诉讼中司法权的界限, 保证诉至法院的案件是适合由法院进行裁判的案件。关于司法权的界限, 人们早已达成了一个基本共识:具有高度政治性的国家行为不应由司法机关作出评判, 行政诉讼中司法权的行使同样要遵循这一基本共识。此外, 行政诉讼相比于民事诉讼有其特性,它涉及司法权与行政权之间的关系问题, 即涉及权力分立原则。行政诉讼作为一种裁判, 当事人所争议的、法院所审查的是行政机关作出的行政行为,而非权利义务关系本身; 行政处分是一种公权力行使, 它作为一种法律行为具有高于私人法律行为的效力。[3] 因此, 司法权的行使必须尊重行政机关的“首次判断权”, 不得过度介入行政权的行使。如果不对原告资格设置一定的限制, 可能会使司法权在某些情形下超出其应有的界限, 导致司法权侵害行政权, 从而违反权力分立原则。因此以特定原告资格限制公民利用诉讼制度的可能性, 也有维护权力分立原则的机能。美国有学者即认为, 原告资格的功能之一是保护“国会将一些未决事项留待适当的立法共识达成后解决的权限”[4]。
与此相对应的有关原告资格功能的学说为“三权分立说”, 该学说由美国身兼学者和法官双重身份的安东尼·E. 斯卡利亚提出。[5] 其基本出发点是原告资格的自由化将导致“行政管理过程的过度司法化”, 因为如果允许原告不仅针对自己利益遭受的损害提起诉讼, 还允许原告为了一部分公众的利益甚至是全部公众的利益提起诉讼, 那么法院针对此类纠纷的裁判结果无疑是在针对涉及多数人利益的事项普遍性地制定规则。因此设置原告资格的目的在于将司法权限制在恰当的角色之上, 以免司法机关介入本应由其他两个机关负责处理的事务, 防止司法机关履行宪法分配给立法机关或行政机关履行的功能。要实现这一目的, 就必须用“独特而有形的损害”标准、 “具体损害”标准来限制国会通过立法赋予宽泛的原告资格的权力以及法院试图广泛扩大原告资格的自由裁量权。只有如此, 才能将司法机关的功能维持在保护少数人利益而非多数人利益之下, 才能阻止司法机关因当事人起诉而不断介入广泛的公共争议。也就是说, 原告资格制度要想实现维护“三权分立”原则的功能, 就必须将涉及多数人利益的纠纷排除在外, 它通过强调原告所遭受的利益的“具体性 (个人性) ”, 把原告与一般大众或所谓的公益代表人区别开来, 从而使涉及全体公众或大部分公众利益的纠纷被排除在法院之外。由于原告资格的这一限制, 法院的功能得以纯化, 从而与立法机关、行政机关保持分立。[6]
(二) 原告资格能够实现司法资源的合理分配
诉讼的进行是需要成本的, 该成本主要为国家对司法资源的投入, 而司法资源具有有限性, 立法者对诉讼制度的设置必须斟酌国家财政能力以及法院的负担。因此立法者设置的诉讼制度应该符合诉讼经济原则, 避免诉讼的进行对法院造成无意义的负担, 并且进而影响其他潜在当事人利用法院的机会。因此合理设置原告资格, 能有效分配司法资源, 实现普遍正义。
与此相对应的有关原告资格功能的学说为“预防滥诉说”[7], 该学说认为, 由于诉讼制度的运行成本主要是由国家提供的, 也就是成本由纳税人整体而非单个诉讼当事人承担, 因此不能期望诉讼制度的使用者将始终进行审慎的成本—效益分析, 他们很有可能进行滥诉。所以, 国家有必要依靠原告资格来排除不适当的诉讼当事人, 以将有限的司法资源配置到那些值得通过司法程序加以解决的案件中, 从而实现司法资源的优化配置。具体而言, 法院应在具体案件中判断原告享有的个人利益的大小以及运用司法机制对其进行保护所产生的社会利益的大小, 以此来决定是否赋予其起诉资格。当前两项利益越大时, 法官越可能赋予原告起诉资格, 反之则可能拒绝赋予其起诉资格。[8]
(三) 原告资格的合理设置能够保证提起诉讼之人对案件进行热心辩护(https://www.daowen.com)
行政诉讼原告资格的享有主体不外乎两类: 对于所提起之诉讼直接享有个人利益的主体; 为他人利益或公众利益提起诉讼的主体。对于前一主体而言, 由于法院的裁判结果将直接影响其个人利益, 因此该当事人必定会为其观点进行热心辩护, 以向法官提供作出最终判决所需的充分信息, 对此自不待言。原告资格对热心辩护的保障功能主要体现在后一类主体中。为他人利益或公众利益提起之诉讼即为公益诉讼, 行政公益诉讼主要是随着环境保护问题的凸显而成为各国行政诉讼中的显著问题。由于行政公益诉讼已属于客观诉讼的范畴, 因此对其原告资格的享有主体这一问题必须依赖法律的积极而明确的规制, 法律作出此类规制的重要标准即为被赋予原告资格的特定主体是否具有充分的诉讼代表性, 能否为与其个人利益或团体利益无直接关联的公众利益进行热心辩护。这一规制标准因诉讼领域的不得重复起诉原则而显得尤为重要。因此, 在行政公益诉讼中, 从提起诉讼之主体的选取到具体诉讼行为的实施, 都应当被合理设置, 只有如此才能保证提起诉讼的原告能对案件进行热心辩护, 并最终维护、实现公众利益。正是在此意义上, 有美国学者认为, 原告资格的宪法基础在于确保热心辩护的实现。[9]
(四) 原告资格与行政诉讼的功能设定一脉相承、相互对应
行政诉讼制度的基本功能取向, 可以划分为两大类型: 保障主观公权利和维持客观法秩序。前者对应于主观诉讼模式, 后者对应于客观诉讼模式。主观诉讼模式是指行政诉讼的最终目的在于保护公民的权利, 或者以之为主要目的, 而关于行政的法规的维持或行政行为合法性的确保, 只是保障公民权利的附带作用或当然结果而已。客观诉讼模式是指行政诉讼的首要目的在于确保行政活动的合法性, 使关于行政的法规能被正当适用或遵守,至于公民权利因此而获得的保障, 则仅是附带目的或附随作用而已。
在主观诉讼模式下, 行政诉讼的形态主要表现为“权利被害者诉讼”, 界定原告资格的因素也主要是“权益”标准。不过此种“权利被害者诉讼”并不以行政行为相对人所提起的“相对人诉讼”为限, 它还承认由名义上相对人以外的第三人主张自己的主观公权利受到侵害而提起的“第三人诉讼”(如建筑法上的邻人诉讼以及竞争者诉讼即属此类)。也就是说, 当行政诉讼的功能主要被设定为保障主观公权利时, 享有原告资格的主体主要是行政行为的相对人以及与行政行为有法律上利害关系 (而非事实上利害关系)的第三人。
在客观诉讼模式下, 行政诉讼的形态主要表现为“利害关系者诉讼”, 在某些领域 (如环境保护领域) 甚至承认公民诉讼。此时主张个人权利受到侵害者 (包括行政行为相对人以及有法律上利害关系的第三人) 当然享有原告资格, 而仅仅主张具有事实上利害关系的人, 同样享有原告资格。[10]
因此可以说, 原告资格享有主体的范围直接反映了行政诉讼的功能, 它由后者直接决定。至于对原告资格前三项法律意义的不同侧重, 则将直接影响原告资格的确定标准与范围。比如若侧重“三权分立说”, 则可能将原告资格限定在一较窄范围内, 从而将涉及多数人利益的公众诉讼排除在司法审查之外; 若侧重“热心辩护说”, 则可能克服“三权分立说”的局限, 将那些与诉争案件无直接利害关系, 但能为案件进行热心辩护的利他主义者纳入原告的范围之内。下述各国原告资格之演变即受其对原告资格法律意义立场之认识、取舍的影响。