中国行政复议与行政诉讼程序衔接之再造
(一) 我国既有的行政复议与行政诉讼程序衔接制度
1. 五种衔接情况
《行政诉讼法》第44条是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。该条规定确立了“当事人自由选择是行政复议与行政诉讼关系的一般原则, 行政复议前置是行政复议和行政诉讼关系的例外”的模式。具体而言, 根据《行政复议法》 《行政诉讼法》及有关司法解释的规定,行政复议与行政诉讼的衔接, 共有以下五种情况。
(1) 行政复议终局, 不可诉。相对人对行政机关所作出的行政行为不服,只能通过行政复议的方式寻求救济, 即使对行政复议决定不服, 也不能提起行政诉讼。在我国, 行政复议终局有法律规定形成的, 也有事实上的。法律规定的复议终局, 如《行政复议法》第30条第2款规定: “根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决” ; 《集会游行示威法》第13条规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定。事实上的复议终局, 如复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定; 复议机关对不当具体行政行为所作的复议决定。
(2) 行政复议前置, 可诉。当事人对具体行政行为不服时, 应当先向复议机关申请复议, 对复议决定仍不服的才可以向人民法院提起诉讼。如《海关法》第64条规定: “纳税义务人同海关发生纳税争议时, 应当缴纳税款,并可以依法申请行政复议; 对复议决定仍不服的, 可以依法向人民法院提起诉讼。”
(3) 非终局性自由选择。当事人可以在行政复议与行政诉讼间选择其一,如果选择了行政复议, 复议决定不是终局决定, 对复议决定不服, 仍可以提起行政诉讼; 也可以直接向人民法院提起行政诉讼。 《行政诉讼法》第44条第1款规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件, 公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议, 对复议决定不服的, 再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。” 《行政复议法》第5条规定: “公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的, 可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼, 但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”
(4) 自由选择终局。相对人对行政机关作出的行政行为不服, 可以申请行政复议, 也可以向法院提起行政诉讼; 但一旦相对人选择了行政复议, 就由行政复议机关作出终局性裁决, 对行政复议决定不能再向法院提起行政诉讼。 《行政复议法》第14条规定: “对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的, 向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的, 可以向人民法院提起行政诉讼; 也可以向国务院申请裁决, 国务院依照本法的规定作出最终裁决。”
(5) 径行起诉。相对人对行政机关所作出的行政行为不服, 可直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。 《土地管理法》第16条规定, 关于土地所有权和使用权争议,“当事人对有关人民政府的处理决定不服的, 可以自接到处理决定通知之日起三十日内, 向人民法院起诉” 。 《水污染防治法》第97条规定, 因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷, 当事人可以直接向人民法院提起诉讼。此外, 《商标法》 《著作权法》 《兽药管理条例》等少数行政法律、法规也有类似规定。
2. 现行做法的缺陷分析
如前所述, 我国立法对行政复议与行政诉讼衔接的处理是多元化的, 严格意义上讲, 并不构成三种典型模式中的任何一种。行政复议与行政诉讼衔接, 本无标准模式可循。所以, 单纯从理论上讲, 这一做法并无不合理之处。但从该法律制度的运作实践来看, 我国现行做法存在很多不足, 主要表现在以下三个方面。
(1) 处理的标准不明确、体系过于混乱。如前所述, 关于行政复议与行政诉讼衔接, 我国是由多部法律规定的。现有的衔接制度, 是历史长期演化的结果。 《行政诉讼法》 《行政复议法》虽然进行了一些原则性规定, 但特别性、例外性规定同样有很多。根据领域不同、立法时间不同, 各个特别法的规定差异性也很大。更严重的是, 不仅不同种类的法律法规之间规定的模式不同, 而且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间甚至同一部法律法规不同条款之间的规定也不一致。[14] 对这些差别, 由于其内在标准的缺失, 根本无法进行理性的分析和论证。当事人该如何启动法律救济程序, 完全听凭于单行法律、法规的规定。导致的结果是法愈繁而治愈乱。例如, 同样是属于自然资源保护方面的法律,《野生动物保护法》规定的是非终局性自由选择, 而《草原法》规定的则是径行起诉; 同样是涉及水资源的法律,《水污染防治法》规定的是径行起诉, 《水土保持法》规定的则是非终局性自由选择; 同样是公安机关作出的行政处罚决定, 《公民出境入境管理法》规定的是自由选择终局,《治安管理处罚法》规定的则是复议前置。在同一法律内、同一法条中, 《税收征收管理法》第88条第1款规定的是复议前置, 第2款规定的则是非终局性自由选择。制度设计的随意性如此之大, 实难想象。
(2) 司法终决原则贯彻不彻底, 未能克服行政救济的不足、发挥司法救济的优势。现代法治的一个基本命题是, 任何法律争议最终应当由法院裁决,司法是权利的最终救济方式。现行做法偏重于强调行政救济的作用, 司法救济功能较弱。[15] 而在我国, 由于行政程序法不发达, 行政机关法治化行政水平不高, 行政救济的局限性较为明显, 不利于对当事人权利的救济和保障。在行政救济不足的情况下, 司法救济却不容易接近, 司法终决得不到尊重, 更进一步助长行政救济的非理性。在我国, 大量的复议前置和复议终局的存在即是设置不正当的体现。这种不当的设计, 在侵蚀司法权的同时, 也助长了行政权的不当履责, 易损害行政权的权威, 进而导致整个救济体系的紊乱。值得注意的是, 复议终局的广泛存在事实上是对司法终决的否定。从尊重行政专业管理权的角度, 并不能论证这一做法的合理性: 国务院也是行政机关,并非作出的决定都具有不可替代的专业性, 为何把它作出的决定笼统都定为具有终局性? 难道说行政级别高可以成为组织公民寻求司法救济的正当理由?[16] 专业性、技术性更强的商标、专利纠纷都已经全部纳入了司法审查的范围, 为何技术性较弱的出入境纠纷却被排除在司法审查之外?
(3) 不利于公民权利救济, 影响行政纠纷的妥善化解。行政复议与行政诉讼衔接制度的本意或制度出发点, 应当是为公民权利救济提供最优的途径,确保公民的合法权益得到方便、及时、有效的救济。然而, 我国现行的行政复议与行政诉讼衔接制度设计, 却在很大程度上违背了这一理念。这种不当设计主要体现在以下几个方面: 一是任意扩大复议前置、复议终局的案件范围, 剥夺公民寻求司法救济的权利或延缓公民寻求司法救济的时间。二是人为地复杂化制度体系, 增强制度的复杂性, 这增加了公民选择救济的成本、提高了公民程序失误的概率, 使得救济程序的不可接近性大大提高, 等于是为公民寻求法律救济设置了障碍。三是强化行政、弱化司法, 大大降低了公民成功获得救济的概率, 使得救济程序虚化、过场化。四是将复议前置的规范依据下放至“法规”级别, 导致实践中相对人救济权行使的自由度受到一定的限制, 且在客观上加大了当事人维权的成本。以上这些不当设计, 与公正的原则精神是相违背的, 是不正义的。正义是法的灵魂, 符合正义要求的法才具有道德效力, 才易于被一般公众所接受。如果公民的权益受到了不当侵害, 又没有得到公正的救济, 他便会诉诸自己内心的正义法则。在这种情况下, 即便实证的法律规定的救济程序已经走完, 他还是会不断寻求救济的途径, 去上访、去闹事、去自残、去报复等, 从而使得行政纠纷得不到及时化解, 进而损害法的权威, 降低法治的正当性。
(二) 改进我国行政复议与行政诉讼程序衔接制度的建议
面对我国行政复议与行政诉讼程序衔接制度存在的上述问题, 学者们提出许多改进意见。这些建议可以概括为两种: 第一, 废除复议终局类型, 建立“以自由选择为主、以复议前置为辅、以径行起诉模式为特例”的新模式。此种观点具体内容包括四个方面: 逐步废除行政复议终局型、明确列举行政复议前置型、严格限定径行起诉模式、努力推进自由选择型。[17] 第二, 建立行政法院模式。持此观点的学者认为, 应将行政复议纳入行政诉讼的范畴, 由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济和对行政主体的法律监督权。[18] 这一建议可以彻底解决行政复议、行政诉讼的矛盾, 专业化而不失司法化地解决行政法律救济问题, 可谓高效而合理。但建立行政法院的改革涉及司法体制甚至是政治体制的大变革, 目前在我国基本不具有可操作性。我们认为,应当采取局部改革的方式, 在充分汲取域外相关模式有益经验的基础上, 对我国行政复议与行政诉讼程序衔接制度进行改革, 采行法、日以自由选择为主的模式, 同时把德国类型化的理念和美国穷尽行政救济的理念进行结合,在某些类型上以穷尽行政救济为原则设置复议前置程序作为对自由选择的补充和辅助。具体建议如下。
1. 取消行政复议终局。司法终决是现代法治国家的基本原则。为了保障行政复议的公正性, 西方各国一般都确立了司法最终解决原则。在我国, 无论是法律所明确规定的还是事实上存在的行政复议终局情形, 抑或是因为当事人的选择而引起的行政复议终局情形, 在本质上对司法终决原则贯彻得都不够彻底, 不利于保护公民合法权利。我国已经加入了WTO, 行政终审的这些规定与WTO所确立的争端解决机制有时候存在冲突。此外, 其他一些国际公约等也都有司法终决的要求。所以, 不管是从法治原则讲, 从国际义务讲,还是从救济公民权利讲, 我国都应在更高程度上尊重司法终决原则, 以树立司法权威和强化司法权能。未来, 要对行政复议终局、国务院终局裁决等有关行政复议终局的规定进行清理, 让司法的力量全面介入行政纠纷处理, 确立司法权威地位, 促进对公民合法权益的保护。具体可以采取以下做法: (1) 对《行政复议法》第14条、 《出境入境管理法》第64条进行修改, 赋予当事人寻求救济时的自主选择权, 彻底废除复议终局。 (2) 废除《集会游行示威法》第13条及《行政复议法》第30条第2款的规定, 逐步缩小《行政诉讼法》第3条第4项有关“行政机关最终裁决”的实际范围。 (3) 鉴于我国刚修订的《行政诉讼法》对衔接制度并没有进行调整, 对于行政复议机关针对“规定”、行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为以及所有不当的具体行政行为等所作出的复议决定事实上为终局性的规定, 暂时可以不作修改。但是, 必须对《行政复议法》第5条的规定进行严格解释, 使法院对一切行政复议行为的合法性均享有完全的司法审查权。也就是说, 除非法律有明确的排除性规定, 否则, 当事人均可以行政复议机关为被告, 请求法院对行政复议决定本身的合法性进行审查, 从而加强司法权对行政复议权的制约, 落实司法终决理念。[19] (4) 在《行政诉讼法》下次修改之时, 明确确立司法终决原则, 并对必须排除司法审查的行政行为进行明确而严格的法律性限定。即确立以下原则: 一切行政行为均须接受司法审查, 只有国家行为、行政立法行为等极少数法律明确规定的行为例外。
2. 科学设定复议前置程序。我国目前行政复议案件居高不下的维持率、法院改判率和相当高的当事人信访上访率表明, 行政救济在中国不尽科学、合理, 很难起到有效救济当事人权利的作用。这说明, 所谓的“穷尽行政救济原则”, 在中国不能盲目地应用。也说明, 行政复议前置所意图达到的减轻法院负担、加速救济程序等功能不仅无法得到发挥, 甚至还在某种程度上阻碍着当事人及时有效地获得权利救济。所以, 未来应当考虑减少行政复议前置的情形, 科学合理地对复议前置进行再规划: (1) 升格有权力规定复议前置的规范的级别, 从“法规”升级为狭义的“法律”。具体是对《行政诉讼法》第44条第2款进行修改, 取消“法规”可以设置复议前置程序的规定,将此项权力只授予全国人大及其常委会所制定的“法律”。如此一来, 将会在实质上缩小行政复议前置的范围, 为当事人权利的救济提供更为有效的保障。(2) 实行“上帝的归上帝、恺撒的归恺撒”, 行政救济和司法救济各归其位,将行政复议前置引向那些真正能够发挥行政机关优势的特定事项上。把行政复议前置限定在那些技术性极强、专业性特殊的案件上, 充分发挥行政机关的专业和技术优势。这些领域主要包括外交、国防、海关、外汇、税务、特殊药品监管等。 (3) 涉及行政行为合理性问题审查的案件, 原则上实行行政复议前置。这是因为我国目前的行政诉讼一般仅限于合法性审查, 对涉及行政行为合理性问题的案件进行行政复议前置, 可以避免因法院程序耽误当事人寻求行政救济。值得注意的是, 在这类案件中, 应当把辨别义务放在法院而不是当事人身上。如果相对人到法院起诉, 法院有义务在案件受理之后的合理期限内对案件性质进行初步审查, 看是否涉及合理性审查。如果法院发现该案件因涉及合理性争议而无法审理, 应当告知相对人撤回起诉转而去寻求行政救济, 对复议决定不服, 再进行起诉。
3. 确立自由选择为主。本质上讲, 行政复议和行政诉讼都是为保护当事人的权利而设置的权利救济程序。立法者应当相信公民作为法律主体能够作出理性的选择以保护自己的私人利益。并且, 立法者还得明白, 进行选择本身也是当事人的权利, 这种权利是国家立法不应当予以剥夺的。也就是说,国家一般无权替当事人作出选择, 公民个人的自主权本身就值得尊重。所以,在行政复议与行政诉讼衔接上, 我们应当确立自由选择的原则, 把选择救济程序的权利交给当事人自主行使。[20] 法国、日本行政复议与行政诉讼程序衔接制度的变迁史就表明, 在这个崇尚个人自由的时代, 自主选择本身就很重要,也越来越得到世界各国的认同。有竞争才会有革新动力, 把行政复议与行政诉讼的选择权交给当事人, 还会促进行政复议制度和行政诉讼救济制度的竞争, 从而激活这两种程序的潜能, 最大化程序的效用。
[1]. 王名扬: 《美国行政法》, 中国法制出版社1995年版, 第651页。
[2]. [美] 盖尔霍恩等: 《行政法和行政程序概要》, 黄列译, 中国社会科学出版社1996年版, 第231—232页。
[3]. 具体可参考陈亚平: 《美国联邦行政程序法典化之研究》, 载《华侨大学学报 (哲学社会科学版) 》 1997年第4期。
[4]. 可参考 [美] 汉密尔顿等: 《联邦论》, 尹宣译, 凤凰出版集团、译林出版社2010年版, “一论三权分开” “再论三权分开”两篇。
[5]. 王名扬: 《美国行政法》, 中国法制出版社1995年版, 第652—653页。
[6]. 吕艳滨等: 《行政诉讼法学的新发展》, 中国社会科学出版社2008年版, 第135页。
[7]. 章志远: 《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》, 载《现代法学》 2005年第4期。
[8]. 王名扬: 《法国行政法》, 中国政法大学出版社1988年版, 第539页。
[9]. 章志远: 《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》, 载《现代法学》 2005年第4期。
[10]. 章志远: 《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》, 载《现代法学》 2005年第4期。
[11]. [美] 盖尔霍恩等: 《行政法和行政程序概要》, 黄列译, 中国社会科学出版社1996年版, 第70页。
[12]. [美] 盖尔霍恩等: 《行政法和行政程序概要》, 黄列译, 中国社会科学出版社1996年版, 第46—47页。
[13]. [美] 汉密尔顿等: 《联邦党人文集》, 程逢如译, 商务印书馆1980年版, 第400页。
[14]. 顾磊君: 《论我国行政复议与行政诉讼之程序衔接》, 载《成都行政学院学报》 2013年第3期。
[15]. 江必新、梁凤云: 《行政诉讼法理论与实务》, 北京大学出版社2011年版, 第272页。
[16]. 章志远: 《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》, 载《现代法学》 2005年第4期。
[17]. 章志远: 《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》, 载《现代法学》 2005年第4期。
[18]. 王学政: 《论中国行政诉讼与行政复议制度之创新》, 载《中国法学》 2001年第4期。
[19]. 章志远: 《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》, 载《现代法学》 2005年第4期。
[20]. 也有专家提出应当以复议前置为原则, 可参考谢尚果:《行政复议与行政诉讼衔接机制之反思与重构》, 载《河北法学》 2013年第2期。