第三人制度之微观比较
(一) 德国
德国有关行政诉讼第三人制度的规定主要体现在《行政法院法》第63条[7]、第65条[8]、第66条[9]、第121条[10]。该法规定了两类行政诉讼第三人: 普通诉讼参加人、必要诉讼参加人, 并对其规定了不同的要件、参加程序、诉讼权利与地位。
1. 普通诉讼参加人
普通诉讼参加人之参加要件主要有两项: 第一, 在参加时间上, 须在他人提起一相关行政诉讼后才能参加, 也即在他人行政诉讼系属中参加, 且该参加不得过迟。一般认为, 法律审上诉程序中能够适用的可能只有必要诉讼参加, 而不能适用普通诉讼参加, 也就是说, 仅与诉讼结果有利害关系之人不得申请参加法律审上诉程序, 法院也不得依职权传唤其参加。第二, 在实体要件上, 该第三人的权利或法律上的利益将受本诉裁判的影响, 也即其与诉讼结果而非诉讼标的具有利害关系。一方面, 第三人须有自己的私法或公法上权益受裁判结果的影响, 而不得纯粹为了他人的法定权益或者自己的反射利益主张参加诉讼。另一方面, 该参加人与本诉的利害关系体现在其权益将受诉讼结果的影响, 而非与诉讼标的相关, 否则其即为必要诉讼参加人。
普通诉讼参加人参与诉讼可以由法院依职权传唤参加, 也可由其申请参加。不论在何种参加程序中, 法院均享有一定的自由裁量权, 当传唤第三人对于法定听证或者保护第三人的基本权利特别重要时 (如在涉及驱逐丈夫出境的诉讼中, 传唤妻子), 则法院的裁量余地将明显减少。[11]
就普通诉讼参加人之法律地位而言, 《行政法院法》第63条已经明确赋予其作为一个诉讼程序的参加人所具有的普遍的地位, 但该地位须受一定限制, 也即他必须在“参加人的请求范围内”行使攻击和防御手段、参加诉讼活动。进言之, 普通诉讼参加人之诉讼行为受原告诉讼请求及诉讼标的的制约, 不能更改或追加诉讼请求, 也不能请求撤诉。除此之外的有关事实及法律上的程序请求, 普通诉讼参加人一般均可自由提出, 不受原、被告的拘束,如他可以提出证据、进行质证, 初审判决若使其受不利影响还可提起上诉,当然, 他还可能被要求负担部分程序费用。此外, 《行政法院法》第65条第4项明确规定“对传唤不得争执”, 对此规定应理解为已在诉讼系属中之诉讼参与人对法院准许参加诉讼的裁定不得声明不服, 但申请参加之第三人对法院驳回参加的裁定, 应可提起抗告,[12] 不如此将无法保障第三人的程序参与权,尤其是在参加诉讼对第三人的基本权利特别重要的情形下。可以说, 普通诉讼参加人享有充分但不完全的诉讼权利。
就普通诉讼参加人之参加效果而言, 由于他作为诉讼参与人实际参与了诉讼程序, 因此当然受到本案判决的拘束, 但该拘束力亦有其例外, 若普通诉讼参加人因参加时的诉讼程序或当事人对诉讼标的处分, 不能对判决提出有重大影响力的攻击和防御方法时, 判决对其不产生效力。至于原、被告之间的诉讼和解, 除非经普通诉讼参加人同意, 否则不对其产生效力。[13]
2. 必要诉讼参加人
必要诉讼参加人之参加要件主要亦包括两项: 第一, 在参加时间上, 须在他人提起一相关行政诉讼后才能参加, 也即在他人行政诉讼系属中参加,且该诉讼参加可以发生在法律审上诉程序中。第二, 在实体要件上, 该第三人的权利或法律上利益与诉讼标的有相当密切之联系, 使得只有同时直接或强制性地形成、确认或变更该第三人的权益, 法院才可能有效地作出判决,也即法院必须对原、被告与第三人进行合一裁判。典型情形如在针对具有双重效力的行政行为的诉讼中, 尤其在针对建筑或污染物排放保护法上的许可的诉讼中, 传唤受益人, 或者传唤一个与禁令有直接利害关系的第三人; 在关于原告申请的建筑监督措施的诉讼中, 传唤监督措施的相对人等。但一般认为, 规范审查之诉中不存在必要诉讼参加, 因为此时所有的相对人本来就具有直接的利害关系。[14]
必要诉讼参加人参与诉讼的程序有一定的特殊性, 这与德国《行政法院法》对必要诉讼参加人的类型进行了进一步的区分有关。必要诉讼参加分为一般的必要诉讼参加以及逾50人的必要诉讼参加。对于前者而言, 法院必须裁定命令该第三人参与诉讼, 此时法院不享有裁量权, 若法院没有裁定命令该第三人参加诉讼, 则构成诉讼程序瑕疵; 在逾50人的必要诉讼参加中, 由于须参加之人数众多, 法院无法完全获知应参加诉讼的主体信息, 此时难以要求法院依职权主动启动必要诉讼参加。因此法院一般须发布参与诉讼的公告, 由符合条件的第三人在规定期限内申请参加诉讼程序; 当然, 法院也可以无须经申请, 直接传唤其参加诉讼。
必要诉讼参加人当然属于诉讼参与人的范畴, 且其享有比普通诉讼参加人更广泛的诉讼权利, 可以不受原告提出之诉讼请求的限制, 提出与原告的诉讼请求不同的其他请求。他的诉讼地位与原、被告相当, 类似于必要共同诉讼人。
必要诉讼参加人参加诉讼的效果与普通诉讼参加类似, 但有一定差别,该差别主要体现在逾50人的必要诉讼参加中。根据《行政法院法》第121条的规定, 判决的既判力对于法院发布传唤公告后没有提出申请或没有及时提出申请的第三人同样有拘束力。也就是说, 此类第三人虽然没有参与诉讼程序, 但其之所以没有获得参与诉讼的机会, 是归因于其自身, 因此仍然要遵守哪怕是对其不利的判决, 该判决可对其直接适用, 其也不得另行提起针对本案诉讼标的的行政诉讼。
(二) 日本
日本有关行政诉讼第三人制度的规定主要体现在《行政事件诉讼法》第22条[15]、第23条[16]、第34条[17]。与德国依照参与要件、参与程序以及诉讼权利、地位对诉讼参加人进行的类型划分不同, 日本主要以参加人的身份为标准将诉讼参加人分为一般的权利受诉讼结果影响的第三人以及行政机关。应当说, 这样的划分标准对司法实践的意义不如德国式划分标准。
1. 第三人的诉讼参加
第三人的诉讼参加之参加要件包括两项: 第一, 在参加时间上, 须在他人提起之诉讼系属中。第二, 在实体要件上, 要求该第三人的权利可能因诉讼结果受到侵害。虽然《行政事件诉讼法》以“权利”受侵为标准界定第三人的范围, 但在解释上应将此扩充到法律上所保护的利益, 诉讼参加的利益不应当被限制在“权利”这一狭小范围内, 否则将有违公平审判原则。因诉讼结果受到损害的情形一般被理解为第三人的权益因被告败诉之结果而受判决形成力之拘束, 从而直接受到侵害, 有时也被宽泛地理解为包括第三人的权益因判决之拘束力而间接受到侵害的情形。[18]
第三人可以由法院依职权决定其参加诉讼, 也可以申请参加诉讼, 此时法院享有是否决定或是否准许的自由裁量权。此外, 日本第三人诉讼参加程序有一定的特性: 首先, 除第三人自己可申请参加诉讼程序之外, 当事人也可申请第三人参加诉讼程序; 其次, 法院在作出参加诉讼的决定之前, 必须听取第三人及当事人的意见。
第三人参加诉讼后, 即属于法定的诉讼参加人。其在诉讼程序中的地位根据《行政事件诉讼法》第22条第4款的规定准用日本《民事诉讼法》第40条第1款到第3款的规定, 通说认为, 第三人的诉讼参加形成了共同诉讼辅助参加, 其相当于共同诉讼人。关于申请参加诉讼被驳回时的救济权,《行政诉讼事件法》明确规定第三人对于驳回其申请的决定, 可以提出即时抗告; 对于驳回其申请第三人参加的决定, 则可准用《民事诉讼法》的规定, 提起即时抗告。[19]值得一提的是, 日本《行政事件诉讼法》明确规定了特定情形下第三人的申请再审权, 也即当该第三人由于不能归责于自己的理由未能参加诉讼而导致其权利受判决不利影响时, 其可对确定的终局判决在规定期限内提起再审。
2. 行政机关的诉讼参加(https://www.daowen.com)
行政机关的诉讼参加是日本诉讼参加制度中的一大特色。之所以在法律中明定行政机关的诉讼参加, 是因为在对经过行政不服审查程序的行政行为进行审理的过程中, 被告一方是作出原行政处分以外的裁决机关, 与该行政处分有密切联系的原行政机关反而被排除在诉讼程序之外, 但原行政机关通常保有有关行政处分的充分的证据材料, 若将其引入诉讼程序中, 有利于发现案件事实, 能够促进法院裁判的正确性。由此可知, 其与第三人诉讼参加之功能存在一定的差异性。
根据《行政事件诉讼法》的规定, 行政机关的诉讼参加须符合以下三项要件: 第一, 在参加时间上, 须在他人已提起之诉讼系属中。第二, 参加诉讼之行政机关须为作出处分或裁决的行政机关以外的行政机关。第三, 须法院认为其有必要参加诉讼。
行政机关参加诉讼的程序与第三人参加诉讼的程序大致相当, 可依当事人或该行政机关申请, 或由法院依职权决定参加, 且法院在作出参与诉讼的决定前, 应听取当事人以及该行政机关的意见。
行政机关参加诉讼后的地位准用《民事诉讼法》第45条第1款、第2款的规定, 该两款内容是关于民事诉讼中辅助参加人地位之规定, 因此, 参加诉讼之行政机关大致相当于辅助参加人之地位。具体而言, 其可以提出攻击和防御方法、声明异议、提起上诉、提起再审之诉及其他诉讼行为, 但不得进行因诉讼之程度不能为之的行为。此外, 其不得作出对其辅助之当事人不利的诉讼行为。[20]
(三) 我国台湾地区
我国台湾地区对行政诉讼第三人制度规定得较为详尽, 主要体现在其所谓“行政诉讼法”第23条[21]、第41条[22]、第42条[23]、第43条[24]、第44条[25]、第45条[26]、第46条[27]、第47条[28]、第48条[29]。其第三人之类型与德国相似,但又在德国之基础上增加了辅助参加人, 故其第三人包括必要参加人、独立参加人以及辅助参加人三类, 其中前两类分别对应于德国的必要诉讼参加人与普通诉讼参加人, 两者间具有颇多共性。
1. 必要参加人
根据台湾地区“行政诉讼法”的规定, 必要参加人之参加要件主要有两项: 第一, 在参加时间上, 必须是在他人提起之诉讼系属中。第二, 在实体要件上, 要求诉讼标的对于第三人及当事人一造必须合一确定。对“须合一确定”之理解同于德国必要诉讼参加之实体要件, 也就是说, 第三人与当事人一造必须同胜或者同败, 且该同胜或者同败必须基于法律上的原因, 而不得仅基于事实上的原因。
必要参加人由法院依职权命令其参加诉讼, 对于符合必要参加之情形,法院无裁量之权限, 且其须对是否存在必要参加的情形尽到相应的注意义务,否则, 对于应参加而未参加的案件, 可能会因此被上诉审法院发回重审。[30]
台湾地区“行政诉讼法”明确规定了必要参加人在诉讼程序中的地位,其地位相当于必要共同诉讼人, 即其诉讼行为有利于与其同胜或同败一方当事人的, 该行为对该当事人有效, 若其行为不利于该当事人的, 则该行为不对该当事人产生效力; 他方当事人对于第三人的行为, 效力及于与其同胜或同败之当事人, 反之亦然; 第三人若出现使诉讼当然停止或裁定停止之原因,则该当然停止或裁定停止之效力及于与其同胜或同败之当事人, 反之亦然。此外, 必要参加人作为“准必要共同诉讼人”, 享有与必要共同诉讼人同等的诉讼权利。
2. 独立参加人
独立参加人之参加要件主要有两项: 第一, 在参加时间上, 须在他人提起之诉讼系属中。第二, 在实体要件上, 要求该第三人之权利或法律上利益将受诉讼结果损害, 对此要件之理解同于德国普通诉讼参加人。
独立参加人可由法院依职权命其参加诉讼, 也可由其提出申请参加诉讼。此外, 我国台湾地区独立参加人参与诉讼之程序有其特性, 若诉愿人已向行政法院提起撤销诉讼, 利害关系人就同一事件再行起诉者, 视为利害关系人之独立参加诉讼。在此类情形下, 虽然诉愿人已经提起撤销诉讼, 但法院尚未作出有效判决, 因此利害关系人对其诉讼标的仍可提起撤销诉讼, 并未违反一事不再理原则, 此时法院将两诉合并审理, 并将后起诉之利害关系人视为独立参加人, 有利于实质性解决行政纠纷、节省诉讼资源。
独立参加人属于诉讼当事人的范畴, 他可以对确定的诉讼请求提出独立的攻击或防御方法, 但不得改变或追加诉讼请求, 当该第三人存在使诉讼停止的理由时, 该停止诉讼的效力及于原参与诉讼的双方当事人。[31] 在第三人申请参加诉讼的情形下, 第三人可对法院驳回诉讼参加的裁定提起抗告。
3. 辅助参加人
辅助参加人是我国台湾地区行政诉讼第三人制度之特色所在, 辅助参加具体又包括利害关系人的辅助参加与行政机关的辅助参加, 两者的参加要件与参加程序并不相同。利害关系人的辅助参加要件为: 第一, 在参加时间上,须在他人提起之诉讼系属中。第二, 在实体要件上, 须为辅助当事人一造而参加诉讼, 且具有利害关系。行政机关的辅助参加要件为: 第一, 在参加时间上, 须在他人提起之诉讼系属中。第二, 在实体要件上, 该行政机关须是作为诉讼当事人的行政机关以外的机关, 且其有参加之必要, 其参加诉讼是为了辅助当事人一造。就参加要件而言, 我国台湾地区行政机关的辅助参加与日本行政机关的诉讼参加相当。利害关系人的辅助参加程序与行政机关的辅助参加程序亦有差异, 前者只能依申请参加, 后者则既可依申请参加, 也可由法院依职权命令参加。
根据台湾地区“行政诉讼法”第23条的规定, 辅助参加人并不属于诉讼当事人的范围, 但其仍然享有相关的诉讼权利, 如辅助参加人经两造同意时,可以代其所辅助之当事人承担诉讼。