行政复议与行政诉讼程序衔接三种模式比较
从世界范围来看, 受历史传统、国情、法制现实的影响, 各国有关行政复议与行政诉讼程序衔接的立法制度不尽相同, 呈现出差异化格局。概括而言, 主要有三种典型性代表模式。
(一) 以穷尽行政救济为原则的美国模式
“穷尽行政救济原则”即复议前置原则, 也就是在提起行政诉讼之前, 应当经过行政复议。其基本含义是指当事人没有利用一切可能的行政救济以前,不能申请法院裁决对他不利的行政决定, 当事人在寻求救济时, 首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段, 然后才能请求法院救济。[1] 美国法内部体系庞杂、制度多样, 很难划一而论, 但美国联邦采取的行政复议与行政诉讼衔接程序, 基本上坚持的是这一原则, 把行政救济当作司法救济的必经阶段。只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机关之间的纠纷时, 相对人才能够到法院寻求司法救济。例如, 在美国曾有这样一个案例: 某公司接到全国劳资关系委员会的申诉通知, 称该公司卷入了不正当的劳动业务。该公司认为其没有从事州际商业活动, 因而全国劳资关系委员会对其没有管辖权。尽管该公司声称强迫其参加不必要的听证会使其蒙受不可弥补的损失, 但其试图获得即时司法救济的努力仍然被搁置。[2]
美国之所以采取以“穷尽行政救济”为原则的行政复议与行政诉讼衔接程序, 与美国行政法的高度发达、法治化程度相当高直接相关。在美国, 行政法是控权法, 被理解为管理、约束行政机关的法。它特别重视行政程序的设定、严格、完整和行政行为相对人权利的保护与救济。为限制行政权的行使, 1946年美国颁布实施了《联邦行政程序法》 ; 以示范州行政程序法为蓝本, 大多数州也相继制定了本州的行政程序法。[3] 所以, 美国虽为判例法国家, 但行政法却在其发展过程中形成了完整而精密的体系。这其中就包括严格、精致和多层次的行政复议制度。行政程序法的发达, 尤其是复议制度的高度法治化, 使大量的行政纠纷在行政程序阶段得以有效解决。
此外, 美国之所以采取以“穷尽行政救济”为原则的行政复议与行政诉讼衔接程序, 还和美国三权分立的政治理念[4]与司法克制的司法理念有关。美国的宪法奉行严格的三权分立与制衡原则, 对立法权、行政权和司法权的权限划分和制衡关系规定得很明确。关于司法权对行政权的制约, 宪法赋予法院的权力很大, 司法对行政的审查范围非常广泛, 附加限制条件很少, 自由裁量权很大。但与此同时, 法院却又遵循严格的分权理念, 不越司法克制的底线, 在对行政行为进行审查时秉持的是一种审慎与克制态度, 尽量减少或避免对行政的不当干预。
具体到为何要坚持“穷尽行政救济原则” , 美国联邦最高法院在1969年的“麦卡特诉美国案”判决中, 阐明了详细的理由: (1) 保证行政机关能够利用其专门知识行使法律所授予的自由裁量权; (2) 让行政程序连续发展不受妨碍, 法院只审查行政程序的结果, 比在每一阶段允许司法干预更有效;(3) 行政机关不是司法系统的一部分, 它们是由国会设立执行特定职务的实体, “穷尽行政救济原则”保护行政机关的自主性; (4) 没有穷尽行政救济时, 司法审查可能受到妨碍, 因为这时行政机关还没有搜集和分析有关的事实来说明采取行政的理由, 作为司法审查的根据; (5) “穷尽行政救济原则”使行政系统内部有自我改正错误的机会, 减少司法审查的需要, 使法院有限的人力和财力能更有效地使用; (6) 如果不进行行政救济而直接进行司法审查, 可能降低行政效率, 鼓励当事人超越行政程序, 增加行政机关工作的难度和经费。[5]
美国作为一个判例法国家和联邦国家, 法律制度普遍存在例外, “穷尽行政救济原则”的行政复议与行政诉讼衔接程序制度也一样。概括地讲, “穷尽行政救济原则”的主要例外情形包括: 涉及违宪审查; 问题涉及刑事处罚;行政程序被不正当拖延; 纯粹的法律争议问题; 行政决定可能对相对人造成不可弥补的损害; 等等。
(二) 类型化差别对待的德国模式
在大陆法系国家中, 德国的行政诉讼制度具有很强的自身特色。其中很大的一个特色是行政诉讼的类型化。[6] 对诉的类型进行规范是德国《行政法院法》的“核心内容”。 《行政法院法》不仅对诉的类型进行了划分, 而且其诉讼程序的设置在一定程度上就是建立在这一划分的基础之上的。德国的行政诉讼是类型化的, 它的行政复议与行政诉讼程序衔接制度自然也不例外。依据《行政法院法》明确或默示的规定, 再加上由该法律指示适用民事诉讼法的规定, 形成了德国类型化的行政复议与行政诉讼程序衔接制度。德国《行政法院法》第68条规定: “提起撤销诉讼前, 须于先行程序审查行政行为的合法性及合目的性。但法律有特别规定或有下列情形者, 不需要该审查:(1) 行政行为是由联邦最高行政机关或一个州的最高行政机关作出的, 除非法律规定对此必须审查; (2) 纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担。申请行政机关为行政行为而遭拒绝的, 所提起的义务之诉准用第一款的规定。”[7] 由此可见, 德国没有像美国那样, 为行政复议与行政诉讼程序的衔接设定一个统一的原则, 而是区别对待, 进行了类型化的处理, 不同类型的行政诉讼适用不同的审理规则。行政复议并非在任何情况下都可以作为提起行政诉讼的必经程序, 而只是在撤销之诉和课予义务之诉提起之前, 原则上必须先经过行政复议程序, 确认之诉、一般给付之诉及规范审查之诉则无需以行政复议为前置程序。由此可见, 在德国, 在行政复议与行政诉讼是选择关系还是行政复议前置关系的问题上, 不可统一而论。从宏观看, 可以分为径行起诉型和复议前置型两种。复议前置限定在撤销之诉和行政机关拒绝作为的“否定决定之诉”这两种诉讼类型上, 值得注意的是, 即使是这两种类型的诉讼, 也不是全部实行复议前置。从微观上看, 当事人应采取何种模式主要是根据诉讼的需要, 即依据诉讼类型进行选择。
与美国模式相比, 德国做法的最大特点在于类型化, 将是否复议前置与后续的诉讼类型直接联结起来, 不同类型的行政诉讼适用不同的审理规则。这一模式的确立与德国行政诉讼类型化的高度发达、行政程序立法成熟多样有直接关系。背后则是德国人精益求精的理性思维, 他们试图靠理性智慧设计出一套严密的行政救济制度, 来保障公民权益免受行政机关的不当侵害。
德国的这种由行政诉讼类型决定行政复议与行政诉讼程序衔接关系的做法, 得到了众多大陆法系国家和地区的效仿。在奥地利, 也对行政复议与行政诉讼程序衔接进行了类型化处理, 规定裁决诉讼采取行政复议前置主义。在瑞士, 则规定以行政处分为标的的诉讼采取诉愿先行主义。我国台湾地区在德国基础上又进一步扩大了行政复议前置的范围。依据台湾地区所谓“行政诉讼法”第3条规定, 我国台湾地区的行政诉讼可划分为撤销之诉、给付之诉以及确认之诉三种类型。依据其第4条、第5条的规定, 当事人提起撤销诉讼和课予义务诉讼之前必须首先经过行政复议程序。除这两种以外其他种类的诉讼并不需要经过行政复议程序, 可以直接向行政法院提起。
(三) 以当事人自由选择为原则的法、日模式
行政复议与行政诉讼程序衔接的第三种制度模式是以当事人自由选择为原则、以复议前置为例外的模式。这一模式的代表国家是法国和日本。同为大陆法系国家, 法国、日本却选择了与德国不同的行政复议与行政诉讼程序衔接制度。
在行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置上, 法国经历了“以行政复议前置为原则”到“以行政复议前置为例外”的转变。转变节点是1889年的“卡多案件”。在法国最高行政法院针对此案作出判决之前, 当事人提起任何行政诉讼都必须首先经过行政救济。而在此之后, 当事人如果不服行政决定,可以直接提起行政诉讼, 不再必须经过行政救济程序。行政救济已经不再是行政诉讼的前置程序了。从此, 法国确立了以当事人自由选择为原则、复议前置为例外的模式。只有在某些特殊情况下, 当事人提起行政诉讼之前需要先经过行政救济程序。这些情况主要有两种: 一是当事人请求行政主体赔偿损害时, 除了公共工程赔偿之诉以外, 都必须先向有关行政机关提出。当事人只有在仍然不服行政机关作出的决定或者行政机关不作决定时才能向法院起诉。二是特别法规定实行行政救济前置的例外情况。这类情况很少, 以法律规定为限, 主要涉及政府采购、签证、军人和公务员纪律处分等方面的事宜。[8]
在行政复议与行政诉讼程序衔接制度领域, 日本和法国一样, 也经历了类似的转变。日本1962年颁布的《行政事件诉讼法》中废除了复议前置的规定, 扫清了当事人申请权利救济的障碍。该法允许当事人在提起行政诉讼之前自由选择是否提起行政复议。其第8条第1款规定: “取消处分的诉讼, 即使就该处分依据法令规定可做审查请求时, 也不妨立即提起。”和法国类似,在坚持自由选择原则的同时, 日本也规定了某些行政复议前置的例外情况。[9]这些情况主要有两类: 一类是《行政事件诉讼法》本身的规定; 另一类是特别法的规定。比如依据《国税通则法》 《地方税法》 《关税法》等的规定, 所有税务行政诉讼仍旧实行复议 (异议或不服审查) 前置程序。
法国、日本的以当事人自由选择为原则、以复议前置为例外的行政复议与行政诉讼程序衔接模式, 是历史演化的结果, 其背后是法治理念的升级变迁。从行政优先到相对人权利救济优先, 体现了社会法治观念的变革。这一模式的最大特点在于将程序选择权直接赋予行政相对人, 充分体现了对公民权利和公民权利行使的尊重。同时, 这种可选择模式也避免了“一刀切”, 能适应当今时代行政纠纷日益多样化、复杂化的现实情势。可以说是既体现了法治精神, 有利于促进对行政相对人权利的保护, 又与社会发展趋势相吻合。