行政诉讼证明标准之比较
证明标准, 是指法院在诉讼中认定案件事实所要达到的证明程度。证明标准是法院判断待证事实的基准。与刑事诉讼、民事诉讼证明标准相比较,行政诉讼证明标准既具备证明标准的共同性, 又因其诉讼性质呈现出特殊性。
(一) 英美法系的证明标准
英美普通法法系国家没有专门的行政诉讼制度, 行政机关的行为是否符合宪法及法律, 通常由普通法院适用一般的诉讼程序审查, 一般与民事诉讼适用同样程序, 当然, 特别法有特殊规定的除外。所以, 在英、美等国, 行政诉讼和刑事诉讼的证明标准是不同的。英美法系国家对刑事案件与民事案件的证明标准采取差别对待。对刑事案件证明要求的最低限度是控诉一方必须将所指控的犯罪证明到“排出一切合理怀疑”的程度, 有罪事实才能成立。对于行政诉讼案件, 则依其性质不同区分为普通案件与特殊案件分别规定不同的证明标准。概括而言, 英美法系行政诉讼证明标准的特点主要有: (1) 证明标准比较低。依据普通法的基本精神, 公民与政府受同一法律支配, 因此司法审查的证明标准与民事诉讼的证明标准基本一致。美国一般民事诉讼证明标准为优势证据标准或盖然性标准。 “民事诉讼中的证明标准, 一般为盖然性优势标准。当一事实被陪审团确信为在证据上具有占优势的盖然性, 即存在的可能性要大于其不存在的可能性时, 就可以认定该项事实为真实。”[16] (2) 无论是事实问题的审查标准, 还是法律问题的审查标准, 皆是弹性证明标准。英、美都是判例法国家, 在法律没有确切规定的情况下, 法官拥有丰富的自由裁量空间。 (3) 行政程序证明标准与司法审查标准具有一致性, 这一点从美国的司法审查标准皆引用于《联邦行政程序法》便可看出。[17]
所以, 英、美的行政诉讼证明标准灵活性较大。对事实问题和法律问题适用的证明标准不同。这和英美国家秉持的司法审查信念有关。它们认为,“司法审查只能监督行政机关行使权力, 不能代替行政机关行使权力”。司法审查过程中, 法官在法律问题上最有发言权, 行政机关则是认定事实问题的专家。对不同的行政程序适用的证明标准也不同。以美国为例, 根据美国《联邦行政程序法》的规定, 就行政行为事实认定的审查, 基本上采用两种不同的证明标准: 实质性证据标准与清楚的、明确的和令人信服的标准。实质性证据标准本质上是一种“占优势的盖然性标准”, 强调行政机关认定案件事实必须具有一定的、可靠的和有证明力的证据, 而不是排除其他合理的可能性的证据。实质性证据标准对行政行为认定事实的证据要求得较为宽松, 是一般性的证明标准, 除非宪法、法律要求更高的证明标准。依据实质性证据标准, 法院对于行政行为关于事实裁定的审查, 适用合理标准。只要行政机关的证明合理, 就具备了实质性证据的支持。实质性证据标准只适用于审查根据正式裁决程序所作的决定的事实问题。[18] 清楚的、明确的和令人信服的标准 ( clear and convincing) 较为严格。[19] 该标准是由联邦最高法院在伍德巴艾诉移民和归化局一案中确立的。这个标准与刑事诉讼中“排除一切合理性怀疑”证明标准相似, 只适用在一些特殊案件, 如吊销执照案件、纪律处分案件等。在这些案件中, 因行政机关不利于当事人的裁决会给当事人造成灾难性后果, 标准要更加严格。该标准的具体内容是: (1) 行政机关用来定案的证据必须是确实的; (2) 行政机关认定案件事实的要点是明确的、清楚的,证据与认定结论之间的证明关系是清楚的; (3) 认定的结论是可信的, 虽然从相同的证据中得出的结论可能不是唯一的, 但是从相同的证据中能够令人信服地得出行政机关得出的结论。
总的来说, 英美国家采用的行政诉讼证明标准是一种较低的标准。这种“较低标准”之所以可行, 是由一系列法治化的制度支撑作为保障的。 (1) 法院公正性高、自由裁量权大。换言之, 法官的公正性是值得信任、可以信任的; 标准虽然低, 但法官自由裁量权大, 最终决定权还在值得信任的法官手里。在法律问题上, 法官完全可以以自己的判断取代行政机关的裁定; 在事实问题上, 《联邦行政程序法》只明确规定了本质为“合理性”的标准, 同时把对“合理性”的解释权交给了法院。 (2) 陪审制度成熟完善。事实问题交由陪审团去判断, 可以更可能接近事实、保障社会公众民主参与权利。通过这样的制度安排, 既减轻了法官在诉讼中的责任, 又维护了社会公众的民主权利。 (3) 诉讼采用对抗制, 当事人积极的诉讼活动可以发挥积极作用。对抗制下, 发现案件事实真相的重任很大程度上在当事人双方。他们积极的诉讼活动, 使发现真实的概率更大。
(二) 大陆法系的证明标准
严格意义上讲, 大陆法系国家行政诉讼并未形成统一的证明标准。学术界一般也把证明标准作为法官心证的客观化尺度而内含在自由心证原则之中。一般认为, 大陆法系行政诉讼, 采取的是高度盖然性证明标准: “一项事实主张具备非常可能的盖然性, 一个理性的人不再怀疑或者看起来其他的可能性都被排除了, 这种情况足够形成法官的心证。”[20] 德国的行政诉讼被认为采取的是排除合理怀疑的高度盖然性标准。这一要求介于民事与刑事诉讼证明标准之间。当然这只是一般情形。在特殊情形下, 法律的特别规定或者行政法院的解释, 可能会修正此标准, 对其进行降低。
法国行政诉讼适用的一般证明标准是合法性标准。该标准允许法官对行政决定的事实根据进行独立判断而不必考虑行政机关的看法或意见。具体而言, 根据被审查的行政决定性质的不同, 可以分为三类: (1) 最低程度的监督。在这种程度下, 行政法官只审查行政决定的权限、程序、权力正当行使、法律依据。关于事实问题, 法院一般只审查其是否实际存在, 不审查其性质。但是, 法院保留明显的判断错误标准的审查权力。最低程度的审查, 适用范围狭窄, 基本限于外事警察、政治安全警察等技术性或专业性非常强的行政事项。 (2) 中等程度的监督。在这种程度之下, 法院除审查行政行为的内外在合法性条件之外, 关于事实问题, 如果法律规定以具备某种性质为要件时,法院也审查事实性质的判断是否符合法律的规定。 (3) 最高程度的监督。在这种程度之下, 法院审查行政行为的合法性, 也审查其妥当性。这种情况适用于涉及公民的重大利益或法律有规定的情况。[21]
总体而言, 大陆法系国家行政诉讼适用的证明标准是一个较高的标准。之所以做如此安排, 也是由大陆法系国家司法理念和既有制度约束决定的。概括而言, 主要有以下几点: (1) 诉讼性质和诉讼目的决定。在大陆法系,行政诉讼属于公法上的争议, 其诉讼目的在于限制国家公权力。为了加强对行政权的监控、维护公民权利, 行政诉讼才有必要实行更严格的证明标准。(2) 职权主义诉讼构造的影响。大陆法系行政诉讼采行的是职权主义诉讼构造, 更强调法官的主导作用。这种主导作用不仅体现在法律适用上, 还体现在事实调查上。法官不仅要对法律适用负责, 还要对案件事实的调查负责。适用较高的证明标准, 更能确保法官主导的事实调查的真实性。这对法院社会权威的树立也有好处, 过低的证明标准可能会引起公众对法官公正性不必要的怀疑。 (3) 较高的标准可以更好地确保法官达成自由心证。自由心证是法官的自由裁量, 是对案件事实进行判断和内心确信的过程, 具有很强的主观性。为确保心证结果的公正性、客观性, 有必要对证据认证过程设置更多的客观限制。
(三) 比较带来的启示
关于行政诉讼证明标准, 普通法系和大陆法系采取了不尽相同的标准。可以说是两种进路、两种标准, 差异性明显。但是在制度表面的差异性之下,还是有很多共性的东西。 (1) 证明标准的采纳并不是单纯地由主观喜好决定,而是深受所在国诉讼制度构造、诉讼目的追求约束, 和所在国行政程序发达程度、司法地位等紧密相关。 (2) 两大法系采纳的具体标准虽然有差异, 但都追求的是法律真实。高度盖然性标准、排除合理怀疑标准、实质性证据标准等所意图发现的, 均是法律真实。例如, 德国学者就反对将客观真实作为证明标准追求的对象, 认为客观真实如果没有反映到人的主观的意识中, 缺少人的判断的客观真实就根本无法成为衡量的标准。[22] (3) 证明标准均是服务于自由心证原则的。从实质上讲, 两大法系都采纳的是自由心证原则, 在证据判断上都赋予法官充分的自由裁量权。证明标准的设定虽然有差异, 但都是要服务于法官的自由心证。 (4) 证明标准都具有层次性、灵活性。两大法系的各个国家几乎都对诉讼证明标准进行了分层、分类, 根据不同类型的案件, 设置不同层次的标准, 并且表现出极大的适用灵活性。这是由行政争议类型的复杂性决定的。根据被诉具体行政行为对相对人利益影响的大小、争议问题种类的不同设置不同层次的标准, 对确保诉讼公正、提高诉讼效率有重要作用。此外, 还针对一些专业性执法领域, 在事实问题与法律问题上采用不同的证明标准。