我国②行政诉讼第三人制度之改造
相较于前述德国、日本与我国台湾地区, 我国大陆的行政诉讼第三人制度并不发达。虽然《行政诉讼法》于1989年制定时即规定有第三人制度, 但该规定极为原则[33], 其规定之第三人类型单一, 对参加诉讼的程序、第三人的地位与诉讼权利、第三人参加诉讼的法律效果等重要问题均未涉及。其后, 2000年实施的《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》对第三人制度进行了发展: 首先, 增加了第三人参与诉讼的情形——应当追加被告而原告不同意追加的, 人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼, 且明确此时第三人由法院依职权命其参加诉讼, 法院负有追加义务。其次, 对于与具体行政行为有利害关系的人, 明确法院应依职权追加其为第三人, 并明示第三人有权提出与本案有关的诉讼主张、有权提起上诉。 2002年颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》则规定了第三人在举证、质证方面享有的诸项权利。
2014年修正的《行政诉讼法》在吸收前述司法解释对第三人制度的发展之基础上, 完善了第三人制度。首先, 在第三人的类型上, 将其明确区分为同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼的第三人与同案件处理结果有利害关系的第三人, 这种区分类似于前述必要诉讼参加人与普通诉讼参加人。其次, 充实了第三人的诉讼权利: 受初审判决不利影响的第三人可以提起上诉, 与原告的诉讼请求相对立的第三人可以提供证据证明行政行为的合法性[34]、可以申请法院调取证据, 当公民、法人或者其他组织拒绝履行生效裁判时可以申请法院强制执行。
虽然2014年修正之《行政诉讼法》完善了第三人制度, 但不得不承认我国行政诉讼第三人制度仍有较大的发展空间。比如该法第29条规定之同被诉行政行为有利害关系的第三人似应解释为与诉讼标的有利害关系之第三人,属必要诉讼参加人, 但该条却规定其参加诉讼的方式包括依申请参加与法院依职权追加, 且从中难以解读出法院负有羁束的追加义务。此外, 在第三人申请参加诉讼的情形下, 应如何提出申请? 申请之书状应包含哪些内容? 若法院驳回其申请, 申请人是否享有救济途径? 第三人是否享有主张原告之诉不合法的权利? 第三人具体可以享有哪些诉讼权利? 若因被告怠于行使诉讼权利而导致第三人的合法权益受损, 其能否对作为被告的行政机关请求行政赔偿?[35] 经法院通知参加或经申请法院准许参加而未参加之法律后果是什么?在必要的诉讼参加中, 若法院没有追加第三人, 将导致何种法律后果? 在此种情形下, 法院的判决对第三人是否有效? 第三人能否另行提起行政诉讼?第三人参加诉讼是否应当受到限制 (尤其是在原告请求对其权利进行紧急救济时)? 以上诸多问题有待于今后逐步解决。
2018年2月施行的《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》进一步完善了行政诉讼第三人制度, 对上述部分问题进行了回应, 具体体现在以下几个方面。第一, 明晰了两类同被诉行政行为有利害关系的情形: 应当追加被告而原告不同意追加的; 应当追加的原告既不愿意参加诉讼又不放弃实体权利的。第二, 对两类第三人参与诉讼的方式进行了类型化区分, 科学设定各自参与诉讼的方式。对于与被诉行政行为有利害关系的第三人, 法院应当通知其参加诉讼; 对于与案件处理结果有利害关系的第三人, 既可以自行申请参加诉讼, 也可以由法院通知其参加诉讼。第三, 规定了第三人因不能归责于本人的事由未参加诉讼, 但合法权益受到侵害的救济制度, 即其可在法定期限内申请再审。第四, 完善了第三人的证据权利。第五, 规定第三人可参与行政诉讼调解。
[1]. Jack H. Friedenthal, et al. , Civil Procedure. St. Paul, Minn, West Publishing Co. 1993, p. 366.
[2]. 张宜斌: 《行政诉讼法上诉讼参加之研究》, 辅仁大学2009年硕士学位论文。
[3]. 第三人通常可以分为必要参加之第三人与一般参加之第三人, 有关此区分及其具体内容将在后文详述。
[4]. 具有双重效力的行政行为是指, 在一个行政行为中, 会有两个以上关系人存在, 在这些关系人当中, 至少会有一个关系人被赋予法律上的利益, 而至少会有一个关系人被课予法律上的不利益,也就是说, 关系人处于相互对立的地位。
[5]. Larry. L. Teply, Ralph. U. Whitten, Civil Procedure, 2nd ed. , New York: Foundation Press, 2000, p. 671.
[6]. 其典型表现形式是“如果……, 那么……”, 也即法律明确规定了行为方式、作出行为的条件与行为后果。
[7]. 该条第3项规定“被传唤参与者”属于诉讼参加人的范围。
[8]. 该条规定了第三人的类型及其要件。第65条: “1. 只要诉讼尚未具既判力地终结或诉讼系属于上一审级, 法院可依职权或根据裁判影响其权益之人的请求, 传唤第三人参加诉讼。 2. 第三人对争议的法律关系介入如此之深, 以致判决必须考虑到他的利益而一起作出时, 必须传唤其参加诉讼 (必要传唤)。 3. 根据第2款, 需要作出的传唤涉及逾50人的, 法院可以通过裁定命令, 仅传唤在一定期限内提出申请的人参加诉讼。对裁定不可争执。该裁定须在联邦公报上公布。同时必须在日报上公布。该日报必须在判决可预见会产生效力的地区发行。自联邦公报公布之日起, 期限至少应为3个月。在日报上公布时, 必须说明何时期限终结。对期限的耽误准用第60条的规定。对判决可能涉及的人, 法院也可不经申请, 直接传唤其参加诉讼。 4. 传唤决定须送达所有参加人。决定中须说明传唤的事实及理由。对传唤不可争执。”
[9]. 该条规定了第三人的诉讼权利, 该诉讼权利因第三人类型之不同而有区分。第66条: “在一个参加人的请求内, 被传唤参加人可以行使独立的攻击和防御手段, 参加所有的诉讼活动。仅当被传唤人属必须传唤的, 他才可以提出与诉讼请求不同的其他请求。”
[10]. 该条第2项规定了判决既判力对逾50人的必要诉讼参加人的约束力。第121条: “对争议的标的作出判决后, 判决的既判力对下列人产生约束力: …… (2) 在第65条第3款的情况下, 在传唤后, 未提出申请或未及时提交申请的人。”
[11]. [德] 弗里德赫尔穆·胡芬: 《行政诉讼法》, 莫光华译, 法律出版社2003年版, 第185、 187页。
[12]. 孙凌: 《行政诉讼第三人参加制度之研究——比较德国、日本、中国台湾地区的立法例》, 载胡建淼主编: 《公法研究》, 浙江大学出版社2008年版, 第428—429页。
[13]. 孙凌: 《行政诉讼第三人参加制度之研究——比较德国、日本、中国台湾地区的立法例》, 载胡建淼主编: 《公法研究》, 浙江大学出版社2008年版, 第429页。
[14]. [德] 弗里德赫尔穆·胡芬: 《行政诉讼法》 , 莫光华译, 法律出版社2003年版, 第185—187页。
[15]. 该条规定了第三人诉讼参加。第22条: “一、法院在存在由于诉讼结果权利可能受到侵害的第三人时, 可以根据当事人或第三人的请求或者依职权, 以决定形式使该第三人参加诉讼。二、法院在作出前款之决定时, 事先必须听取当事人及第三人的意见。三、提出第一款申请的第三人, 对驳回其申请的决定, 可以提出即时抗告。四、对于根据第一款的规定参加诉讼的第三人, 准用民事诉讼法第四十条第一款到第三款的规定。五、在第三人根据第一款的规定提出参加申请时, 准用民事诉讼法第四十五条第三款及第四款的规定。”
[16]. 该条规定了行政机关的诉讼参加。第23条: “一、法院认为作出处分或裁决的行政机关以外的行政机关有必要参加诉讼时, 可以根据当事人或其他行政机关的申请或者依职权, 以决定形式使该行政机关参加诉讼。二、法院在作出前款决定时, 事先必须听取当事人以及该行政机关的意见。三、对于根据第一款的规定参加诉讼的行政机关, 准用民事诉讼法第四十五条第一款及第二款的规定。”
[17]. 该条规定了第三人的申请再审权。第34条: “一、由于撤销处分或裁决的判决权利被侵害的第三人, 由于不能归责于自己的理由未能参加诉讼, 因此未能提出应当对判决造成影响的攻击或防御方法时, 可以以此理由对确定的终局判决以再审诉讼的形式进行不服申诉。二、前款的诉讼必须自知道判决确定之日起三十日之内提起。三、前款的期间为不变期间。四、第一款的诉讼, 自判决确定之日起经过一年时, 不得提起。”
[18]. 张宜斌: 《行政诉讼法上诉讼参加之研究》, 辅仁大学2009年硕士学位论文。
[19]. 孙凌: 《行政诉讼第三人参加制度之研究——比较德国、日本、中国台湾地区的立法例》, 载胡建淼主编: 《公法研究》, 浙江大学出版社2008年版, 第433页。
[20]. 孙凌: 《行政诉讼第三人参加制度之研究——比较德国、日本、中国台湾地区的立法例》, 载胡建淼主编: 《公法研究》, 浙江大学出版社2008年版, 第435页。
[21]. 该条规定诉讼当事人包括原告、被告、必要参加人以及独立参加人, 而不包括辅助参加人。
[22]. 该条是对必要参加人的规定。第41条: “诉讼标的对于第三人及当事人一造必须合一确定者,行政法院应以裁定命该第三人参加诉讼。”
[23]. 该条是对独立参加人的规定。第42条: “行政法院认为撤销诉讼之结果, 第三人之权利或法律上利益将受损害者, 得依职权命其独立参加诉讼, 并得因该第三人之声请, 裁定允许其参加。前项参加,准用第三十九条第三款规定。参加人并得提出独立之攻击或防御方法。前二项规定, 于其他诉讼准用之。诉愿人已向行政法院提起撤销诉讼, 利害关系人就同一事件再行起诉者, 视为第一项之参加。”
[24]. 该条是对参加诉讼之程序的规定。第43条: “第三人依前条规定声请参加诉讼者, 应向本诉讼系属之行政法院提出参加书状, 表明下列各款事项: 一、本诉讼及当事人。二、参加人之权利或法律上利益, 因撤销诉讼之结果将受如何之损害。三、参加诉讼之陈述。行政法院认前项声请不合前条规定者, 应以裁定驳回之。关于前项裁定, 得为抗告。驳回参加之裁定未确定前, 参加人得为诉讼行为。”
[25]. 该条是对辅助参加人的规定。第44条: “行政法院认为其他行政机关有辅助一造之必要者,得命其参加诉讼。前项行政机关或有利害关系之第三人亦得声请参加。”
[26]. 该条是对法院作出参加诉讼裁定的规定。第45条: “命参加之裁定应记载诉讼程度及命参加理由, 送达于诉讼当事人。行政法院为前项裁定前, 应命当事人或第三人以书状或言词为陈述。对于命参加诉讼之裁定, 不得声明不服。”
[27]. 该条是对必要参加人地位之规定。第46条: “第四十一条之参加诉讼, 准用第三十九条之规定。”
[28]. 该条是对本诉判决效力范围的规定。第47条: “判决对于经行政法院依第四十一条及第四十二条规定, 裁定命其参加或许其参加而未为参加者, 亦有效力。”
[29].(10)该条是对辅助参加之程序及辅助参加人地位、诉讼权利的规定。第48条: “民事诉讼法第五十九条至第六十一条、第六十三条至第六十七条之规定, 于第四十四条之参加诉讼准用之。”
[30]. 孙凌: 《行政诉讼第三人参加制度之研究——比较德国、日本、中国台湾地区的立法例》, 载胡建淼主编: 《公法研究》, 浙江大学出版社2008年版, 第430页。
[31]. 杨海坤、马生安: 《中外行政诉讼第三人制度比较研究》, 载《比较法研究》 2004年第3期。
[32]. 此处所论专指中国内地 (大陆), 不包括香港、澳门、台湾地区。
[33]. 1990年《行政诉讼法》第27条规定: “同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织, 可以作为第三人申请参加诉讼, 或者由人民法院通知参加诉讼。”
[34]. 赋予相对人此项权利将在行政机关消极应诉、怠于承担举证责任时极大地促进对第三人权益的保障。
[35]. 黄先雄: 《论行政诉讼第三人的诉讼权利——从两起行政确认争讼案件说开去》, 载《行政法学研究》 2009年第2期。