中国行政诉讼类型构造之重述
我国的《行政诉讼法》并未直接规定行政诉讼的诉讼类型, 而是根据判决结果推定出来。[24] 以此逻辑为前提, 1990年《行政诉讼法》的诉讼类型包括撤销之诉、确认之诉、给付之诉、变更之诉等。 2014年《修改决定》将诉讼类型分为撤销之诉、履行之诉、确认之诉、给付之诉、变更之诉等。
现行的行政诉讼类型存在以下几个方面的问题。第一, 现行诉讼类型的适用范围较为狭窄。比如, 撤销之诉主要针对的行政行为有: 主要证据不足;适用法律、法规错误; 违反法定程序; 超越职权; 滥用职权; 明显不当。履行之诉主要针对被告负有履行职责而不作为的情形。给付判决主要应对被告负有给付义务而不履行的情形。确认判决包括确认违法和确认无效。根据是否具备可撤销内容, 确认违法可以分为两种情形: 具备可撤销内容的, 行政行为依法应当撤销, 但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的; 或者行政行为程序轻微违法, 但对原告权利不产生实际影响的, 确认违法。不具备可撤销内容的, 对于行政行为违法, 被告改变原违法行为、原告仍要求确认原行政行为违法, 被告不履行或者拖延履行法定职责, 判决履行没有意义的, 确认违法。确认无效是针对行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形, 原告申请确认行政行为无效。但现在的行政诉讼类型无法涵盖所有的诉讼请求, 如对维护公共利益的诉讼, 在现行的行政诉讼法制度中则无法提起。
第二, 缺乏诉讼类别的制度设计。目前, 行政诉讼都遵循同一程序进行审判, 缺乏针对性, 这种一刀切的做法不利于有效解决行政争议。应当根据行政争议的不同特点适用相对应的制度, 明确不同类型的原告资格、适格被告、审查内容与起诉期限等。比如法国的行政诉讼制度, 对于完全管辖权之诉, 法官的审理内容包括法律行为和事实行为, 单方行为、双方行为和多方行为。而在撤销之诉的越权诉讼中, 行政法院对事实行为的审查较为审慎,分为最低程度的监督、一般程度的监督和最大程度的监督。一般情况下, 法院只能对构成法律基础的事实问题进行审查。[25] 针对不同的诉讼类型设计不同的审批流程, 可以使行政审判具有更强的操作性和针对性, 提高审判效率。
第三, 适用诉讼类别的模糊性。如我国行政诉讼法关于变更判决的规定:“行政处罚明显不当, 或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的, 人民法院可以判决变更。”变更判决实际上显示了司法权和行政权之间的一种平衡, 在发生行政争议的情况下, 法院可以对行政行为进行变更。但此种规定的问题在于, 将“明显不当”这种主观色彩较强的描述用于一种诉讼类型的适用情形, 难以有统一的基准进行判决, 因此会造成法院极为谨慎地运用行政诉讼中的变更权。此外,“可以”意味着当发生上述情形时, 法院对是否运用变更权可以进行选择, 这更增加了适用变更判决的不确定性。
因此, 可以从以下方面对我国行政诉讼类型进行重构: 第一, 诉讼类型的构建应当能够覆盖绝大部分的权利救济需求。如《德国基本法》第19条第4款规定: “任何人的权利受到了公权力的侵害, 法律救济途径都向其敞开。”以日本和德国为例, 将撤销之诉、确认之诉和给付之诉作为最基本的诉讼类型, 可以在此基础上将行政诉讼进行细化分类和发展。行政诉讼旨在解决行政争议, 保护公民、法人和其他组织的合法权益, 因此, 通过诉讼类型重构可以从根本上畅通救济途径, 使公民、法人和其他组织的诉权得以落实。
第二, 明晰行政诉讼不同类型之间关系。各种诉讼类型的适用规则, 如发生交叉情形时优先适用哪种诉讼类型, 不同诉讼类型之间的关系, 都需要加以明确。由于原告的知识背景不同, 在面对复杂的诉讼类型时, 可能不知道如何选择, 所以应当规定法院的指引义务。在德国, 如果原告选择了错误的诉讼种类, 法院必须依照《行政法院法》的规定, 首先通过解释, 必要时也可以通过转换, 但至少要通过具体的指示, 使之成为适当的诉讼种类。
第三, 适当考虑增加诉讼类型。预防性诉讼是一种特殊的行政诉讼, 指由行政相对人在强制执行前提请法院审查以达到阻止该违法行为执行的诉讼,主要用于防止违法行政行为的执行给当事人造成难以弥补的损害。
[1]. 樊崇义主编: 《行政诉讼原理》, 法律出版社2003年版, 第551页。
[2]. 马怀德、张红: 《试论行政诉讼的种类》, 载《天津行政学院学报》 2002年2月。
[3]. 莫纪宏: 《论人权的司法救济》, 载《法商研究》 2000年第5期。
[4]. 杨海坤、章志远: 《中国行政法基本理论研究》, 北京大学出版社2004年版, 第570页。
[5]. 王名扬: 《法国行政法》, 中国政法大学出版社1988年版, 第664页。
[6]. 王名扬: 《法国行政法》, 中国政法大学出版社1988年版, 第665页。
[7]. 王名扬: 《法国行政法》, 中国政法大学出版社1988年版, 第671页。
[8]. 王名扬: 《法国行政法》, 中国政法大学出版社1988年版, 第672页。
[9]. 薛刚凌: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第97—98页。
[10]. 薛刚凌: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第35—39页。
[11]. 德国《行政法院法》第113条第5款规定: “违法拒绝作出行政行为或对其不作为, 原告权利受侵害的, 法院可宣布行政机关的该义务, 其他情况下, 应作出对义务的宣判, 根据判决的法律观点对原告作出答复。”
[12]. 王丹红:《诉讼类型在 〈日本行政诉讼法〉 中的地位和作用——以我国 〈行政诉讼法〉 的修改为观察视角》, 载《法律科学 (西北政法学院学报) 》 2006年第3期。
[13]. 日本《行政案件诉讼法》第3条第2款。
[14]. 日本《行政案件诉讼法》第4条。
[15]. 内阁众质159第69号。转引自王天华: 《日本的“公法上的当事人诉讼”——脱离传统行政诉讼模式的一个路径》, 载《比较法研究》 2008年第3期。
[16]. 韩国目前的民众诉讼种类包括: 《国家公民投票法》规定的“使国家投票无效的诉讼”, 《公共官员选举法》规定的“使选举或被选举的候选人无效的诉讼”, 以及《地方自治法》规定的最新引进的“当地居民诉讼”。尤其是, 《地方自治法》规定, 任何当地居民在寻求审计初始程序之后, 可以对负责当地政府财政活动的当地政府首领提起诉讼。参见李熙贞 : 《韩国行政诉讼制度》, 载宪行天下网, 最后访问日期: 2018年9月10日。
[17]. 台湾地区“行政诉讼法”第3条规定: “前条所称之行政诉讼, 指撤销诉讼、确认诉讼及给付诉讼。”其中, 撤销诉讼为原有诉讼类型, 确认诉讼和给付诉讼为新增类型。也有学者从法理上将撤销诉讼归于形成诉讼的一种, 从而将诉讼类型分为形成诉讼、确认诉讼和给付诉讼。参见翁岳生编:《行政法》, 中国法制出版社2002年版, 第1340—1342页。
[18]. 有权提起撤销诉讼的诉愿的利害关系人与原诉愿人不能具备相同的利害关系, 仅指与原诉愿人利害关系不同的人。
[19]. 吴庚: 《行政法之理论与实用》, 中国人民大学出版社2005年版, 第380页。
[20]. 台湾地区所谓“行政程序法”第113条规定: “请求原机关确认其无效, 原处分机关未于三十日内确答者, 或对无效有不同意见者, 请求人即得提起诉讼。”
[21]. 如台湾地区所谓“空气污染防制法”第74条规定: “公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时, 受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容, 以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者, 人民得以该主管机关为被告, 对其怠于执行职务之行为, 直接向行政法院提起诉讼, 请求判令其执行。”
[22]. 民众诉讼即民众针对损害公共卫生、住屋、教育、文化财产、环境、地区整治、生活质素及任何属公产之财产等基本利益之行为提起的司法上诉。澳门居民、有责任维护该等利益之法人以及市政机构, 都有权提起民众诉讼。除此之外, 为对市政机关以及其具有法律人格及行政自治权之公共部门所作而损害其他公共利益之行为提起司法上诉, 澳门居民亦为拥有民众诉讼权之人。
[23]. [美] 约翰·亨利·梅利曼: 《大陆法系》, 顾培东、禄正平译, 法律出版社2004年版, 第107页。
[24]. 有学者不同意以判决结果来倒推我国诉讼的类型, 认为这种结论“倒果为因”。参见杨海坤、章志远: 《中国行政法基本理论研究》, 北京大学出版社2004年版, 第574页。
[25]. 王名扬: 《法国行政法》, 中国政法大学出版社1988年版, 第672页。