类型构造之典型模式
(一) 法国行政诉讼类型构造
法国对于行政诉讼的类型没有进行明文规定, 学术界对行政诉讼类型有着较为长久而深入的探讨。传统划分行政诉讼类型的标准是由L. 奥科和E. 拉弗里耶尔等提出的“法官审判权的大小”。[5] 以此为分类标准, 行政诉讼可以分为完全管辖权之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉。
第一, 完全管辖权之诉。在完全管辖权之诉中, 法院审查是全面的、深度的审查, 法官行使全部审判权力, 可以撤销、变更、重新决定行政机关的行为, 可以判决行政主体赔偿损失。这种全面的审查既包括对法律行为和事实行为, 也包括单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为。[6] 根据法国《行政诉讼法典》, 最高行政法院对下列完全管辖权之诉, 拥有一审和终审的管辖权限: 由保险监督委员会采取的处罚措施; 居住部采取的处罚措施; 通讯主管机构采取的处罚措施; 退休保障机构监督委员会采取的处罚措施; 视听高级委员会采取的处罚措施; 证券交易委员会采取的处罚措施; 等等。第二, 撤销之诉。撤销之诉是指由当事人请求法官撤销损害他的利益的违法的决定。撤销之诉中最重要的是越权之诉。越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害, 请求行政法院审查该行政决定的合法性, 并撤销违法的行政决定的救济途径。[7] 在越权之诉中, 当事人只能使用法律上的理由。行政法院对事实问题的审查根据案件的不同, 分为最低程度的监督、一般程度的监督和最大程度的监督等。原则上, 事实问题只在构成法律的基础时才被审查。[8] 第三, 解释及审查行政决定的意义和合法性之诉。在这种诉讼中,法官的权力受到一定的限制, 法官不能作出直接产生法律效果的决定, 他只能为其他法官的判决提供基础, 或者对自己先前的判决确定范围。[9] 第四, 处罚之诉。处罚之诉是行政诉讼的特殊形式, 在这种诉讼类型中, 行政法官可以对违法的人直接判决处罚, 适用范围非常狭窄, 主要针对重要道路的违警处罚。
(二) 德国行政诉讼类型构造
德国的《行政法院法》明确对撤销之诉和课予义务之诉作出了规定。一般认为, 德国的行政诉讼类型并不仅限于此, 还包括法院在司法实践中逐渐确立的确认之诉、一般给付之诉、规范审查程序、行政诉讼中的机构之诉、其他的形成之诉、协会之诉和民众之诉、公益诉讼。[10]
“撤销之诉”指的是原告要求撤销行政行为的诉, 这种行为包括了经复议机关维持的原行为及复议机关改变的复议决定。“课予义务之诉”指的是原告要求法院判决被告作出一个被拒绝的或者不作为的行政行为, 包括对行政机关拒绝作出某种行政行为提起的拒绝作为之诉、对行政机关不作为提起的不作为之诉和行政机关根据法院的法律观点进行答复的答复之诉。[11]“确认之诉”指的是通过诉讼确认某种法律关系的存在或不存在, 或者一个行政行为的无效。如果通过形成之诉或给付之诉可以维护原告的利益, 则不需要提起确认之诉。“一般给付之诉”指的是公民要求公共行政主体作出、容忍或者不作出除行政机关以外的行为, 或者公共行政主体要求公民作出、容忍或不作出某种行为的诉。一般给付之诉的特点在于行政机关和公民都可以作为原告提起诉讼。“规范审查程序”是指法院经申请对有关行政机关制定的规范进行审查的程序, 能够被审查的规范主要包括建设法典中规定的章程和规章, 以及州法律规定行政法院可以审查的位阶低于州法律的规范。 “行政诉讼中的机构之诉”主要解决内部机构争议的程序问题。“其他形成之诉”适用民事诉讼法的规定, 包括变更之诉、再审之诉等。“协会之诉和民众之诉”的适用范围分别为, 协会之诉是为了成员或他人的利益而诉; 民众之诉是公民为他人或公共利益而诉。
(三) 日本行政诉讼类型构造
日本是将行政诉讼类型法定化的典型国家, 日本《行政案件诉讼法》在总则中直接将行政案件诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼以及机关诉讼。基于此, 纲举目张成为该法突出的结构特征, 即以上述类型为纲, 以不同类型的诉讼规则程序为目构建行诉法的章节条文体系。[12]
“抗告诉讼”是指关于对行政机关行使公权力不服的诉讼。抗告诉讼包括四种形态: 撤销处分之诉、撤销裁决之诉、无效确认之诉以及不作为违法确认之诉。第一, 撤销处分之诉是日本行政案件诉讼的核心, 指的是为撤销行政机关的处分及其他相当于公权力行使的行为的诉讼。[13] 无论行政机关作为还是不作为, 这种具有公权力行使表征的行为都可以成为撤销之诉的对象。第二, 撤销裁决之诉。不同于原来的《行政案件诉讼特例法》将撤销裁决之诉合并于撤销或变更行政机关违法处分之诉讼,《行政案件诉讼法》将撤销处分之诉与撤销裁决之诉区别开来, 赋予撤销裁决之诉以独立的法律地位。撤销裁决之诉主要指的是请求撤销对审查请求、异议申诉及其他不服申诉的裁决、决定及其他行为的诉讼。第三, 无效确认之诉指的是请求确认处分或裁决是否存在或者是否具有法律效力的诉讼, 因其超过起诉期限仍可提起, 所以现行法律对其的适用条件进行了严格的限定, 尤其是对原告资格。第四, 不作为违法确认之诉。该种诉讼类型指的是请求确认行政机关依据法令对申请在相当期限内应该作出某种处分或裁决而没有作出任何处分或者裁决的不作为违法的诉讼。
“当事人诉讼”是指关于形成或确认当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼, 是根据法令的规定以法律关系的一方当事人为被告的, 以及关于公法上的法律关系的确认之诉等有关其他公法上法律关系的诉讼。[14] 当事人诉讼与抗告诉讼的首要区别在于, 抗告诉讼以行使公权力的行政机关为被告,而当事人诉讼以法律关系的一方当事人为被告。《内阁总理大臣答辩书》中这样写道: 希望确认诉讼在“行政立法、行政计划、行政指导等本身不能成为抗告诉讼对象的行政活动引发公法上的法律关系纠纷时”能够得到积极利用。[15]
“民众诉讼”是指请求纠正国家或公共团体机关的不合法行为的诉讼, 是不以选举人资格以及其他涉及个人利益为条件而提起的诉讼。民众诉讼属于客观诉讼, 与撤销诉讼最大的区别在于原告的资格不同, 民众诉讼的原告以与法律上无利益关系为前提提起诉讼。
“机关诉讼”是指关于国家或公共团体的机关相互之间权限存在与否及有关权限行使纷争的诉讼。机关诉讼以机关为诉讼的当事人, 主要解决机关之间的权限是否存在以及权限发生冲突的时候如何处理。机关诉讼主要包括职务执行命令诉讼和自治机关诉讼, 同时,《行政案件诉讼法》对机关诉讼的适用范围进行了明确的限定:“行政机关属于上下级隶属关系, 因为上级行政机关行使权力造成侵害下级行政机关的行政权限时, 下级行政机关不允许提起行政诉讼。下级机关的行政处罚决定被上级行政机关或者第三者行政机关撤销时, 下级机关不允许就行政处罚决定提起行政诉讼。”
(四) 韩国行政诉讼类型构造(https://www.daowen.com)
韩国的行政诉讼法受到了日本强烈的影响, 在行政诉讼类型法定化的形态上, 几乎别无二致。韩国在《行政诉讼法》中也将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼。其中抗告诉讼指对行政厅的处分行为或不作为提起的诉讼; 当事人诉讼指被告是机关诉讼中法律关系或公法关系中的一方当事人的一种诉讼; 民众诉讼是指国家或公共团体的机关作出违法行为时, 与自身的法律上的利益没有直接关系, 个人为纠正其违法行为而提起的诉讼;[16] 机关诉讼指公共机构之间为解决管辖权纠纷提起的诉讼。
(五) 我国台湾地区行政诉讼类型构造
我国台湾地区“行政诉讼法”于1998年修正, 明确将行政诉讼分为撤销诉讼、给付诉讼及确认诉讼。[17]
第一, 撤销诉讼。撤销诉讼有以下几个特征: 首先, 以行政处分的客观存在为前提。撤销诉讼发生在“人民因中央或地方机关之违法行政处分, 认为损害其权利或法律上之利益”时 (第4条)。其次, 以原告主张行政处分违法并损害其权利或法律上的利益为启动条件。诉愿的利害关系人也有权对损害自身权利或法律上的诉愿决定提起撤销诉讼。[18] 再次, 已经经过诉愿程序而没有得到救济。“经依诉愿法提起诉愿而不服其决定, 或提起诉愿逾三个月不为决定, 或延长诉愿决定期间逾二个月不为决定者, 得向高等行政法院提起撤销诉讼。” (第4条) 此项规定与诉愿前置制度相契合, 旨在“给予行政机关自行矫正其违法或不当处分之机会, 并减轻行政法院之负担”。[19] 最后, 原告在法定期限内提起行政诉讼。根据相关规定, 原告应当在诉愿决定书送达后两个月内起诉; 诉愿人以外的利害关系人没有收到诉愿决定书的, 自其知悉时算, 但决定书送达后超过三年的不得起诉。
第二, 给付诉讼。给付诉讼可以具体分为课以义务诉讼和一般给付诉讼。其中, 课以义务诉讼具有以下几个要件: 首先, 原告已就需要依法申请的案件向中央或地方提出申请。如各种执照、资格证明的发放, 社会保险的给付等。其次, 主管机关在法定期限内“应作为而不作为”, 或者“予以驳回”。前一种情况, “应作为而不作为”指的是中央或地方机关在法律、法规命令和行政规则所确定的时间内没有作为; 对于没有规定具体期限的,诉愿法统一规定为“自机关受理申请之日起两个月”。再次, 原告认为“其权利或法律上利益受损害”。最后, 须经诉愿程序处理。 (第5条) 一般给付诉讼的要件包括: 首先, 因公法原因发生的给付。包括财产上的给付、请求作出行政处分之外的其他非财产的给付及因公法上契约发生的给付,其次, 原告认为其权利或法律上利益受到损害。这一要件在法律中并未得到明确规定, 但依据一般法理, 也可推知利益受损存在的必要性。最后, 不属于撤销诉讼的情形。如果是撤销诉讼, 应当按照其程序进行诉讼, 一并提出给付请求。
第三, 确认诉讼。确认诉讼包括确认行政处分无效或违法之诉以及确认法律关系存否之诉。其中, 确认行政处分无效或违法之诉的要件包括: 确认的对象是行政处分违法或无效; 确认无效需要先经过行政程序。[20] 确认法律关系是否成立之诉的要件包括: 首先, 确认的对象是“公法上法律关系成立或不成立”。其次, 原告需要有“受确认判决之法律上利益”。再次, 确认无效的行政诉讼, 须已经向原处分机关请求确认无效未被允许, 或者在请求后三十天之内没有答复的, 才可以提起。最后, 如果应为撤销之诉, 则不能提起确认诉讼。撤销诉讼是解决行政争议的典型形态, 原告如果认为自己的利益受到侵害, 应该及时通过诉愿程序解决, 之后再提起撤销诉讼。如果在应当提起撤销诉讼的情形下错误地提起确认无效诉讼, 未经诉愿程序, “高等行政法院”应以裁定将该事件移送于诉愿管辖机关, 并以行政法院收受诉状之时,视为提起诉愿。(第6条)
一般认为, 我国台湾地区的行政诉讼类型在撤销诉讼、确认诉讼及给付诉讼之外, 还应包括公益诉讼和选举罢免诉讼。公益诉讼, 指的是人民为了维护公共利益, 针对与自身权利及法律上的利益无关的事项, 对于行政机关的违法行为也可以提起行政诉讼。但公益诉讼仅限于法律有特殊规定的情形。[21] 公益诉讼的设立目的在于监督行政机关依法行政, 通过人民的行为促进政府或其他受管制者实现和保护公共利益。此外, 对于选举罢免诉讼, 其“行政诉讼法”第10条规定: “选举罢免事件之争议, 除法律别有规定外, 得依本法提起行政诉讼。”
(六) 澳门行政诉讼类型构造
澳门《行政诉讼法》将诉讼分为五种类型: 司法上诉; 对规范提出之争议; 选举上之司法争讼; 诉; 涉及行政上之违法行为之诉讼手段。在这些类型当中, 司法上诉和诉属于基本类型。
司法上诉是指法院根据原告的请求对被诉的行政行为进行合法性审查,目的在于撤销司法上诉所针对的行为, 或宣告其无效或法律上不存在。司法上诉是澳门行政诉讼中非常重要的一种诉讼类型, 与大陆法系的撤销诉讼相对应。当司法上诉所针对的行为违反适用的法律原则或者是法律规定, 尤其是在下列情况下, 构成提起司法上诉的依据: 越权; 无权限; 形式上的瑕疵(包括欠缺理由说明或等同情况); 违反法律, 包括行使自由裁量权时有明显错误, 或绝对不合理行使自由裁量权; 权利偏差。 (第20条) 导致司法上诉所针对的行政非有效的其他原因, 也构成提起司法上诉的依据, 尤其是: 欠缺构成该行为的主要要素; 作出该行为者意思欠缺或者有瑕疵, 且属重大者。(第21条) 有资格提起司法上诉的原告如下: 自认拥有被司法上诉所针对的行为侵害的权利或受法律保护利益的自然人或法人, 又或指称在司法上诉理由成立时有直接、个人及正当利益的自然人或法人; 拥有民众诉讼权的人;[22]检察院; 法人, 就侵害其有责任维护的权利或利益的行为也有上述正当性;市政机构, 就影响其自治范围的行为也具有正当性。
对规范提出之争议是一种较为特殊的行政上诉, 对行政法规的合法性进行审查, 旨在宣告行政法规中的规范违法, 这种宣告具有普遍的约束力。具体来说: 第一, 宣告一项法规违法, 自该规范开始生效时起产生效力; 第二,基于衡平或格外重要的公共利益的原因而属合理时, 法院经适当说明理由,可以指定有关宣告的效力在有关裁判确定之日或裁判确定前的某一日产生;第三, 宣告一项法规违法, 导致其所废止的规范恢复生效, 但在宣告前已出现使被废止规范的效力终止的另一原因者除外; 第四, 因宣告法规违法而产生的追溯效力, 不影响裁判已确定的案件以及在法律秩序中已确立的行政行为, 但法院以有关规范涉及处罚事宜且其内容对私人较不利为依据而作相反裁判者除外。 (第89条)
选举上之司法争讼是由有关选举中的当选人、可当选人或登记被遗漏人提起的上诉, 法院对选举上的司法争讼享有完全审判权。“诉”与司法上诉共同构成澳门行政诉讼的基本类型。诉之目的主要在于就涉及下列内容的问题作出审判: 确认权利或受法律保护的利益; 命令作出依法应作的行政行为;提供资讯、查阅卷宗或发出证明; 行政合同; 行政当局或其机关负责人、公务员或服务人员对公共管理行为所造成损失的责任, 包括求偿之诉; 特别法规定出现争议时得须提起行政上司法争讼中之诉之法律关系。 (第97条) “涉及行政法上之违法行为之诉讼手段”是澳门《行政诉讼法》修订后的新增类型, 主要包括上诉与对决定的再审, 主要适用司法上诉的程序。