行政诉讼审理模式选择之影响因素
诉讼模式是对一国某种诉讼程序中法院与当事人诉讼权限配置状况的宏观观察与抽象提炼出来的原则或体制特征的描述, 从这个意义上来说, 它是后于具体诉讼程序制度而“诞生”的。学者田平安曾指出,“诉讼模式差异的形成不具有偶然性。它乃是一个国家政治制度、经济关系、民族传统、法律文化、人情习俗等诸因素发生化合作用的结晶, 是时间的怪手将这种 ‘结晶’日积月累堆砌的必然”[19]。学者李浩也曾指出, “任何审理模式都是由人来运作的, 这些运作者包括法官、当事人、律师等。一种审理模式是否比另一种审理模式更有利于实现民事诉讼目的, 更具有优越性, 除了审理模式本身结构和特点外, 还在很大程度上取决于审理模式参与者的素质”[20]。因此, 一个国家的行政诉讼审理模式受到多重因素的影响, 笔者将这些影响因素的主要内容概括为诉讼传统、诉讼价值和诉讼制度特性三个层面。
(一) 诉讼传统
从有关学者对最狭义的法律文化与诉讼法律文化的界定中[21]可以看出, 诉讼传统是诉讼文化的组成部分, 因而在特征上也符合诉讼文化所具有的物质依附性、抽象性、层次性、民族性、延续性和内容的特定性等诸多特征。诉讼传统的文化属性意味着诉讼传统往往已经作为一种“地方性知识”而深深根植于某一时代民众的心中, 并成为社会中普遍遵守但却可能心照不宣的“潜规则”。而诉讼传统的延续性则使得这种诉讼文化通过代际传播与承继而延续下来, 于是必然会对后世诉讼制度的产生带来影响, 因此诉讼制度包括诉讼原则与规则的确立都必须考虑诉讼传统这一因素。当然, 行政诉讼审理模式的确立也不例外。对此, 有学者认为诉讼结构具有较强的稳定性, “诉讼形式在现实变革面前具有保守性和滞后性, 诉讼形式比一般实体规范更具有历史继承性”[22]。也有学者认为影响一国行政诉讼审理模式完善的因素主要包括诉讼模式的发展趋势、传统法律文化的影响、行政诉讼价值和目的以及行政诉讼本身的特点。[23] 笔者认为, 诉讼传统以其独特的文化属性而潜移默化地隐含于现代诉讼程序的“躯干”与“血液”之中, 并通过不经意的方式影响着现代诉讼规则的设计与实施过程, 它是影响行政诉讼审理模式的一个重要因素, 以下将以法国和美国为例来分析。
在整个古代世界法律文化的花园里, 古罗马法是一朵多姿多彩的奇葩,它是在古希腊的自然法思想和古罗马人的实践精神的高度结合下凝聚而成的,不仅适应了古罗马从传统农业社会向简单商品经济社会转变的需要, 而且对后世各民族的法律都产生了不同程度的影响, 甚至被称为“一部世界性的法典”。[24] 但总体而言, 罗马法对以法、德为代表的大陆法系法律传统的形成和发展的影响最为引人注意。
法国法律是深受罗马法及其精神影响的重要代表之一。正如有学者所指出的, “罗马法的命运和法国法的命运恰恰就是这种何其相似的螺旋式重复,以致我们不能不将二者的命运紧密地联系起来”。而罗马法对法国法的影响,不仅表现在被法国甚至诸多国家所称颂的民法典中的原则与制度方面,[25] 而且也包括权利的保护与救济程序的诉讼法制度的继受。[26] 发达的罗马法中的诉讼法体现在公私法的区分、权利本位、注重权利救济、法官主导进行事实和法律审理以及根据冲突或权利救济的形成而发展起来的诉权等内容,[27] 而作为罗马诉讼法的继受者, 法国逐渐形成了事前程序与审理程序分离、对审原则[28]、书面审理、纠问式诉讼程序等诉讼传统。[29] 尽管在三权分立理念的指导下, 法国建立起了与普通法院系统相并轨的行政法院体系来解决公民与国家之间的争议, 以实现维护行政效率、客观法秩序和公共利益以及保障个人权益的目标, 但在行政法院日益独立和司法化日益增强的诉讼程序发展趋势下依然沿袭了书面审理、纠问式程序等诉讼传统因素。[30]
近代是欧洲法律文化发生大转折的重要历史时期, 由罗马法推动了以人文主义为核心的文艺复兴, 继而又经过启蒙运动的洗礼, 使得天赋人权、自由民主以及法治等观念逐渐得到广泛的传播和付诸实践。伴随着英国资产阶级革命对封建君主绝对王权以及宗教特权的反抗, 以洛克、孟德斯鸠、卢梭等为代表所倡导的天赋人权、自然正义、权力分立与制衡理论逐渐在英国得以接纳, 进而确立了“通过司法保障自由”、自然公正以及权力制约等司法原则。[31] 美国虽然通过独立战争瓦解了英国对其长达一个多世纪的殖民统治, 继而获得了独立, 却继受了英国司法程序的大部分制度和原则, 建立在对权力滥用的警惕和对权力不信任理念基础上的美国宪法确立了权力分立与制衡、正当程序以及人权保障等法律原则就是非常典型的体现。而这些宪法原则中所渗透的对公权力天生具有扩张性和侵权的警惕和不信任, 使得美国司法程序中更多地强调当事人通过正当程序条款来获得人权保障的“盾牌”思维,更加注重通过能够发挥当事人主体性的对抗性程序来实现“看得见的正义”,[32] 并通过对诉讼程序的参与来实现程序主体性的地位, 而这些程序原则在美国的民事诉讼和刑事诉讼中都有丰富的“注脚”, 并最终奠定了英美法系中普遍的诉讼传统。[33]
几乎不存在公私法划分传统的美国司法审查制度中并不区分案件的性质,而是将民事、刑事行政以及宪法案件全部由普通法院管辖, 因而包含对行政当局行政行为进行合法性或一定程度上合理性审查的司法审查制度在程序上也基本遵照民事诉讼和刑事诉讼程序的原则, 即对抗制诉讼模式, 而这一模式显然蕴含着美国司法制度产生和发展过程中诸多传统的因子。
由此可见, 不管是大陆法系独特的行政诉讼制度下的程序模式, 还是英美法系由普通法院进行司法审查的程序原则, 都是建立在其传统诉讼制度基础上的变迁和演化, 都丰富地展现了其诉讼传统对行政诉讼审理模式确立的影响。
(二) 诉讼价值
诉讼价值是任何诉讼制度中都蕴含的体现一国某种诉讼制度特殊目标且反映时代需要的精神内核, 因此它是一个古老而又常新的话题。诉讼价值是伴随着近代社会诉讼法逐渐从实体法中分离而被理论者们所提出和关注的问题, 程序的意义与价值在第二次世界大战后西方诸多价值学说的研究的推动下也得以丰富和发展。[34] 总体来看, 西方学界自19世纪以来对诉讼程序价值的讨论主要形成了两类学说, 即程序工具主义理论和程序本位主义理论, 其分别将诉讼程序视为追求外在目标的手段和程序自身价值的运行过程, 其中前者又可分为绝对工具主义理论和相对工具主义理论, 相对工具主义理论在认为程序外在价值优先的同时也肯定程序的公正价值。除此之外, 西方理论界还提出了程序效益价值理论。[35] 从行政诉讼审理模式的角度来看, 行政诉讼审理模式的确立往往是在诉讼目的指引下以对诉讼效率的选择和倚重为基础的, 不同的行政诉讼审理模式反映了不同诉讼目的之下对诉讼价值的选择和排列组合, 也就是说对于一国诉讼制度而言, 其总体上是在诉讼目的既定的基础上, 行政诉讼审理模式根据诉讼价值的选择与排列组合来选择, 因此诉讼价值是影响一国具体行政诉讼审理模式的重要因素。以下将从实体公正、程序公正和诉讼效益几个方面具体阐释诉讼价值对行政诉讼审理模式的影响。
第一, 实体公正对行政诉讼审理模式的影响。在诉讼制度中, 公正历来被誉为司法的生命和根本目标。作为诉讼价值的一种, 实体公正是以当事人最终获致的法院裁判结果为标准来对诉讼进行评价, 而不管诉讼程序是如何设置和推进的。其判断标准包括真实查明事实和正确适用法律两项。[36] 作为实体公正基础的查明案件事实, 又称实体真实原则[37], 它强调通过诉讼来查明事实真相, 明确诉讼外客观存在的法律关系, 只有在此基础上法官才能通过适用法律来对当事人的实体权利与义务进行分配, 从而实现司法的公正、自由等目的性价值。而不同的诉讼程序, 其实现实体真实的能力存在差异。对此,有学者认为职权主义与当事人主义两种诉讼模式在刑事诉讼中实现实体真实的能力存在差别, 就大陆法系的审问式模式和英美法系的弹劾式模式相比,大陆法系的审问式侦查模式发现客观真相的能力更强一些。[38] 对此, 美国法学界约翰·亨利·梅利曼也在著述中承认大陆法系的刑事诉讼制度更能准确地区别罪与非罪。[39] 在行政诉讼制度中, 行政审判的对象是被当事人争议并提交至法院的行政行为合法性或个别行政行为的合理性, 因此行政案件所涉及的实体真实就关系到作为行政主体依法行使职权的外在体现的行政行为是否合法的问题。而行政行为是否合法或合理既关系到行政相对人被侵害的合法权益能否得到有效救济, 同时也关乎行政行为是否符合法律规定的客观法秩序的实现, 即与公共利益的维护密切相关。若行政诉讼中未将行政争议的事实和法律问题查清楚就作出裁判, 不仅可能导致个人权益救济的落空, 而且还可能损及公共利益, 因此实体真实对行政诉讼制度而言尤为重要, 这一点区别于一般情况下仅涉及私人权益的民事诉讼制度。从这个意义上来看, 单就实体公正的价值来考察, 行政诉讼程序中的法官应被赋予更多的案件事实和证据调查权限, 以尽可能地保障行政案件的客观真实, 也就是说在诉讼模式上行政诉讼程序更倾向于选择职权主义诉讼模式。[40]
第二, 程序公正价值对行政诉讼审理模式的影响。程序公正是表达法律程序符合人们对正义标准的理解和看法的一种理念。作为一种价值或观念,程序公正总是随着时代的发展而逐渐变迁, 而与所处的时代特征相适应, 所以人们很难提出一套放之四海而皆准的程序公正标准。但随着程序公正价值在世界范围内的广泛传播, 确立最低限度的程序公正逐渐获得普遍的认同。[41]行政诉讼审理模式是行政诉讼程序规则的宏观概括和理论抽象, 而行政诉讼程序规则则是包括程序公正在内的各种诉讼价值的程序载体和体现, 因此可以说行政诉讼审理模式体现着程序公正等诉讼价值的内容, 而行政诉讼审理模式中也蕴含和体现着程序公正价值的精神和要求。以程序参与原则为主要内容的程序公正价值意味着以发挥当事人的程序主体性为主要价值诉求, 强调当事人在自由意志下通过参与诉讼程序来自愿行使或处分诉讼权利, 并通过对诉讼程序的充分和实质参与来对程序运行以及法院作出的涉及其权益的裁判形成影响。这种程序公正价值下的程序设计与当事人主义或对抗制诉讼模式所倡导的程序模型具有惊人的相似和同构, 而连接二者的正是诉讼中当事人诉讼权利与法院司法权的权限配置。从这个意义上来说, 倚重程序公正价值的诉讼程序在模式上往往更倾向于选择当事人主义或对抗制, 而选择这种诉讼模式也是与程序正义价值的要求和标准相吻合的。
上述程序公正价值与诉讼模式的论断不仅同样适用于行政诉讼审理模式,而且行政诉讼制度内容本身的特殊性也决定着程序公正价值尤其是程序参与原则在行政诉讼中更值得被重视和得到落实。这主要体现在两个方面: 首先,行政诉讼以被当事人争议的行政行为的合法性为审判对象, 而在行政法律关系中, 行政主体与行政相对人处于不平等的法律地位, 行政主体是依法享有行政职权履行管理或服务职责的公权力机关, 而行政相对人则是处于被管理者或服务申请者的地位, 行政主体基于法律的授权和公共利益的代表而主导着行政过程, 因此行政相对人在行政程序中难以有效地参与和表达自己的意见和建议, 行政程序中也大多未赋予行政相对人充分的程序权利,[42] 加之行政程序以实现公共利益和行政效能为目标, 因此行政程序中行政相对人维护自身权益程序权的缺失必须在行政诉讼程序中得到改变和弥补。其次, 与民事法律关系的闭合性或相对性相区别, 行政法律关系普遍具有开放性的特征,也就是说行政机关的行政行为不仅涉及行政相对人的权益, 还往往关系到利害关系人的权益, 甚至还可能涉及不特定的多数人的利益或者公共利益,[43] 但行政效能的追求又使得行政程序中普遍的程序参与变得几乎不太可能, 因此在行政诉讼程序中扭转这一局面, 以充分保障当事人或利害关系人的诉讼参与权的意义就更为重大, 更值得重视, 这既是保障当事人合法权益的需要,更是维护公共利益的保障。因此, 程序公正价值意味着当事人主义或对抗制诉讼模式将是行政诉讼审理模式中的必要内容和选择。
第三, 诉讼效益价值对行政诉讼审理模式的影响。所谓诉讼效益就是指诉讼中投入的成本和诉讼收益之间的比值关系。这一概念装置成为除了实体公正和程序公正之外又一评价诉讼制度优劣的重要指标。诉讼效益的基本构成要素包括诉讼经济成本和诉讼经济收益两个方面, 其中前者是指程序主体在诉讼过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等司法资料的总和, 相当于波斯纳所称的“直接成本”, 通常来说诉讼经济成本包括人力资源、物力资源、财力资源和时间资源四个方面。而诉讼经济收益是指通过诉讼所获得的利益, 这不仅包括法院收取的诉讼费用, 还包括当事人实现的预期利益或不利益的避免。[44] 诉讼效益实现的模式与诉讼程序以及诉讼程序中法院司法权和当事人诉讼权利存在着密切的关系, 更是影响行政诉讼审理模式选择的重要因素。首先, 诉讼效益的实现路径会影响诉讼中法院司法权与当事人诉讼权利的权限配置关系, 进而影响诉讼模式的选择。行政诉讼制度以被诉行政行为的合法性为主要审查对象, 行政法律关系中行政主体与行政相对人法律地位的不平等、对行政过程信息占有上的不对称以及其社会资源动员能力上的“势差”导致行政诉讼中二者在举证能力等诉讼能力上存在极大悬殊, 因此行政诉讼制度中不能完全放任或依靠当事人尤其是原告去承担举证责任, 也就是说法院必要时的调查将是保障原、被告“武器平等”的重要方式, 因此作为诉讼效益价值实现的公共成本私人化的途径在行政诉讼中的适用应谨慎进行。其次, 诉讼效益价值的成本降低模式包括降低诉讼与律师费用、缩短诉讼周期和简化诉讼程序等路径, 而是否降低案件受理费与律师费用和国家财政状况等多种因素相关, 需要在立法中进行综合权衡处理, 设置合理的程序模式和程序规则。此外, 在实现诉讼效益的收益提高模式下, 诉讼合并等程序事项同样也需要司法权的积极行使和运作, 甚至在具有服务性和公共性的程序问题上需要发挥司法权的主导作用, 二者必将对程序中司法权与诉讼权利的配置关系产生影响, 因此也与行政诉讼审理模式存在关联。总之, 作为诉讼价值的一个子类, 诉讼效益价值直接影响着诉讼程序原则与规则的设计,而诉讼程序的设置与充实又以法院的司法权和当事人的诉讼权利为主要内容,因此诉讼效益价值最终会反映在诉讼主体的权限配置上, 即诉讼模式层面。
(三) 诉讼制度特性
行政诉讼审理模式还受到一国行政诉讼制度的性质和诉讼类型制度的影响。行政诉讼制度性质是“指行政诉讼这样一种客观存在的社会制度在本质上的属性, 它既表明行政诉讼作为一种法律制度的一般性, 又表明行政诉讼区别于其他法律制度的特殊性”[45]。与民事诉讼和刑事诉讼制度相同, 行政诉讼也属于诉讼制度范畴, 也当然具有诉讼制度所蕴含的基本特征和性质, 因此在解决纠纷和权利救济方面的性质层面, 这三大诉讼制度具有共同的属性。如对法国行政诉讼的性质, 王名扬先生指出,“行政诉讼是法院对行政活动的监督, 这种监督依当事人申请进行, 是当事人不服行政机关行为的一种救济手段”[46], 可见法国行政诉讼兼具监督行政和权利救济双重属性。德国和日本的行政诉讼制度均以完善的行政诉讼类型以及与之相适应的诉讼程序而获得赞誉, 并成为其他国家借鉴或效仿的楷模, 尽管德国学者认为行政诉讼制度主要是为个人提供权利保障的救济制度,[47] 日本学者也一般将行政救济界定为“主要是在行政作用给国民权益造成侵害或负担的情况下, 根据该国民的请求, 通过一定机关防止和排除其侵害或负担, 以保护、救济国民的权益”[48],即都更强调行政诉讼的权利救济性质, 但从两国行政诉讼的类型设置上主客观诉讼兼具的角度来看,[49] 两国行政诉讼制度也同样具有监督权利救济和监督行政的双重性质。而英美法系中, 法院历来是个人权益保障的有力武器, 司法审查制度向来是以权力分立和制约为预防和控制行政权力滥用的主要机制。对此, 王名扬先生曾指出,“在监督行政活动的各种方式中, 司法审查是最主要的监督方式, 因为它是一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督, 从而司法审查也是最受英美社会和个人信赖的监督行政活动的方式”[50]。我国学者认为行政诉讼是具有三种属性的制度, 即它是解决行政争议的诉讼制度、对行政行为进行司法审查的行政法制监督制度和对合法权益遭受侵犯的行政相对人进行救济的行政救济制度。[51] 可见, 行政诉讼是在近代民主政治的土壤上逐渐产生和发展的公法制度, 除了诉讼制度的基本属性之外, 它还是通过一种司法程序对行政权进行监督和控制的权力制约机制, 这也是两大法系行政诉讼制度的所具有的普遍属性。[52] 权力制约与监督的行政诉讼独特性质使行政诉讼审理模式的建构必须遵循司法权对行政权进行监督的出发点和逻辑关系。
诉讼类型制度对行政诉讼审理模式也会产生影响。从行政诉讼性质决定行政诉讼目的确立的逻辑关系上,[53] 以及从各个国家和地区尤其是大陆法系行政诉讼类型的设置上, 都可以看出行政诉讼类型影响着行政诉讼审理模式。我国台湾地区学者蔡志方在分析了第二次世界大战之后行政诉讼制度的发展过程后指出, 行政诉讼的类型化是20 世纪以来行政诉讼制度发展的趋势之一。[54] 尽管中外学者对行政诉讼中的撤销诉讼、确认诉讼和形成诉讼的划分标准、包含的亚类型等内容还存在着争议, 但对这种“三分法”的划分方法并没有提出异议。[55] 由此所揭示的是诉讼目的与诉讼类型之间的内在关联, 即不同的诉讼目的需要与能够实现其内容的诉讼类型相匹配, 而不同的诉讼类型的设置是为了实现不同的诉讼目的, 类型设置是目的实现的具体途径和机制。尽管理论上对诉讼目的争论不休, 但实践中通过诉讼类型的完善来实现不同的诉讼目的需求, 久而久之也就逐渐淡化和稀释了纯粹理论上的探讨, 也就是说诉讼类型的发展实际上已经逐渐达到了对诉讼目的的追求, 某种诉讼类型能实现何种目的以及实现的程度都可以从诉讼类型的实施结果去考察, 而无须再从诉讼目的的抽象角度去分析。笔者认为, 行政诉讼类型化的过程中, 凸显了主客观诉讼并存发展但以主观诉讼为主要形态的演变规律。如德国在规定撤销诉讼等主观诉讼类型的同时, 还存在规范审查之诉与机构之诉等客观诉讼形态;[56] 法国既有完全管辖之诉等主观诉讼类型, 也规定了处罚之诉等客观诉讼类别;[57] 同样, 在日本和我国台湾地区, 行政诉讼制度的发展历程也表明了主客观诉讼并存发展的规律。[58] 而英美法系国家或地区虽然不存在大陆法系独立的行政法院系统和行政诉讼制度, 但却具有在功能上包含审查具体行政行为合法性内容的司法审查制度, 而由普通法院统一进行的司法审查活动无疑同时具有救济个人权利和维护行政符合法律的双重作用, 这同样体现了主客观诉讼混合的形态。[59]
主客观诉讼维护利益的差异决定了其诉讼程序模式的不同, 进而影响着两种诉讼类型中司法权与当事人处分权关系的变化。[60] 对此, 有学者认为, 行政诉讼的目标模式大体包括保障公民权益和保障法律实施两类, 二者在程序设置等方面均存在巨大差异。[61] 主观诉讼以保障私人权益为核心, 诉讼程序的运作既要充分尊重当事人处分权, 又要保障程序的公正和效率, 因此, 主观诉讼的程序整体运行均应遵从当事人主义, 除因诉讼标的性质和当事人不具有处分权而不得调解和和解外, 在诉讼程序的开启、进行、终止、审理对象的确定以及裁判所依据的事实基础等方面都应当尊重当事人的处分权, 而事实认定程序应坚持辩论原则, 即确立以当事人主义为原则辅之以个别职权干预的诉讼模式。而客观诉讼以维护行政的合法性和公共利益为诉讼目的, 于是诉讼程序中当事人处分权受到多方面的限制, 诉讼模式以职权主义为原则,具体来说, 客观诉讼类型诉讼程序的整体运行应贯彻职权推进主义, 而事实认定程序则坚持职权探知主义。