共同规律之探寻

尽管上述各国行政诉讼原告资格之演进历程形态各异, 如今原告资格之范围亦存有差异, 但行政诉讼原告资格之发展历程还是展现出以下共性。

(一) 行政诉讼原告资格之范围不断扩大, 并建立起行政公益诉讼制度

原告资格制度之存在即意味着对相对人接近法院之机会的限制, 这种限制就是在行政诉讼程序的入口设置了一种口径, 或者说筛选的工具, 而口径的宽窄度是可以调节的。口径越宽, 限制越小; 口径越窄, 限制越大。如果将原告资格这一口径理解为行政诉讼制度的横坐标, 那么法院对行政案件的审查密度则是行政诉讼制度的纵坐标, 两者的交点即为一国行政诉讼的存在形态。随着法治的发展以及公民权利意识的高涨, 对政府公权力进行监督、审查的行政诉讼制度必然需要不断被深化, 由此必然导致国家对相对人广泛开放救济途径, 扩大原告资格的范围。从世界范围来看, 近代以来行政诉讼原告资格的扩充主要经历了两个契机, 其一为第二次世界大战之后, 其二为环境保护问题在各国凸显之后。具体而言, 原告资格的扩充主要体现在可诉行政行为的范围、受保护的权益的范围、起诉人与被诉行政行为间利害关系的关联度三方面的改变。

各国排除行政救济的行为主要包括国家行为和行政机关享有最终裁决权的行为, 为扩大行政诉讼的适用范围, 各国均对上述两类行为进行严格解释,不断缩小其内涵和外延。如美国法院极少承认默示排除司法审查的法律; 英国法院认为排除司法审查条款不适用于公共机构越权的决定; 法国最高行政法院根据“可分离行为理论”已经开始审查将国际条约纳入法国国内法的行为、审查批准引渡及拒绝予以引渡的政令的合法性。至于行政机关享有最终裁决权的行为已经很少存在, 甚至已经几乎被抛弃了, 如《日本国宪法》第76条即明确规定“行政机关不得施行作为终审的判决” 。

受保护的权益之范围的扩充是原告资格扩充中的重点所在, 各国基本上经历了权利—权益—公共利益的演变历程。在行政诉讼制度发展初期, 各国奉行的是自由主义理论, 管得最少的政府被视为最好的政府, 相对人受到政府侵害的情形并不复杂, 此时依靠法定权利之标准即能实现对相对人的保护。此后随着国家干预主义的兴起和服务型政府的出现, 政府行为与相对人生活的交织越来越密切, 此时越来越多的法律关系无法由法定权利来诠释, 于是“法律上的利益”被纳入行政诉讼的保护范围, 在这一时期各国通过各自的解释方法不断将以往的“事实上利益”解释为“法律上利益”, 扩充“法定权益”的范围, 从而扩充原告资格的范围。这种扩充原告资格的努力在环境保护问题凸显之后再一次面临挑战, 在公民个人利益和公共利益均受到侵害时,公民可否为公共利益提起行政诉讼? 在公共利益受到侵害而公民个人利益尚未实际受到侵害时, 公民可否为公共利益提起行政诉讼? 环保团体可否为公共利益提起行政诉讼? 任何主体可否在一行政决定作出后、公共利益尚未受到实际损害时预防性地提起行政诉讼? 这一系列问题使得各国不得不反思其原有的原告资格分析框架并作出适当的调整。在这一调整过程中, 美国与德国所受阻力较大, 美国的阻力主要来自保守的联邦最高法院, 德国的阻力则来自其传统法理念、立法模式; 法国则由于其特殊的行政诉讼功能定位而未有较大阻碍。当然, 最终上述各国皆建立起了行政公益诉讼制度, 这一制度的确立其实使各国在主观原告资格体系之外不同程度地承认了客观原告资格体系。

各国对起诉人与被诉行政行为间利害关系的关联度的要求也越来越低。最初, 行政诉讼主要表现为相对人诉讼, 其后发展为包括第三人诉讼或邻人诉讼, 再后来行政公益诉讼的建立则彻底模糊了这种关联性。

尽管各国行政诉讼原告资格的范围不断扩大, 但它作为行政诉讼制度的入口口径, 具有前述能够确保诉至法院的纠纷的可裁判性、能够实现司法资源的合理分配、能够保证提起诉讼之人对案件进行热心辩护等多重法律意义,因此, 它不可能被完全废弃。(https://www.daowen.com)

(二) 各国行政诉讼原告资格的扩展是由多层次的有机体共同推进的, 其中蕴含了丰富的解释论运作成果

由上述各国行政诉讼原告资格演进过程之论述可知, 原告资格制度的形成与扩展基本上包括三个层次的内容: 宪法之规定、成文法律之规定、法官创造的规则之规定。三者之间形成了一个互动的有机体, 其基本运作模式是:宪法以根本法的形式规定诉讼权这一基本权利; 有关行政诉讼的法律具体化这一基本权利, 对原告资格作出概括性规定, 从而提供解释空间; 具体的解释过程则由法官进行的宪法解释论和行政法解释论填充, 宪法解释论和行政法解释论之间同样呈现出互动、互补的关系状态, 这一解释过程有可能是细化成文法律对原告资格之规定, 也可能是突破成文法律对原告资格之规定,其最终结果即为廓清或推进原告资格之范围。这一运作模式充分体现了各层次之间的协作、互动, 并赋予了法院与法官极大的能动性, 具体而言, 法官主要在可救济性、损害的存在和因果关系三个方面创造规则。在这种模式下对行政诉讼原告资格问题的讨论不再局限于实定诉讼法, 甚至不再局限于成文法律, 而可与宪法取得联系, 真正实现了宪法对行政诉讼制度的创设功能。这种推进行政诉讼原告资格制度乃至整体行政诉讼制度的模式对我国而言具有重大的启示意义。

当然, 两大法系之间仍然存在着一些细微差别。大陆法系就行政诉讼原告资格问题形成了发达的、较为成熟的学说体系和要件体系, 英美法系则主要是通过对具体案件具体分析的方式解决原告资格问题, 并没有形成规则化的判断体系。由于原告资格制度的存在本身就意味着对它的限制, 那么规则体系越发达, 就意味着限制越多, 要突破这种限制就越难。因此, 在这一意义上可以说, 普通法系的原告资格制度比大陆法系 (法国除外) 的原告资格制度更为宽松。

(三) 大陆法系的原告资格制度主要是依托行政诉讼类型来建构的

行政诉讼类型化是20世纪以来行政诉讼制度发展的趋势之一。它是根据当事人资格、诉讼请求、法官审判权限以及审判程序等诸项标准对行政诉讼进行的分类, 也就是说, 将具有相同的诉讼要件、适用相同的审判方式和规则, 且法院的审判权限大致相同的诉讼各归为一类。诉讼要件是划分行政诉讼类型的重要依据, 而原告资格则是诉讼要件中的重要内容。由于行政的形态多种多样, 原告的诉讼请求即呈现出多样性, 相应地, 法院对原告诉之利益的要求亦有差异性, 将行政诉讼划分为多种类型并据此构建原告资格制度将更为合理、精准, 更有利于对相对人权利的保障。德国《行政法院法》、日本《行政事件诉讼法》、我国澳门特别行政区《行政诉讼法典》之规定均体现了此一特性, 对不同类型的行政诉讼规定了不同的诉讼要件与原告资格。