域外典型执行制度分析
目前, 世界各国的执行制度体系与结构不尽相同, 甚而差别巨大, 皆因各国政治体制、权力分立及法律传统有所差异, 进而在建构执行制度时有不同偏重。
(一) 英国的执行制度
1. 法律传统与制度特色
在英国, 法院作出的各种命令或裁决不存在所谓的“执行难”问题, 对于拒不执行法院裁判的行为, 英国法院不仅可以对当事人处以藐视法庭罪,并且可以对公然违抗法院命令的官员以藐视法庭罪追究责任。[19] 在诉讼进入执行阶段后, 当事人在符合“足够的利益”标准的前提下可以向法院申请禁令以寻求救济[20], 即当事人必须因裁决受到影响。英国的法律制度一直是以判例法为主要渊源, 因而与大陆法系国家的法律制度相比, 其体例、表现形式乃至概念术语等都有着巨大的差异。反映在强制执行制度上则表现为: 英国没有系统的强制执行法, 也没有“行政强制执行”的概念, 有关执行的制度大都规定在法院的规则中。英国现有的行政强制法律制度主要由司法性强制执行、行政性强制执行和行政程序中的其他强制性措施及执行三大部分内容组成, 但司法性强制执行是在现实中运用最为普遍的, 而行政性强制执行则非常少, 甚至按照大陆法系的标准来理解, 可以说行政性强制执行在英国几乎不存在。
英国执行制度的特点与其行政法理念以及法律传统是密切相关的, 作为普通法系国家, 英国并没有做公法与私法的严格区分, 公民与政府之间的关系、公民之间的关系, 原则上受同一法院管辖, 因而英国也没有独立的行政法院系统, 更没有一套独立的用以规范行政法律关系的特别法律规则, 政府与公民之间的法律关系、公民之间的法律关系皆适用同样的法律。其彰显在法律中的法治原则表现为政府与人民在法律面前的平等, 至少在普通法的层面, 政府不应当享有不必要的特权和豁免, 因而司法性强制执行一直是英国行政强制的核心。运用私法救济手段, 由普通法院颁布司法禁令、司法强制令[21]来完成行政法上的强制执行即成了英国行政强制法律制度的核心。而行政性强制执行则处于次要和补充的地位, 仅在少数特殊领域有所体现,“《议会法案》授予政府一定的强制执行权, 这些权力通常是为了满足政府某一机构或部门的需要而专门制定的, 有时政府自己就可以签发执行令”[22]; “司法权与行政权不分, 经常釆用司法强制执行形式来完成行政强制执行, 是英国行政强制执行的一大特色”[23]。
2. 司法性强制执行
英国的司法性强制执行包含司法禁令与司法强制令等手段。司法禁令是指在行政相对人公然藐视制定法, 拒不履行法定义务, 且未向法院提出任何申诉时, 检察总长可应地方机构或其他人的请求向法院申请禁制令[24], 以迫使行政相对人矫正违法行为或自觉履行法定义务。但法院在裁决是否强制执行前, 应当审查该行政决定的合法性, 确认行政决定是否合法以及当事人是否违反了行政机关的决定。英国的司法禁令可能发展为一种较为严厉的强制方式, 因为法院在颁布禁令后, 还具有判处当事人藐视法庭、处以罚金、没收财产或对个人处以监禁的自由裁量权。但实际上, 英国的禁令也受到一定的争议, 运用禁令增加法定惩罚是否合理一直未在英国形成定论, 但至少法院认为, 对当事人采取的司法性强制应是有界限的, 不应加重当事人根据议会的制定法本应受到的制裁。
与司法禁令不同, 英国的司法强制令可由受害方直接向法院申请, 用于某一公共机构不履行应当履行的义务致使受害方利益受损的情况, 因而强制令也是针对公共机构错误不作为所采取的一种强制措施, 如受害方的申请获批, 那么法院将对该公共机构下达强制令, 命其必须履行应当履行的法定义务, 但强制令一般只适用于公法上的义务。此外, 法院还可以通过颁布强制令来强制行政机关履行自由裁量权。根据英国法律的授权, 行政机关不能不履行或随意履行自由裁量权, 而只能在不同裁量决定中作出选择, 假若行政机关不行使自由裁量权或者不正当地行使自由裁量权, 那么法院即可颁布强制令, 迫使其履行自由裁量权。强制令在英国具有较高的权威, 因为不仅任何服从强制令所作的任何行为均不得起诉, 且不服从强制令还可构成藐视法院罪而被处以罚款或监禁。
此外, 英国有四类执行机构, 即执行官、注册执达员、郡法院执达员以及公共执达员, 司法行政官或执达员均独立于法院, 负责执行令状的执行,并就执行情况形成书面报告。最高法院的执行令状由债务人所在地的司法执行官执行, 且司法执行官可就该项执行收取手续费和佣金, 也因为如此, 司法行政官在执行时就具备了比执达员更大的积极性。
3. 行政性强制执行
在司法优先理念的影响下, 英国行政性强制执行的事件非常少, 如前所述, 行政性强制执行处于次要和补充的地位。“行政强制执行除了治安法院承担的地方议事会税及增值税的强制征收等少数例外外, 主要是通过由行政机关诉诸法院, 经法院审理后, 以执行法院判决的形式保障其行政方面的意志得到实行。”[25] 英国公民对行政裁判所的决定不服可以向法院起诉, 而行政裁判所若要执行其行政行为所确定的相对人义务, 主要是通过申请普通法院颁布强制执行令状来实现, 其无权自行执行。也就是说, 行政相对人拒绝履行行政处理决定并不会直接导致行政机关拥有对行政相对人人身或财产的强制执行权, 行政机关必须向治安法官或高等法院申请强制执行令状, 从而把行政性强制执行转化成司法性强制执行。行政性强制执行仅在少数特殊领域有所体现, 可在《议会法案》中为行政机关的此种权力找到法律依据, 但总的来说, 英国行政机关享有强制执行权总免不了受司法权的制约。
4. 行政程序中的强制措施与执行
除司法性强制执行与行政性强制执行外, 行政机关还可以在具体的行政程序中实施一些强制措施, 英国行政官员可以发布搜查赃物、武器、毒品和其他违禁物的命令, 并同时扣查其认为需要的文件资料。 “如果为了确保国库收入, 排除妨碍安全或卫生行为, 行政机关也可以直接采取措施, 或进行即时强制。”[26] 如警察有权逮捕扰乱治安的人,[27] 并对其采取暂时扣押。
(二) 美国的执行制度
1. 法律传统与制度特色
与英国一样, 行政诉讼执行问题在美国似乎也不成问题, 行政机关往往会自动执行法院判决。在美国, 除法律明确规定法院只能提供某种救济外,法院可对公民的请求提供任何的救济, 一般而言, 法院会尽可能地减少对行政机关的干涉以便其自行改正自己的行为, 譬如法院可要求行政机关对其行为做定期的报告, 以检查其遵照执行的情况。当行政机关不执行法院判决时,受到伤害的一方可以请求法院发布禁令, 直接要求行政机关遵照执行判决。当行政机关不执行法院判决时, 其长官会因藐视法庭而被罚款或监禁。此外,美国对行政执行的理解迥异于其他国家, 其内涵宽泛到认为政府的每一项职能都包含了行政执行,[28] 行政执行实际上涵盖了对行政相对人的监督检查、指控、处罚以及对行政决定强制执行的全过程。与英国一样, 美国也没有专门的行政强制法或行政执行法, 强制执行的法律依据也多散见于法律法规与司法判例, 以及联邦及各州的制定法和普通法中, 这与行政执行活动本身比较宽泛有关。并且美国的行政执行制度与其民事和刑事制度有着密切联系, 行政执行的法律中就包含了规范民事法庭或刑事法庭以及对不履行行政规则或命令的行为进行司法制裁的法律。
美国崇尚三权分立, 分权制衡的法律传统对其影响深远, 在三权分立的宪政体制下, 美国的行政机构虽然可以通过行政程序来实施行政决定, 但在行政相对人不服从命令、不愿自觉履行义务时, 行政权绝对独立行使的意义就到此为止了。“司法权与行政权的分离以及司法对行政执行的高度参与, 构成了美国行政执行的基本特色”[29], 受“司法优先”思想的影响, “行政决定的执行在很多情况下, 直接地或者最终地依赖于司法程序”[30]。美国在19世纪初建立的违宪审查制度更是强化了这一观念, 在美国仅法院有权采取对公民基本权利有重大影响的举措, 对公民人身和财产有重大影响的行政执行活动更是严格控制在司法的监督之下, 法院理所当然地被认为是行政强制执行的最后主体。虽然行政机关也可以发动行政程序来实施行政执行, 但仅在行政相对人自觉履行时才能实现执行目的, 若遭到相对人的拒绝, 行政机关一般无权强迫当事人履行。美国之所以没有赋予行政机关强制执行权, 是为了预防行政权的滥用, 行政执行只能通过诉讼程序由司法机关迫使相对人履行义务。
2. 美国行政执行的主要手段
“美国的行政执行就是指经过法律授权的联邦或州的行政机构依照法定程序对违法者采取的强迫其遵守法律并承担法律责任的法律行为过程。”[31] 但美国法律并没有明确规定行政强制手段, 相关内容仅散见于不同的法律规则当中, 归纳起来美国的行政执行手段主要有刑罚、行政罚、赔偿损失及强制执行[32]。刑罚是在行政相对人不履行重要行政决定时, 由检察机关向法院提出追诉, 最终是否给予相对人刑罚由法院作出裁决, 并且这种刑罚只适用于法律有明确规定的场合。行政罚是由行政机关对行政相对人科处的制裁, 目的是确保行政决定的执行。行政罚的常用形式有罚金、撤销或终止相对人许可证或执照、拒绝给予相对人某种利益或补助、公布行政相对人拒绝履行义务的情况等。赔偿损失则通常是与其他手段并用的执行手段, 行政机关或其他利害关系人都可因行政相对人不履行义务造成的损失而要求其给予赔偿。在前三类行政执行手段皆不奏效的情况下, 美国部分法律也授予了行政机关直接强制执行手段, 直接执行相对人因行政决定所负义务, 或令第三人履行该义务, 并向义务人收取相应的费用, 这有点类似于中国的代执行与执行罚。(https://www.daowen.com)
3. 美国行政执行的模式
美国是典型的以法院执行为主、行政机关执行为辅的国家, 尽管其行政执行的手段颇多, 但在实践中始终遵循的是“司法优先”原则。一般说来,行政机关无权采取任何强制执行措施, 只能向法院提起诉讼, 其主要通过两种途径解决执行的问题: 一是提起民事诉讼, 对于行政机关无权强制执行的行政决定, 美国法院享有当然的强制执行权, 当义务履行人在法定期限内既不起诉也不履行义务时, 行政机关或第三人有权向法院申请执行, 由法院通过发布命令督促当事人履行义务。若当事人还不履行, 则法院可对其以藐视法庭罪处以罚金或拘禁, 不过法院如此做的前提是对行政行为进行合法性审查, 因而美国的执行诉讼, 看似是为了确保行政决定所确定义务的实现, 但事实上却也是当事人重要的救济手段, 至少是被动的救济手段。二是提起刑事诉讼, 即当事人不履行行政决定已经构成犯罪时, 行政机关可经检察机关向法院提起刑事诉讼, 请求法院以命令形式促使义务人履行义务, 这是美国最严厉的强制执行手段, 也是美国保障行政决定执行的有力手段。在极少数的情况下, 法律才授予行政机关直接执行的权力, 并且这种执行是否合法,依然处于法院的严格监督之下。 “具体有以下四种情况: (1) 对负有缴纳国税义务的人财产的查封和扣押; (2) 对外国人驱逐出境; (3) 对妨害卫生的行为的排除; (4) 妨害安全秩序的排除。”[33]
尽管美国缺乏系统的强制执行法, 但美国却很少存在“执行难”的问题,介于行政权与司法权之间的强制执行权, 一方面是通过执行官采取强制措施,迫使当事人履行债务来实现的, 这是单纯的执行行为, 而另一方面, 一旦执行过程中发生争议, 则由法院作出决断或裁判, 以保证执行的公平正义, 这种执行就具有司法性质。由于美国每一个州都具有独立的司法权, 因而强制执行可能涉及本州或他州判决的执行, 当债务人在本州无财产可供执行时,则须在其拥有可供执行财产的他州执行, 此时的执行就必须履行登记程序。“每一州对于其他任何一州的公共法令、记录和裁判程序, 应有充分的诚意和信任。”[34] 总的来看, 虽然在美国, 法院与行政机关共同拥有行政决定的执行权, 但最终实现行政决定所确定的义务还是依赖于法院。
(三) 法国的执行制度
1. 制度特色
法国拥有完整的行政法院体系, 其对三权分立的理解亦不同于其他西方国家, 法国的行政强制执行法律制度是以行政处理的两项特权为理论基础的。在法国, 行政处理决定的强制执行效力来源于效力先定与强制执行两项特权,前者是指行政机关的决定一旦作出, 即假定其符合法律规定, 无须通过法院确认即具有约束力, 即便行政相对人认为某一处理决定违法, 在其被变更、撤销或宣布无效之前, 依然推定其合法。后者则是效力先定特权的延伸, 也就是在行政处理的效力被否定前, 无须法院的介入, 行政机关即可在一定条件下直接依职权强制执行。“行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要。行政机关为了公共利益所作出的决定, 如果公民可拒绝执行, 公务将无法实施, 国家将成为无政府状态。”[35]
尽管法国是众所周知的大陆法系国家, 但其行政执行制度却与英美法系国家如出一辙, 建立了以司法为主导的行政强制执行制度, 在当事人不履行行政法上的义务时, 行政机关可以向法院提起诉讼。“相对人不履行行政法上的义务时, 法律规定刑罚制裁, 依靠相对人对刑罚的恐惧而自动履行义务,这种制裁以违反行政义务的行为为对象, 不是一般的犯罪, 称为行政刑罚,由刑事法院判决并执行。”[36] 这一做法一方面是为了更好地实现行政管理目的,另一方面也有利于保护公民的财产与自由。当然, 行政机关在法律有明确规定时, 也可以对相对人处以行政罚, 起到制裁和威慑的作用, 以敦促行政相对人履行义务。但法国对行政机关的自行执行权也较为谨慎, 仅规定了在有法律明文规定或者在特别紧急的情形下, 行政机关才可以运用行政强制措施,以免造成更大的损失。在无法律明文规定, 亦非紧急情况, 但行政机关没有其他方法达到实现行政义务时, 行政机关也可以采用强制执行以达到目的。[37]
2. 法国行政强制执行的制度构成
总的来说, 法国行政强制法律制度是由刑罚式强制执行、行政罚式强制执行和依职权强制执行三部分构成的。刑罚式强制执行是法国最主要的一种执行手段, 系指针对违反行政法上义务 (不履行行政法上义务) 的当事人,由刑事法院判处法律规定的刑罚作为制裁, 迫使当事人基于对刑罚的恐惧而自动履行义务。[38] 而刑事法院判决的作出离不开司法警察的准备工作, 确认当事人的犯罪事实、搜集证据以及查明并逮捕犯罪者等。[39] 尽管这种刑事制裁以当事人违反行政义务的行为为对象, 但它却不同于一般的犯罪行为, 刑罚本身不是目的, 其真实目的在于督促行政相对人自觉履行行政法上的义务, 并且刑罚式强制执行只能由刑事法院依据刑事诉讼法的相关规定执行。[40] 行政罚式强制执行是由行政机关对违反行政法义务的行政相对人科处罚款、没收等处罚, 以迫使其因恐惧心理而自动履行行政法上义务的执行手段。它与刑罚式强制执行是相互独立的执行手段, 同一行为在刑事上被宣告无罪不意味着不能科处行政罚, 并且即便同一行为已经由刑事法院判处刑罚, 也可以再科处行政罚。行政罚式强制执行的具体种类包含了申诫、罚款、没收、拘留、停止发行、停止营业、取消某种资格等。在法国, 依职权强制执行只是一种辅助性手段, 行政机关依职权执行是“出于保证法律受遵守之必要, 无其他手段时的合法经验”。[41] 依职权执行直接指向当事人的人身权和财产权, 因而是受到严格控制的, 以免滥用致当事人的合法权益受损。具体说来应满足以下几个条件, 行政机关才可以依职权执行: 一是行政决定必须合法; 二是当事人有反抗或明显的恶意; 三是法律中有明确的规定; 四是情况紧急; 五是无其他任何可能的合法手段。
3. 执行中的问题应对
法国行政法院在作出判决后也会遇到执行难的问题, 对于因对判决产生不同理解而引发的执行困难, 法官尽可能通过清楚地起草行政判决来预防误读, 并且不论在判决作出前或者之后, 当事人还可以诉诸多种程序手段, 以解决对判决理解不同的问题。在判决前, 如果说当事人的权利请求不太确定,法官还可以命令行政机关重新作出行政决定。对于因恶意拒绝而产生的执行难问题, 只要胜诉一方有充分理由证明败诉方未执行或未全面执行生效判决,法官即可采取说服措施甚至强制措施迫使其执行判决。若败诉方仍然拒不执行或不当执行, 法院可将该案件记录到最高行政法院的年度报告中,[42] 因而负有执行义务的公法人会受到一定的否定性评价, 法院还可依职权或应相对人申请对负有执行义务的公法人进行罚款, 并且法国的行政法官在进行延迟罚款时拥有较大的裁量余地, 对于是否进行罚款以及依据什么标准进行罚款,法官可以根据案件情况作出看似公平的具体判断。总的来说, 法国遭遇执行困难的判决比例是很低的, “2008年, 法国各级行政法院共受理1917份判决执行案件。其中, 最高行政法院232份, 行政法庭和上诉行政法院1685份。这样, 遭遇执行困难的判决不足判决总数的1%”[43]。事实证明, 法国的强制执行制度起到了足够的威慑作用。
(四) 德国的执行制度
作为行政强制执行法律发展最早的国家之一, 德国在17—18世纪时就建立了以习惯法方式存在的行政强制执行制度。行政强制执行权在德国传统法律观点中就一直被视为行政权的组成部分, 而行政行为具有天生的公定力、拘束力、确定力和执行力, 因而行政强制执行不需要法律的单独授权, “行政执行就是行政行为的执行。在这里, 行政机关享有相对于债权人的特权, 即可以自己设定执行的根据并且自己执行, 无须申请法院”[44]。 “行政机关可以直接依据行政命令采取强制措施, 不受司法审查和制约。”[45] 一般情形下, 行政机关享有金钱债权的执行权, 具体执行机关为国家财政执行部门或者国家确立的执行部门, 行政机关也享有对作为或不作为的强制执行权, 以及在紧急情况中的即时强制权。由此可见, 德国行政机关的强制执行权之应用范围是较为广泛的。“虽然行政强制由行政主体自主实施, 但是行政机关并不是肆意作为, 而是受到法治原则的严格约束。首先, 采取行政强制的前提是必须以行政行为为依据, 不得直接以法律、法规的规定为之。”[46] 行政强制执行必须严格遵守法定程序, 且须为强制执行程序提供必要的司法救济。
此外, 根据德国《行政法院法》第169条的规定, 为公共当局利益的执行适用《行政强制法》的规定:“行政强制执行法所指意义上的执行机关, 即第一审法院的主审法官; 主审法官可以请求另一执行机关或1名法院执行员负责执行。”执行涉及对作为、容忍及不作为的强制而需要州机关的职务协助的, 须依州法律的有关规定进行执行。因金钱请求针对公共当局的执行, 则债权人应向第一审法院申请, 由法院委托一主管部门负责执行, 如此, 更能保证执行的公正与合理。法院在作出执行处分之前, 必须通知行政机关或公法社会、机构、财团的法定代表人。若行政机关拒绝履行法院的执行命令,则一审法院可依申请针对行政机关以裁定作出一定数额的强制金, 命令其限期履行。逾期仍不履行的, 法院确定该强制金并依职权执行。具体而言, 德国法院可执行的对象包括以下几类: (1) 已获既判力的及可临时执行的法院裁判; (2) 暂时命令; (3) 法院中达成的和解; (4) 确定费用的裁定; (5) 裁定书已宣布既判力及可临时执行的由公法仲裁法庭作出的宣布可执行的仲裁裁定。
(五) 域外执行制度比较分析
在英国, 对行政相对人的强制司法执行有一些类似大陆法系的行政执行罚, 即法院有权查封、扣押、没收拒不履行命令的行政相对人的财产, 对个人处以监禁。在英国与美国, 行政机关的自力执行均受到严格的限制, 虽为实现行政目的, 但一般情况下行政机关也没有自力救济权, 尤其当涉及对公民基本权力产生重大影响的举措时, 只能由法院采行。行政强制执行在英国与美国的法律制度中几乎也是不存在的, 其未建立如大陆法系国家那般系统的强制执行理论体系, 但实用主义思维和法律传统也使得它们构筑了与本国国情、体制相吻合的且高效的强制执行制度, 其意义在于: 秉持一贯的“司法优先”理念, 通过法院来执行行政决定, 不仅有利于防止行政机关滥用强制执行权所可能造成的专断及损害, 而且有利于确保行政强制执行的公正合理, 免却因执行非议而导致政府公信力下降的困扰。但这种做法的弊端在于提高了行政成本, 浪费了行政资源并可能造成司法机关工作负累。而大陆法系国家则是以行政机关自行强制执行为主, 法院审查执行为辅, 同为大陆法系国家的法国是其中的一个例外, 遵循的是法院执行为主, 行政机关执行为辅。大陆法系将行政强制执行权视为行政权的延伸, 认为拥有行政权的行政机关自然拥有行政强制执行权。这种执行制度的优点在于能够更好地保证行政效率, 实现行政管理目标, 但却可能造成行政权力不受限制, 引发权力滥用致使行政相对人权益受损的问题。
两大法系国家所遵循的不同执行模式表明了强制执行权在法院与行政机关之间分配与偏重的差异, 造成这种差异的根本原因在于英美法系国家与大陆法系国家对公平价值与效率价值的偏重不同, 英美法系国家遵循以法院执行为主、行政机关执行为辅, 与其一向强调民主公平, 强调有效控制行政行为, 重视对公民合法权益的保护是密切相关的。大陆法系国家更加偏重行政效率, 因而将行政强制执行权赋予行政机关, 避免了由法院行使该权力所可能造成的效率低下问题。但总的来说, 不论强制执行权主要是由法院行使还是由行政机关行使, 都不存在一个单纯只采用行政执行或者司法执行的国家, 各个国家都只是在两者之间作出利弊权衡, 尽量避免由行政机关执行所可能导致的滥权和专断, 以及单纯由法院执行所可能造成的效率低下问题。对两种执行模式进行总结, 不难发现, 将一些重大决定交给法院执行,能够更好地保证强制执行的合理与公正, 而将对行政相对人影响不大的行政决定交由行政机关执行, 则能更好地实现行政目的, 两者之间达到优势互补的效果。
域外各国执行制度的优势都可作为完善中国强制执行制度的有益借鉴,就英国、美国等判例国家而言, 虽然其缺少系统的强制执行法, 但却鲜少存在执行难的问题, 其经验值得借鉴。如英国司法执行官可在执行最高法院的执行令状时收取手续费和佣金, 因此就具备了更大的执行积极性。美国有关于藐视法庭罪的规定, 也即当事人在拒不履行生效判决时可按藐视法庭罪论处。法国有一套系统的避免执行问题的方案, 分别针对行政相对人和公法人实施不同的敦促执行制度, 如罚款、负面信息存档等, 法国遭遇执行困难的判决比例持低的事实足以说明其执行制度值得学习和借鉴。此外, 德国强制执行的法律制度与方式都较为完整, 在立法体系上采用了联邦法与各州法、基本法与单一法相配合的体系, 尽管德国将行政强制执行权作为行政权的一部分来处理, 却很好地避免了行政强制执行失范的问题, 这与德国任何强制行为都必须受制于基本法以及其他行政强制立法的严格约束有关, 在德国联邦与各州都制定有较为系统的行政强制执行法, 为行政强制执行权的行使提供了世界上最为完备与成熟的法律依据。德国偏重在行政强制执行上遵循间接强制优于直接强制的原则。这种在行政强制执行方式选择上的略微差异,无非都是对本国政治体制与法律传统的一种回应。