一、高祖朝的重建
高祖元年（前206），刘邦平定雍地；二年，他收降赛王司马欣、翟王董翳、河南王瑕丘申阳，击败韩王郑昌，置陇西、北地、上郡、渭南、河上、中地数郡，于关外置河南郡[1]。此时，刘邦已基本取得故秦国的核心地区，以此为根据地与项羽争夺天下。《史记·高祖本纪》载高祖二年（前205）“二月，令除秦社稷，更立汉社稷”[2]，刘邦以此正式宣告汉王朝的建立。同年，在彭城大败于项羽后，刘邦回到关中。他“六月，立〔刘盈〕为太子……于是令祠官祀天地、四方上帝、山川，以时祀之”[3]。这次祭祀，与立太子、置郡县、赦罪人并列，可看作汉王朝首次举行最高国家祭祀。
此时国家祭祀的对象与礼仪，基本一仍秦代之旧，刘邦“悉召故秦祝官，复置太祝、太宰，如其故礼仪”，又下诏令“上帝之祭及山川诸神当祠者，各以其时礼祠之如故”[4]。高祖入关所领士卒旧属有限，重建国家与社会秩序，主要倚靠原秦朝的官吏兵士[5]。国家祭祀制度的建设非朝夕之功，此时刘邦用秦故人，承秦故制，顺理成章，也最为便捷。不过，此时秦地祠庙祭祀并非全仍其旧。其一，《封禅书》载北畤“有司进祠，上不亲往”[6]，雍地其他诸畤当亦如是。其次，刘邦此时占据的，仅故秦国核心地区而已。所谓“各以其时礼祠之如故”，至多包含其势力范围内的神祠。刘邦恢复的，应是秦人在关中地区的主要祭祀。
除重建国家祭祀外，刘邦的另一个重要举措是“令县为公社”[7]。孙诒让在《周礼正义》中区分“公社”与“私社”，曰[8]：
此外则乡州遂县及公邑采地之县都等，凡大城邑所在，亦各有公社。……王侯乡遂都鄙之社，并为公社，置社则为私社。
俞伟超由此引申：“汉代各地的‘县社’‘乡社’即相当于过去的‘公社’；‘置社’即相当于过去的‘私社’。”[9]汉高祖下令重建的“公社”，即县级官方祭祀中心。《史记·封禅书》又载[10]：
高祖十年春，有司请令县常以春二月及腊祠社稷以羊豕，民里社各自财以祠。制曰：“可。”
各县官府出资、以羊豕祭祀的，即上引文所云之“公社”。民间之里社则由里中居民自行筹款举行祭祀。可见，高祖二年只是初步恢复地方祭祀，公社的祭祀制度直至高祖十年才更为完善。
高祖五年（前202），刘邦大定天下，更号皇帝。同年六月，他回到关中，又设立了不少新祭祀对象[11]：
后四岁，天下已定，诏御史，令丰谨治枌榆社，常以四时春以羊彘祠之。令祝官立蚩尤之祠于长安。长安置祠祝官、女巫。其梁巫，祠天、地、天社、天水、房中、堂上之属。晋巫，祠五帝、东君、云中〔君〕、司命、巫社、巫祠、族人、先炊之属。秦巫，祠社主、巫保、族累之属。荆巫，祠堂下、巫先、司命、施糜之属。九天巫，祠九天。皆以岁时祠宫中。其河巫祠河于临晋，而南山巫祠南山秦中。秦中者，二世皇帝。各有时（月）〔日〕。
这一组祭祀对象较为繁杂，需分别考察。
枌榆社、蚩尤祠
枌榆社为丰地里社，刘邦起事时曾祭祷于此。《封禅书》曰：“高祖初起，祷丰枌榆社。”《集解》引张晏曰：“社在丰东北十五里。或曰枌榆，乡名，高祖里社也。”[12]民间祠社常以大树为中心，称之为社树[13]，“枌榆”或即以社树为乡社之名。刘邦称沛公时，又“祠黄帝，祭蚩尤于沛庭，而衅鼓旗”[14]。传说蚩尤主兵，齐八主祠之兵主祠亦祭蚩尤。因此刘邦起兵时祭蚩尤[15]，称帝后又在长安专设蚩尤祠。这两种祭祀都是刘邦为回报初起兵时诸神佑护而立，但性质有所不同。《封禅书》所谓“令丰谨治枌榆社”，可见枌榆社管理隶属丰县。长安蚩尤祠则是中央祝官所立，领于太祝。
梁巫所领
天社、天水 “天社”“天水”，旧注多略，今试考之。《周礼·春官·大司乐》“函钟为宫”句郑注曰[16]：
函锺，林锺也，林锺生于未之气。未，坤之位，或曰天社，在东井、舆鬼之外。天社，地神也。
贾公彦疏解曰：“云‘或曰天社在东井舆鬼之外’者，案《星经》：‘天社六星，舆鬼之南。’是其舆鬼外也。天社神位[17]，皆是地神，故以林锺为地宫也。”[18]《魏书·张渊传》载张渊著《观象赋》云：“于前则老人、天社、清庙所居。”小字注曰：“天社六星亦在弧南。”[19]可知天社为六颗小星，位置在鬼宿之南，又因横跨井、柳、鬼三宿，有时被归入井宿[20]。《开元占经》卷七〇《甘氏外官·天社星占》：“甘氏曰‘天社六星在弧南’，郗萌曰：‘天公社者，小人天公祠祀，非私所事也。所祠者，公社主也。’”[21]亦云天社主公社。天社所祀，即井宿中的天社星，被认为“处坤位，主地神”。
天水，包山、望山、天星观楚简中皆有“祷大水”之语，《包山楚简》《望山楚简》考释者皆以为“大”“天”古字相同，大水即天水[22]。不过，查考包山、望山简中的大水，在祭祀序列中总与山川并列，是水名[23]。《封禅书》中的“天水”前后皆非山川祭祀，且与星神天社并列，不会是楚简中的“大水”。传世文献中也有“大水”，《左传》昭公十七年曰：“卫，颛顼之虚也，故为帝丘，其星为大水。”杜注曰：“卫星，营室。营室，水也。”[24]《史记·天官书》曰：“营室为清庙，岁星庙也。”[25]不过，没有明确证据可以直接联系“天水”与“大水”营室。天水所指，只能暂时阙疑[26]。
房中、堂上 《封禅书》《索隐》曰：“《礼乐志》有《安世房中歌》，皆谓祭时室中堂上歌先祖功德也。”[27]《汉书·礼乐志》曰：“又有《房中祠乐》，高祖唐山夫人所作也。……孝惠二年，使乐府令夏侯宽备其箫管，更名曰《安世乐》。”[28]《索隐》所云，正是此乐。但《安世房中歌》内容清晰，是一套完整的祭祀乐歌[29]，与梁巫辖下的单个祭祀对象“房中”不同。祭乐之名与所祭神明之名相同，也与《礼乐志》所载其他祭乐命名之例不合。《索隐》之说不确。钱大昭以为堂上属“五祀”之类：“荆巫祠堂下，则梁巫祠堂上也。”沈钦韩则以《后汉书·桓帝纪》“坏郡国诸房祀”为解[30]。沈氏所谓房祀，指的是祠堂类的祭祀建筑，与此“房中”之祭并非一事。钱大昭说更为合理，梁巫所祀的房中、堂上及下文荆巫所祠的堂下，可能都是与“五祀”相类的祭祀[31]。文献不足征，这一解释只能停留于推测。
晋巫所领
晋巫所祠之五帝，应即战国晚期子书中常见之五方帝。东君、云中[32]、司命诸神，都曾在《楚辞·九歌》中出现。司命神多见于前代文献，《楚辞》中“大司命”“少司命”之神为人所素知。此二神职司虽较为清楚，但其祭祀对象的身份则众说纷纭。对司命之神的信仰，不限于楚地，先秦出土及传世文献中的“司命”神，其内涵也各自不同[33]。《风俗通义》卷一〇《祀典》“司命”条云[34]：
《周礼》：“以槱燎祀司中司命。”司命，文昌也。司中，文昌下六星也。槱者，积薪燔柴也。今民间独祀司命耳，刻木长尺二寸为人像，行者檐箧中，居者别作小屋，齐地大尊重之，汝南诸郡亦多有，皆祠以䐗，率以春秋之月。
以《风俗通义》所云，司命为文昌星，即二十八宿中的奎宿。奎宿崇拜东汉时还流行于民间，尤以齐地及汝南诸郡为盛。《史记·天官书》已有其说，“斗魁戴匡六星曰文昌宫：一曰上将，二曰次将，三曰贵相，四曰司命，五曰司中，六曰司禄”[35]，以为司命为文昌第四星。但此一“司命”是否与晋巫所祠相同，尚未能质言。汉武帝祠寿宫神君，“寿宫神君最贵者太一，其佐曰大禁、司命之属，皆从之”[36]，也可见“司命”是汉人常奉之神。高祖所祠之司命，分属晋巫和荆巫，或是出于对不同地域祭祀传统的尊重。《汉书·郊祀志》仅存荆巫所祀之司命。这可能是因为班固不能理解司命神的不同身份，以为晋巫名下之司命为衍文，整齐文字，故删去一“司命”[37]。
巫社、巫祠、族人 《汉书·郊祀志》颜注曰：“巫社、巫祠，皆古之巫神也。”[38]所祀对象不详[39]。
先炊 《封禅书》《正义》曰：“古炊母神也。”[40]“先炊”，《郊祀志》无“先”字，标点者与前文连读，作“族人炊”。按，文献中无“族人炊”之说，当以《封禅书》为是。《礼记·礼器》：“夫奥者，老妇之祭也。”郑注曰：“老妇，先炊者也。……明此祭先炊，非祭火神。”[41]先炊的构词方式，与先农、先蚕相同。
秦巫所领
社主，《郊祀志》作“杜主”。秦故有杜主祠，梁玉绳以为当从《郊祀志》改[42]，或可从。巫保、族累，不详。
荆巫所领
荆巫所祠为堂下、巫先、司命、施糜之属。堂下或与前文梁巫所祠房中、堂上同属五祀类，巫先或与前文巫社、巫祠、巫保等同属一类，司命前文已论。至于“施糜”，《索隐》引郑氏云“主施糜粥之神”[43]，未知确否。
除上述巫祝外，刘邦所设尚有专祠九天的九天巫[44]，以及祠河的河巫、祠南山秦中的南山巫等。高祖所立的巫祠，对象复杂，国别各异。对这些巫祠的意义，班固在《高帝纪》的“赞”中有一个很好的总结[45]：
《春秋》晋史蔡墨有言：陶唐氏既衰，其后有刘累，学扰龙，事孔甲，范氏其后也。……范氏为晋士师，鲁文公世奔秦，后归于晋，其处者为刘氏。刘向云战国时刘氏自秦获于魏。秦灭魏，迁大梁，都于丰。……是以颂高祖云：“汉帝本系，出自唐帝。降及于周，在秦作刘。涉魏而东，遂为丰公。”丰公，盖太上皇父。其迁日浅，坟墓在丰鲜焉。及高祖即位，置祠祀官，则有秦、晋、梁、荆之巫，世祠天地，缀之以祀，岂不信哉。
班固总结，高祖所设均为刘氏祖先出身之国的祭祀，点出了刘邦所立新祭祀的意义[46]。刘邦意在强调刘氏宗谱，藉以抬高自己的出身，增加政权合法性的砝码[47]。诸巫祠的设立，使国家祭祀系统中来自关东的祠祭对象的数量有所增长，将新元素注入了上承自秦的国家祭祀系统。
上述巫祠有两点值得注意：其一，这些祭祀均未单设祭祀建筑，仅在宫中特定地点进行祀祭。其二，主管祭祀的人员以“巫”为名。在汉代，“巫”是品级较低的祭祀人员，社会地位低下[48]，或与一般祠官有异。
除上述诸种祭祀外，高祖七年（前200）[49]，刘邦下令全国祠灵星[50]：
其后二岁，或曰周兴而邑邰，立后稷之祠，至今血食天下。高祖制诏御史：“其令郡国县立灵星祠，常以岁时祠以牛。”
《续汉书·祭祀志下》注引《汉旧仪》曰：“古时岁再祠灵星，春秋用少牢礼也。”[51]用少牢及一岁再祠灵星，皆非汉代制度，这条材料中的“古者”所指不详。
灵星所祀对象，是心宿（龙星）中的一组小星，与农事相关，典籍中往往将其与后稷连言[52]。祭祀灵星的目的是祈雨，《史记·封禅书》载武帝元封三年（前108）立灵星祠求雨[53]：
夏，旱。公孙卿曰：“黄帝时封则天旱，干封三年。”上乃下诏曰：“天旱，意干封乎？其令天下尊祠灵星焉。”
武帝封禅后天下大旱，于是，他令全国尊崇灵星祠，以求缓解旱情。这是西汉第二次大兴灵星祭祀。此外，《艺文类聚》引《益部耆旧传》曰：“赵瑶为阆中令，遭旱，请雨于灵星，应时大雨。”[54]也可为一证。
就西汉一朝而言，立于长安的灵星祠也许领于天子祝官，郡县的灵星祠则属地方官方祭祀。后代郊坛上间有灵星为配享，但地位不太重要[55]。灵星祭祀在地方官方祭祀中地位更为重要，历代承袭也比较稳定。《魏书·刘芳传》刘芳上疏引《晋祠令》云：“郡、县、国祠稷、社、先农，县又祠灵星。”[56]可见至少至西晋，灵星祠仍广泛分布于郡县。
综上，汉高祖对国家祭祀的调整大致可归纳为三点：承秦祠、设诸巫、兴民祀。所谓“承秦祠”，指高祖二年刘邦开始重建国家祭祀的活动。他起用故秦祀官，承认雍地祭祀中心的地位，恢复了秦王朝在关中地区的主要祭祀，也确立了国家祭祀承秦的大框架。“设诸巫”指高祖五年天下大定后于长安宫中兴立的一批祭祀。这些祭祀来自刘氏先祖的出生地，由巫管理。它们开启了西汉王朝祭祀中东方传统的复归之路。最后，所谓“兴民祀”之“民祀”，是指地方性的，以公社、私社为中心的祭祀活动。基层祭祀的恢复，是重建乡里秩序的重要手段。通过不同层面上复兴祭祀的举措，西汉王朝的国家与地方祭祀体系和国家制度一道开始运转。
汉初数十年间，东方诸侯王国的独立性颇强，诸侯国祭祀不归中央政府管辖[57]。《史记·封禅书》：“始名山大川在诸侯，诸侯祝各自奉祠，天子官不领。及齐、淮南国废，令太祝尽以岁时致礼如故。”[58]齐、淮南两国被废在文帝朝，高祖时诸侯国领土内的名山大川尚由诸侯王主持祭祀，不在天子祝官所领的范围。刘邦所恢复的国家祭祀，只限于中央王朝控制的郡县。