缅甸政治转型的进程
缅甸的政治转型在2010年之前，经过了较长时间的酝酿、筹备，经历了一些波折和起伏。2010年大选后，缅甸的政治转型以大选的形式得以确立，并开启了转型的实施阶段，[1]2011年以来缅甸实施了一系列的变革来推进政治转型，保持转型的推进态势。这一持续的转型进程中，外交是转型的重要部分。
（一）2010年是缅甸政治转型的标志性年代
2010年，是缅甸政治转型的标志性节点时间，标志着缅甸事实上走进一个新时代[2]。2010年11月，缅甸依据新宪法举行历史性的多党制全国大选，大选产生了缅甸权力机构议会，进而由议会选举总统、副总统，组建了新政府，军政府向新政府移交了国家权力，实现了国家权力向民选政府的过渡，切实开始了国家政治的转型，初步实现了军政府还政于民的目标[3]。
在大选前夕，2010年10月21日，缅甸新国旗、新国徽由国家和平与发展委员会颁布并启用。如果说缅甸在1988年到2010年是从威权政体向民主政体转型的酝酿、筹备、确定阶段，大选后则开启了“民主巩固期”，是缅甸政治转型能否成功的关键时期。[4]
1.2010年大选在缅甸政治生活中具有重大的转折意义
考察缅甸2010年大选对国家政治发展的意义，要考察价值性标准即“公共资源的分配必须公平合理”，要考察“权力的取得和运行是否规范”。[5]2010年11月缅甸举行的议会大选对政治转型的重要意义，表现在这样几个方面：
一是大选具有广泛的政治基础和社会影响面。包括联邦巩固与发展党、民族团结党和全国民主力量党等在内37个政党参加了大选，候选人有3000 余名。在2900万缅甸合法选民中，超过60%的选民参加了投票。[6]2010年大选比1990年大选的进步表现在：选举权范围扩大了；竞选有一定的自由度；再者，选区覆盖全国；少数民族政党积极参选。在2010年大选中，“全国民主联盟”抵制了选举，但民盟内部一部分不同意见的人组建了新的政党——全国民主力量党，表明大选中的政治参与具有较为广泛的社会覆盖面，而缅甸军人政治力量借助大选的形式来树立自己政治的合法性，本身也是一个政治进步。定期的大选，给缅甸民众以政治民主化的清晰信息：缅甸政治、社会新变化会带来民主理念的深入、经济社会的发展、国家进一步对外开放等新变化。
二是选举活动具有较强的公信度。“缅甸面临的更为重要的也是值得更为关注的问题，似乎已不在于大选能不能进行，而在于这次大选的公信度和国际上的认可度”[7]。东盟对缅甸大选予以积极评价，认为大选标志着缅甸民主发展迈出了重要的一步，并认为大选能够推动缅甸加快国家和解，促进社会稳定和发展。俄罗斯、印度对缅甸大选予以积极肯定。西方对缅甸大选进行批评，美国总统指责大选“欠缺自由和公正，未满足任何国际标准”，美国国务卿称大选意味着缅甸失去了一次推进民主转型的机遇，欧盟也认为大选不符合国际标准等等。[8]但与西方在1990年缅甸大选中的反应相比，西方在2010年的反应有两个重大区别：在对大选进行批评和指责的同时没有强化制裁和施压等举措；在大选后西方国家反而加强了与缅甸的联系，认可了缅甸的大选。大选刚结束一个月，美国副助理国务卿就访问了缅甸，会见了缅甸外长，也会见了反对派领导人昂山素季和其他政党的领导人，美国和西方的举措发出了明晰的信号，即美国希望与缅甸保持接触，[9]等于是默认了大选的结果。
三是大选产生转型的实质性影响。大选后到2011年3月，缅甸完成立法、司法和行政权力的交接，2011年1月31日至2月4日召开了联邦议会，产生了人民院和民族院的议长、总统、副总统等，3月，军政府向大选后的新政府移交了权力，“缅甸的民主化转型是2003年开始实行的七点民主路线图的继续……现在进入施政民主化的阶段”[10]，“缅甸国家和平与发展委员会”在2003年公布的“民主路线图全部实现”[11]，“缅甸可谓进入了一个新的发展时期”[12]。
四是在缅甸政治生活中以平稳换代、和平的方式产生了新的政治体制、扩大了政治自由的空间。2010年大选平稳顺利地完成，避免了1990年大选后那样的政治乱局特别是避免了军政府拒绝交权的情形。多党性的大选本身有助于缅甸政治权力架构多元化、机制化的发展，为政治转型提供了有力的宪法、制度保障。2010年大选显示缅甸的转型较为缓和，保持了政治和社会的稳定，保障了重大政策的连续性，避免了“推倒重来”的动荡。大选的过程和结果表明，缅甸民众对联邦巩固与发展党这一年后军方背景的政党较为认可，昂山素季在大选后获释，随即表示愿意与政府谈判以推动政治和解与政治转型进程，而没有采取极端抵制的策略，民主派也意识到了稳健对于转型的重要性。
2.缅甸政府在2010年启用新国旗新国徽以展示国家的变革
2010年10月，缅甸启用新的国旗和国徽，并把国名由“缅甸联邦”改为“缅甸联邦共和国”，这些显示了缅甸实现改革和转型的决心和特点。国旗和国徽的寓意中，既有1990年以来缅甸政治社会变化的新元素，也维持了军人政治力量的主导性。[13]
缅甸的新国旗的底色为黄绿红三色均匀相间，与1974年确定的国旗突出的红色的底色有很大区别，新国旗的绿色、黄色、红色分别代表和平、安宁、草木茂盛、青葱翠绿的环境；团结；勇敢与决心。新国旗以中间的白星表达联邦的团结与巩固，取代原国旗中象征十四个省（邦）统一的14齿的白色齿轮图案，进一步凸显了国家统一。
缅甸2010年10月21日开始使用的国徽，在背景颜色和中心位置的图案上有较大变动，新国徽的底色主要为黄色，没有了原来的蓝色和白色。中心的图案中取消了14齿轮、稻穗等图案，代之以“橄榄枝环绕缅甸版图”的图案，取消了原图案中一些意识形态的寓意、强调国家版图的统一，其政治寓意变化很明显。
2010年10月21日缅甸启用的新国旗图样
2010年10月21日缅甸启用的新国徽图样
（二）2011年以来缅甸政治转型的重要进程
2010年11月7日的大选，开启缅甸政治转型的进程，将政治转型推进到具体实施的变革阶段，2011年3月吴登盛新政府成立，标志着缅甸民主转型的开始，缅甸也由此结束了长达半个世纪的军人统治。[14]大选之后，缅甸在政府产生、权力移交、政治经济社会政策的改革、重大问题的解决等方面不断推进，将转型在政治、经济和社会各层面逐步展开，为缅甸的外交转型和拓展国际社会的活动空间，提供国内的基础。
1.继续推进政治民主化
缅甸政府与各政治力量加强沟通协调，营造国内政治民主化氛围。为了增强缅甸新政府在缅甸内外部的政治合法性，[15]缅甸政府协调了与政治反对派之间的矛盾，减少了双方的分歧以增强国内的政治和民族团结。通过增强缅甸国内的各反对派之间的团结和协作，缅甸新政府迅速稳定了局势，并赢得了反对派和批评者的理解[16]。缅甸政府在2012年批准、支持民众举行纪念“8888”运动的活动，2012年8月8日，缅甸民众踊跃参与该运动24周年纪念。
缅甸政府积极与民主派对话。2010年11月大选刚结束，缅甸政府就释放了反对派领袖昂山素季，在2011年7月与昂山素季举行了第一次对话，双方的联合声明中“双方都对对话表示乐观和满意”，[17]缅甸总统在2011年8月与昂山素季会谈。为了扫清昂山素季参加议会补选的障碍，缅甸修改了选举法中专门针对昂山素季的“被判入狱者不得参加政党”的条款，“全国民主联盟”也重新登记为合法政党。在2012年4月1日的议会补选中昂山素季当选为人民院议员，民盟赢得补选中全部45个席位中的43个。在此次补选中，缅甸还史无前例地邀请了国际观察员监督补选投票。
释放政治犯推进政治和解。缅甸新政府持续释放囚犯包括政治犯，2011年5月，缅甸特赦大批囚犯包括一些政治犯，2011年10月12日，缅甸释放约70名政治犯，2011年释放了659名政治犯[18]。2012年1月13日，缅甸释放了1988年学生抗议运动的一名领袖以及其他200名政治犯，释放了2004年被拘留的前总理钦纽、掸邦民族领导人昆吞乌等，2012年的5月、7月，缅甸都释放了一些囚犯，在9月17日释放的囚犯中包括15名政治犯[19]。2013年2月，缅甸宣布成立“审查政治犯委员会”，其职能是评估是否有可能释放被关押的政治犯，其成员既包括政府高官也包括国内社会团体、各党派成员，具有广泛的政治和社会基础。缅甸政府在2013年7月（73人）、10月（56人）、11月（69人）、12月（44人）多次释放政治犯。2013年7月，缅甸总统在访问英国期间承诺：在2013年底前释放所有政治犯。2014年10月，缅甸又进行大赦。
缅甸新政府逐步放宽了对媒体和出版物的审查，营造宽松的政治氛围。2011年6月起，缅甸政府放宽了对出版物的一些限制，2012年8月20日，缅甸政府废除对所有本地出版部门的审查，终止了对大部分新闻出版物（包括80份政治期刊和6份宗教期刊）的审查，只对《每周声音》及《速拍新闻》等少数杂志进行审查。[20]2012年9月17日，缅甸政府改组了“新闻委员会”，新委员会不仅在人员上更换了持强硬新闻政策的官员，还取消了对外国刊物进行审查、对记者进行司法惩罚的权力。[21]2012年12月28日，缅甸宣布，公民可以申请出版日报，缅甸军政府自1964年以来就禁止民办日报。2013年4月1日，有四份民营周报转型为日报，[22]2013年4月30日，缅甸政府批准了10家民营日报，包括美国《国际先驱论坛报》的英文版。2014年3月，缅甸通过了两部新的“新闻法”——《出版法》和《印刷和出版商注册法》，大大减轻了对“违法”记者的处罚程度。
2.推动民族和解与政治和解进程
2011年8月，缅甸总统呼吁所有民族武装力量参与和平谈判，提倡以政治解决的方式推进民族和解，成立了两个与民族武装进行谈判的小组。此前，缅甸政府从未同民族武装进行过公开谈判，只有停火，没有政治谈判，是此前历次停火协议后不久又陷入冲突的一个重要原因。
缅甸政府计划2012年12月前与克钦族武装达成停火协议，在2015年大选前与各民族力量达成政治协议实现民族和解。但2012年12月，缅甸中央政府与克钦族发生了激烈的武装冲突，其他少数民族对民族和解进程也感到担忧。[23]到2013年6月，缅甸政府与克钦族也达成了协议，民族和解向前迈出了一大步[24]，2013年11月初，缅甸政府自独立以来首次与多个民族武装集体进行会谈，为缅甸结束武装冲突带来了转机[25]。
缅甸政府还同意与少数民族商讨修改2008年宪法关于民族问题的条款，2008年宪法没有提及给予少数民族高度自治权，比1947年的《彬龙协议》规定大大倒退。2014年10月底，缅甸旨在推进民族和解的“五方圆桌会晤”首次举行，五方包括政府代表、议会代表、军队代表、联邦选举委员会代表、主要政党代表，具有最高的国家政治规格。[26]与会各方在强调民族和解与国家发展的至关重要性的同时，还突出了以政治方式来解决政治问题和民族武装冲突问题的意愿，并讨论了以修宪的方式巩固政治和解。
缅甸大选后，缅甸政治反对派中的一些人于2012年10月在缅甸仰光成立了“缅甸和平中心”（Myanmar Peace Center，MPC），推动新政府在少数民族和武装势力问题上进行对话与合作，得到欧盟在活动经费上的支持[27]。缅甸若开邦发生族群冲突后，“缅甸和平中心”在2013年3月主持了不同宗教的宗教人士间的对话，从而促进佛教信徒与穆斯林之间的和解。
3.人权与社会发展
吴登盛在就职演讲中承诺，新政府将给民众提供更多的帮助，提高民众的生活水平，重视解决贫困、就业等民生问题。2011年12月，缅甸政府宣布从2012年1月1日起取消对公民的国外所得征税，避免对民众的双重征税。缅甸政府增加了公务员工资和退休金。(https://www.daowen.com)
2012年1月，若开邦民众举行了“争取24小时供电运动”，政府做出积极回应，表示将缅甸2013年后的新天然气项目主要用于国内消费。对仰光工人要求增薪和维护休假等权益而举行的罢工、仰光居民因电力供应短缺而进行的抗议，缅甸政府的回应都比较积极。
新政府重视改善民生包括增加退休金和工资、在教育与卫生方面增加投入。2011年10月，缅甸通过了《劳工组织法》，规定工人可以组织工会并有罢工的权利。2012年，缅甸通过了《劳工争议解决法》等，规范了经济行为，保护民众的工作权利。2011年起，缅甸政府重新批准国际红十字会人员探视缅甸监狱，评估缅甸人权情况。
2011年12月，缅甸通过了《和平集会与游行法案》，允许公民举行和平示威。2013年1月，总统签署了一项法令取消五人以上公众集会的禁令，这一禁令起始于1988年。
2013年1月，缅甸成立“九人反腐败委员会”，要“建设一个清廉政府”。随后，政府调查通信与信息技术部的系列腐败。
4.2015年11月大选
2015年7月8日，缅甸大选委员会宣布将于11月8日举行全国大选，大选将选举各级议会议员，之后在2016年初组成新一届的联邦议会，新的联邦议会将选举总统和副总统。
这次大选，备受各政治力量的重视，将决定缅甸政治转型的持续性和政治权力的分配，具有历史性意义。[28]大选时间宣布后，各主要政治力量都着手进行大选动员。[29]其中有几个焦点。
第一，昂山素季的参选资格引起了多轮较量。
缅甸现行宪法是2008年通过的，对国家领导人任职资格有明确规定，其中的第59条中禁止任何配偶或子女为外籍人士者，出任总统，也称“素季条款”，昂山素季的丈夫（已故）、两个儿子都是英国籍。
昂山素季及其政党，美国等西方国家都曾向政府、社会呼吁修改宪法的这一条款。民盟在2014年7月拟定请愿书要求修改宪法，并征集到近500万人签名。2014年10月30日，美国总统在出席11月在缅甸举行的东亚峰会前分别与缅甸总统和昂山素季通电话，向缅甸就2015年大选问题施压。2014年10月31日，缅甸总统与军方、昂山素季等反对党领袖就大选议题进行会谈；缅甸总统发言人在10月31日宣布缅甸议会将考虑讨论包含“禁止任何配偶或子女为外籍人士者出任总统等高级公职”条款的修宪工作。
2015年2月，缅甸总统批准就修宪问题举行全民公投，但没有明示公投针对的宪法条文是否涉及竞选国家领导人的资格问题，缅甸政府接受修宪，但没有明确是否修改第59条款。[30]但到2015年6月25日，缅甸修宪问题却以议会“未能通过”的结局，继续在宪法层面保持有关竞选国家领导人资格的条款，昂山素季没有作为缅甸总统的资格。此后，虽有一些反复，但基本格调已确定。
第二，国内外的关注度都比较高。
2015年11月缅甸大选中，参选政党数量多，共有91个，远超上届大选时的37个政党组织，执政党联邦巩固与发展党（巩发党）与全国民主联盟（民盟）均推举了1100多名候选人展开全面竞争；选民的参政意识增强，投票率高；国际组织的参与程度高，有6个国际组织、30个驻缅使领馆派观察员近千人，还有13个国内组织派观察员超过万人到各地监督大选。
第三，缅甸政府承诺平稳移交权力。
大选结果公布后，缅甸政府承诺尊重人民的投票选择，确保在大选后保持稳定与和平，平稳移交权力。缅甸总统、议长和国防军都对大选的有序完成表示肯定，同时祝贺民盟获胜，也积极回应昂山素季提出会晤的要求，双方进行了秘密会谈。[31]
2015年12月2日，昂山素季与总统吴登盛进行民盟获得全国大选以来的首次会晤，聚焦的议题主要包括政权的和平、平稳交接。
（三）缅甸政治转型的性质
政治发展是国家发展的重大课题，缅甸自独立以来一直探索国内政治发展的道路。2010年11月大选确立的政治转型，是缅甸自上而下的全面变革。
1.是缅甸国家发展道路探索的新阶段
缅甸的政治转型及其发展不是一种政治突变或政治断裂，而是对国家道路和政治体制的探索，是国家建设历史过程中的一个阶段。从历史发展来看，缅甸自1948年独立后就一直在探索适合本国国情的政治现代化与民主发展的道路、模式，但多次出现政治发展的重大波折。
缅甸独立后，缅甸采取议会民主制，但这一政治体制很快就出现了危机，各阶层之间的矛盾、民族矛盾和政府内部的政治派别间的斗争不断突出和激化，导致了1962年的政变。缅甸在1948年1月4日宣告脱离英联邦而独立，1948年3月缅甸就爆发了仰光工人总罢工。民族武装力量与中央政府的武装对抗也在加剧，克伦族的武装在1949年初曾一度攻至距离首都（仰光）仅20千米的地方。1960年大选后缅甸的政治、社会乱局仍然无法得到控制，政治纷争加剧，[32]在1962年缅甸发生了政变，议会政治在缅甸破产[33]。
1962年政变后缅甸进入以奈温为首的26年的军人政治时期，到1988年缅甸出现了全国性的动荡、政府无力控制局面，奈温被迫辞职，该政治体制也宣告破产。在1962年政变后奈温将军稳定了局势，以“社会主义纲领党”和“革命委员会”为政治轴心实行军人统治。这一政治体制呈现突出的军事化集权化特征，十分僵化，导致了民族冲突和内战不断，经济社会发展迟滞并在1987年沦为世界最贫穷国家之一，西方对缅甸的投资和援助越来越少。
在1988年9月的政变后，新军人政权实行宵禁和戒严、禁止民众公开集会，以强力方式稳定了国家局势，一直执政到2011年3月。新军人政权也开始了政治转型的新探索，但在1990年大选后缅甸的政治转型探索遭到挫折，一直到2010年11月方顺利实现了新的大选。2011年以来缅甸政治转型“变而不乱”，[34]在可控中进行。
2.是缅甸政治力量长期斗争、推动、探索的结果
1990年大选中，“全国民主联盟”赢得了绝大部分的议席（485个议席中的396个），政府支持的“民族团结党”惨败（仅获得10个议席），新军人政权担心政治转型突然走向“全盘西化”会造成对军人利益集团的全面清算，就拒绝承认1990年大选的结果。但1990年后缅甸的政治转型压力更大，缅甸新军人政治时期一直面临“全国民主联盟”不懈的政治斗争活动、西方的长期制裁和政治施压。军人政权推进的是渐进式变革，通过政治转型，既能够找到一条适应缅甸国情的发展道路和政治体制，又能够维系军人利益包括其政治利益。[35]
1988年的“8888”运动本身就是要求政治民主化转型的一个强烈信号，这一时期的军人政权以“先制宪，后交权”与“全国民主联盟”等政治反对派力量对抗，因此，制定新宪法、实现大选就成为缅甸政治转型的一个重要环节，新军人政权的政治核心“缅甸国家和平与发展委员会”在1993年组织召开了“国民代表大会”以推进制宪。2003年8月，缅甸政府宣布了推进政治转型的“七步民主路线图”计划，2004年5月重开了制宪国民大会，2005年11月，缅甸迁都内比都。2007年8月中旬，在仰光爆发的抗议油价高涨游行转化为要求民主的示威，是缅甸二十年来规模最大的反军政府抗议游行，人数达数十万人，军政府在9月下旬以镇压的方式处置了这场政治危机，但在2007年10月成立“宪法起草委员会”，该委员会在2007年12月正式启动工作。2008年5月，缅甸新宪法草案通过了全民公决，“路线图”完成了第四步。
3.是顺应社会潮流和民心的变革
2010年11月的多党制议会大选是第五步，之后组成新政府、军政府向新政府交权是路线图第六、七步。为顺利实现大选，缅甸政府积极推进与民族武装力量的和解，积极促进经济发展，在2001—2008年间保持了较高的增长率，[36]为推动政治转型创造了有利条件。
缅甸的政治发展探索，其目标是实现政治民主化和国家全面发展，其方式是政府主导的有计划的逐步分段进行的变革，有较好的顶层设计，也得到民众的积极响应，这一变革顺应了民心，形成了某种程度的上下互动。
4.军人政治集团是转型的领导
军人政治集团中的上层是这次和平变革和政治转型的领导者，发挥着至关重要的作用。缅甸变革的推动者希望通过渐进、和平的政治转型包容各种政治、社会力量，通过这种转型和变革解决国家面临的重大问题而避免激烈的社会震荡，除了避免政治力量之间的纷争外，也避免在西亚北非地区已经或正在发生的民众与政治力量针对政府的颠覆性的政治和暴力攻势。从2010年大选及其大选以来的转型进程看，控制国家权力的政治集团与反对派别之间逐步实现了政治和解、相互妥协，避免了严重的政治和暴力对峙。
在缅甸历史上，1962年政变后缅甸由议会民主政体走向了威权政体（以军人统治为主要特征），1988年政变后缅甸试图通过1990年大选从威权政体再次走向可控的民主政体，但1990年的转型未果；之后在多种因素推动下，缅甸军政府逐步为走向民主政体做准备。虽然缅甸的政治转型都有辩证法上“否定”的性质，但都是权力主导者自身所主导进行的，强有力的军人政治集团，是缅甸独立以来政治转型的主导者，也使得缅甸的政治转型具有某种可控性。