结 语
通过对缅甸国家发展转型以来的外交所进行的分析，本论文得出以下几个方面的结论：
一、缅甸的改革是国家发展的重大转型，是一个持续的辩证发展进程
有这样几个方面：
第一，国家发展重大转型是缅甸政府推动的具有战略意义的变革。
在2015年的全国新年致辞中，缅甸总统强调2015年国家大选具有的重大意义，以政治包容性推动大选和国家民主转型、以2015年大选推进全国和解进程。缅甸国家发展转型的目标是建立一个新型国家，即符合民众和社会需要的国家。这道出了缅甸国家发展转型的重要意义。
缅甸以大选、政治改革来适应缅甸政治发展需要。如政府与反对党的对话、允许反对党的政治活动，形成以对话的方式来解决国家问题的新政治文化，推动缅甸政治走向成熟：所有政治利益相关者都公平和自由地参与国家政治、实施政治透明化。
这是缅甸国家的战略转型，缅甸政府希望以政治变革来解决所有重大问题：政治和解、民族和解，外交、经济发展，包括土地问题。缅甸的国家发展转型：是由缅甸政府设计并主动进行的有计划的改革，有较高的可控性；由上而下的改革，有较好的顶层设计；有较好的弹性和宽容性。缅甸的政治转型总体上不可逆转，但发展道路将是曲折的。缅甸的国家发展转型，面临如何提高治理水平、真正实现民族和解、解决军队地位、促进经济持续发展等诸多深层难题，未来缅甸改革可能会放缓甚至停滞。
第二，缅甸政治发展的成就和困难。
缅甸新政府积极推行政治改革，缅甸政治改革取得了重大成就，从2011年8月开始在政治领域实行了持续的深度改革。
主动减少了在政治领域和社会层面的控制。如放松了出版审查，提高新闻报刊的自由度；允许议员和媒体批评政府的政策和做法，允许外国媒体在缅甸设立记者站，允许昂山素季的图片出现在报纸的首页。
在改善人权方面做出了较大的努力。新政府上台伊始就重新批准国际红十字会人员到缅甸监狱进行探视。吴登盛总统在2011年5月16日签署减刑令和大赦令，规定凡是被判处死刑的犯人都被减为终身监禁，其他犯人减一年服刑期。
缅甸的政治改革形成了一定程度的合力。改革的动力来自内部，即新上任的政府主要领导人意识到缅甸不改革就没有出路，几十年来积累的社会矛盾就会总爆发。与其被动应付，还不如主动变革。
缅甸民主化进程面临的主要挑战有：
缅甸新政府与执政党内部的互动及其与昂山素季的互动，特别是对2015年大选的态度及大选的走势，还存在不小的变数。而这在很大程度上决定着缅甸民主化进程未来的走向。缅甸议会、政府以及执政党之间还存在较为明显的矛盾和分歧，斗争的背景主要是围绕2015年大选之后的总统职位。
民主派与政府之间的关系，是一种政治竞争关系，在大选、国家发展战略等层面存在重大的分歧，绝不可能通过一两次会面和对话得到解决。民盟还没有颁布党的政治纲领，政治影响力大大受损。
2015年大选及其走势，成为缅甸政治转型能否实现软着陆的关键。当前缅甸民众对政治发展、民主化、经济发展与外资等重大问题的认识差别很大，总体上很不熟悉民主的实质和具体操作，理想主义和民族主义色彩较重，市场意识比较缺乏。
缅甸非政府组织成分复杂，在长远看可能会给缅甸政治发展造成重大隐患。缅甸数量众多的NGO如果缺少政治认同，在体现社会多种思潮的同时，可能影响社会意识的融合。NGO在缅甸国家政治转型中有一定的积极作用，但其局限性也很明显，尤其是有的缅甸NGO听从于出资方，其观点并不符合实际情况，其行动也不一定符合缅甸的国家利益。
第三，缅甸的民族和解进程及其面临的挑战。
缅甸新政府积极推动民族和解，推动与民族武装力量之间的停火协议和政治解决。缅甸政府的民族和解政策取得了一些成就，与民族武装达成了一系列和解协议。但民族和解的基础非常脆弱，2011年以来，缅甸政府与民族武装之间的武装冲突不断，近来有加剧的趋势。
政府军与“民地武”很难达成共识，双方武装冲突不断；既打又谈的窘境短期无法破解。缅甸政府一直与克钦独立军等十几支少数民族地方武装（以下简称“民地武”）不断谈判，缅甸政府呼吁与十几支“民地武”在2015年2月12日“联邦节”签署全国和平协议。但在2015年初，缅甸北部就发生了武装冲突，一直延续到当前。由于大缅族与缅甸少数民族的矛盾根深蒂固，双方极其不信任，大缅族长期把控中央政权和大量经济、自然资源，少数民族地方武装与中央政府在自治权分配、科教文卫发展、经济与自然资源分配以及军队整编等问题上的分歧难以解决；大缅族主义和地方民族主义长期较劲，冲突隐患长存。
缅甸民主改革中出现了罗兴迦人问题恶化的态势。民主运动的领导人昂山素季只是泛泛地谴责暴力活动。在缅甸政治生活中，长期隐含着两个概念的“缅甸”，一个位于中心，是缅甸的中心地带，68%—70%人口居住于此，是缅族的聚居区；另一个位于边缘，是少数民族人口聚居区。缅族具有历史政治的优越感，近乎种族主义。从这个角度，更容易理解2012年7月和11月在若开邦针对罗兴迦人（被认为非法居留的外族）的种族骚乱，以及2013年3月针对其他穆斯林（表面上是缅甸公民）的骚乱。缅甸的民族、宗教冲突往往被国际社会认为是主流缅族佛教徒与穆斯林之间的暴力冲突。宗教冲突的社会根源在于佛教徒与穆斯林抢夺经济和社会资源分配。在民主转型迅速推进的大背景下，社会上的教派对抗言行恐将继续蔓延，宗教冲突在可预见的未来仍将此起彼伏。缅甸宗教冲突已经成为威胁民主改革进程最严重的“社会毒瘤”。
第四，缅甸国家发展转型改革中经济改革的成就与困难。
缅甸国家发展转型中政治改革的力度较大，也得以持续深化，国内的政治和解取得了突破，民族和解在一些地区也有明显的推进。但缅甸国家发展转型面临着严峻的经济社会发展挑战，经济改革与政治改革相比相对滞后，成效没有达到缅甸政府和民众的预期，缅甸希望在经济上有一个突飞猛进。
根据缅甸政府的设想，进入第二阶段的改革后，改革的重点以发展经济和改善民生为主，期望改革能够推动经济发展活力有极大的释放。确实，缅甸的经济改革举措特别是吸引外资的举措有很大力度；国际社会纷纷关注缅甸市场和投资的巨大潜力；有不少的国际投资开始落实，如泰国、印度、日本等在缅甸的基础设施建设；国际社会的经济制裁得到大部分的解除。
但缅甸经济改革没有达到政府和民众的预期，既与缅甸各界的期望值过高过急有关，也有客观的困难。缅甸的改革举措出台容易，但投资环境无论从硬件还是软件上，都还没有明显改善，事实上也确实难以一蹴而就。在西方投资和援助未能大规模进入之际，中国在缅甸的投资因各种因素的干扰在明显下降；缅甸经济的发展速度以及民生的改善，距离缅甸民众的要求还有较大的差距，农村基本上没什么变化。
缅甸的经济改革，也受到国际NGO的干扰。当前，缅甸NGO从事活动的范围越来越广，在缅甸各层面的事务中都开始发挥重要的作用。部分NGO非常热衷于政治活动，从政治层面对缅甸重大经济发展事项进行干涉，如对密松电站的搁置就产生过重要影响。缅甸NGO听从于出资方的现象，是很明显的，其观点并不符合缅甸实际情况，其行动也不一定符合缅甸的国家利益，特别是经济发展的利益。
二、缅甸的外交
自2011年以来，缅甸推行积极、全面的外交拓展战略，外交上的声势很大，有以下几个方面的表现：
第一，缅甸外交三个圈层的积极外交。
缅甸在2011年以来实施全面拓展的外交战略，在与中国、周边、西方国家三个圈层中，都积极发展关系。昂山素季也曾表示，缅甸的外交政策是平等发展与各国关系，包括中国、印度和美国，缅甸发展与中国关系对双方都有益。
在三个圈层中，缅甸将与中国的传统关系视为外交关系的基本依托，以保障缅甸外交的基本需求和安全保障。这是中国与缅甸长期形成的邻国外交关系。没有与中国的关系稳定，缅甸与其他方面的关系可能会更加被动。
缅甸与周边国家关系，是缅甸外交的平台，是缅甸发挥地区重要国家战略的外交平台。缅甸将自身定位为地区重要国家，不甘做小国；也从未将自己视为小国。这是缅甸外交政策中的一个基轴。
缅甸与西方国家关系，被缅甸视为外交的广阔空间。发展与西方国家关系，就意味着缅甸国际活动空间的拓展；与西方国家关系的恶化，则意味着缅甸国际活动空间的受限。
缅甸新政府试图在三个圈层并举推进其整体外交。但缅甸面临的挑战是，缅甸必须把握好三个圈层之间的关系，特别是平衡关系、主次关系。一旦失衡，缅甸全面外交的如意算盘，可能会满盘皆输，在任何一个圈层中都无法立足。
第二，2011年以来缅甸外交的主要活动。
对于缅甸的民主转型，西方国家一开始不承认新政府的合法性，担心改革只是军政府过去改革姿态的重现，怀疑其诚意。但随着缅甸改革的深入，国际社会逐渐意识到缅甸实现历史性变革的时机已来临。吴登盛大胆的改革措施得到了西方的认同，各个国家的领导人纷纷到访缅甸，表示对缅甸改革的支持。吴登盛也先后访问了日本、美国及英、法等多个欧盟主要成员国。美国开始减轻对缅甸的制裁，准许美国公司在缅甸投资。
东盟成员国还一致同意由缅甸担任2014年东盟轮值主席国。缅甸的国际形象得到极大改善，逐渐融入了国际社会。
与西方国家恢复关系。缅甸的这种变化获得了西方世界的赞许，欧美逐步解除了大多数禁令，包括美国总统奥巴马在内的西方政要不断到访缅甸。
缅甸改善经济需得到西方国家的支持。为给国家吸引更多外来投资，缅甸政府迫切需要西方国家的支持和解除制裁。美国重返亚洲，极其希望能拉拢住缅甸。除此以外，美、欧、澳、东盟等因面临经济危机的压力，而情愿一而再地放松对缅甸的制裁措施，以便他们能尽快进入缅甸投资以拯救自己。
2013年12月，缅甸成功主办了第27届东南亚运动会；2014年，缅甸还担任了东盟轮值主席国。(https://www.daowen.com)
第三，缅甸全面外交最大的挑战来自美国。
缅甸与西方关系并没有一帆风顺，有时甚至还存在许多变数。美国希望把对缅甸改革的支持作为其外交政策上的一种成功，但同时美国也对缅甸持续不断的动荡局势愈发担忧。2014年5月15日，奥巴马宣布对缅甸的经济制裁延期一年。其后，伴随着缅甸当局对美国干预昂山素季参选总统问题的不满舆论，美国认为缅甸应该进行宪法改革。昂山素季称：美国对缅甸的改革进程太过于乐观，上一年年初时缅甸的改革进程就已经停滞。
美国对缅甸施加新的压力。2014年10月31日，美国突然宣布对缅甸前工业部长、现人民院议员昂栋进行新的制裁，要求美国有关公司和个人冻结昂栋的资产。11月8日，美国又宣布将以“战争罪”及“反人类罪”起诉缅军强硬派三名将军。美国还将缅甸政府与少数民族停止冲突作为改善与西方国家关系的先决条件之一。
周边国家在民族武装冲突上，与缅甸也有不和。一旦西方国家在缅甸2015年大选问题上向缅甸施加压力，东盟、印度等国家也可能向缅甸施加压力。
缅甸政府与美国等西方国家，相互都不满意。美国对缅甸的政治改革的回应滞后，尤其是没有取消制裁和给予大量援助，缅甸政府对此很不满意。如果西方国家对缅甸的援助和投资不能有较大幅度的增加，缅甸新政府继续推动政治改革的动力将下降。缅甸对美干涉举措日益反感。缅甸认为修宪是内政问题，对美国干涉其内政的强硬举措不满。美国在缅甸宗教矛盾问题上介入较多，也引起了缅甸上下的抵触。
美国继续拉拢缅甸执政集团，但加大对缅甸2015年大选的影响。美国已认定2015年的大选是影响缅甸走向何方的试金石。在缅甸民主转型前景明朗前，美国对缅仍将坚持“胡萝卜加大棒”的政策。美国对缅政策的目标有双重考虑，既有明显的针对中国、制衡中国影响力的战略意图，也希望为美国树立起新的“民主样板”。不过，美国影响缅甸的手段依然有限，对缅外交投入也力不从心，真正实现上述目标困难重重。美国将长期面临一个重要选择，即是把美缅关系置于制衡中国的战略圈内作为优先，还是把推动缅甸民主改革作为优先。毕竟鱼和熊掌是不能兼得的。
三、中国与缅甸
中国是缅甸的邻邦，与缅甸长期保持友好交往。缅甸的国家发展重大转型，肯定会影响双边关系、多边关系。
第一，缅甸设想巩固、稳固中国在缅甸外交中的依托地位。
缅甸自2011年以来，继续重视与中国发展关系。缅甸总统强调，他出访最多的国家是中国。到2014年底，缅甸新政府总统出访中国6次。
确实，缅甸在转型时期，在政治、安全、经济上都依然需要中国。中缅双边贸易投资和经济合作已形成多层次、多领域、多形式的互利合作格局，同时双方经贸合作具有很大的潜力。缅甸在政治发展中，依然受到西方的民主化压力；只有中国对缅甸政治采取尊重的态度。两国在边境地区的安全合作，是日常性的。
中国依然重视缅甸。中国与缅甸的贸易、投资，都很重要。两国长期积累的经济合作，需要继续推进和保持有效运行。两国对双边关系都有很高的期待，期待在互联互通、农业、电力、金融等领域的合作取得新成果。虽然遭遇了许多的挫折与不快，但是却很少公开指责缅甸，更多还是采取了灵活与包容的态度，显示出依然重视与缅甸的关系。
第二，缅甸在借重中国作为外交依托时存在一些不当意识。
在缅甸三个圈层的全面外交中，缅甸对中国的关系出现一些重大问题上的不和谐，一是对于中国在缅甸投资的损害，二是两国边境地区的战火。这显然损害到中国的核心利益。密松水电站、莱比塘铜矿、中缅油气管道是中国在缅甸的三大项目，一个叫停，一个频遭抗议，一个保留运作。不少中国人认为现在是中缅经贸合作最困难的时候。
中国采取冷静观察、低调处理的态度。中国的目的是进一步观察缅甸外交政策的走向，避免两国关系的急剧波动影响两国长远利益，也避免给国际势力造成损害两国关系的可乘之机。但中国也开始进行反应，如对边境安全事件的表态，要求缅甸克制、解释、解决。
对于损害中国的核心利益，缅甸政府、社会各界，应该是非常清楚的。缅甸在转型时期做出严重损害中国核心利益的举动，可能有这样几个考虑：一是，服务于其全面外交，以损害中国来推进与西方国家的关系、推进其他外交利益；二是，能够从其他外交方面得到弥补，或者是从损害中国利益的行为中获得巨大的直接、潜在利益；三是，某种国内政治斗争的需要，包括政治权力斗争的需要、迎合社会力量的需要；四是，认为中国会默默接受，不会激烈地反应，即缅甸损害中国的行为不会给缅甸带来报复的后果。
中国需要防范缅甸政治转型中的一些乱象，包括在国际经济中的杂乱声音。[1]可能还有一些解释，但核心的是，缅甸确实违反了一些国际准则，特别是长期积累的双边信任关系，损害了中国的核心利益而非枝节利益。缅甸对于其相关举措的影响、危害，应该是完全知晓的。对此，中国必须高度关注；在核心利益严重受损的情况下置若罔闻，只能给国际社会、给缅甸以错误的信息。
第三，“缅甸因长期依赖中国而对中国感到安全上的不安”是一种不能成立的言论。
有一种比较流行的说法：缅甸在遭受西方国家长期制裁中，全面依赖中国而维护国家的安全；缅甸对这种依赖关系感到威胁，认为长期依赖中国有损缅甸的国家利益，特别是缅甸的安全、国际经济合作等。
这是完全不能成立的。
一是，缅甸对中国的政治、安全“依赖”，是缅甸的需求。得到中国的帮助、支持，让缅甸在遭受西方国家长期制裁中得以维护国家主权和一系列核心利益。
二是，所谓缅甸对中国投资“依赖”，是缅甸促进国家经济发展的需求，缅甸在无法与国际社会广泛进行国际经济合作时，中国的投资、双边的贸易，对于缅甸来说是必需的。
三是，所谓缅甸对于中国的单方面“依赖”，是不成立的，中国与缅甸长期保持平等友好的关系，包括1988—2010年间的关系。中国没有向缅甸施加政治压力，实施外交干涉、经济殖民。
四是，所谓民众因中国支持缅甸军政府而迁怒中国，是不懂得国际政治学基础的胡言乱语。难道要求中国政府像美国出兵伊拉克一样对待1988—2010年的缅甸政府？难道缅甸民众要求中国像美国一样长期制裁缅甸？缅甸民众长期生活在1998—2010年期间的政府，这是缅甸民众选择的一个基本政治态度，无论是民众如何抱怨政府、批评政府，但民众最后做出了基本的选择。任何国家，无论是美国，还是中国，都无法、无能力，也没有权力，替缅甸民众做出此类选择。所谓民意，喧嚣是一种民意的表达；默默接受军政府，也是一种民意的表达。
五是，所谓“担忧”，核心是缅甸期望扩展更广阔的国际活动空间。
在缅甸遭受西方国家严厉制裁时，缅甸对发展与中国的关系，没有“担忧”；而当缅甸认为能够促进西方国家解除对缅甸的制裁，能够在保持政权稳定的前提下，进行政治变革以迎合西方国家、拓展缅甸国际活动空间时，缅甸感到“担忧”，这种担忧，是与拓展更广阔的国际活动空间的可能性存在的情形下而滋生出来的；满怀期望能够得到西方国家的支持、能够进入全球范围内获取国际合作资源，这时，与中国加强关系就让缅甸感到“不足”。缅甸担忧的是其与中国关系不能满足其增长的外交需求，担心与中国关系成为其拓展国际活动空间的某种“外交包袱”。
六是，中国与缅甸之间有持久的核心国家利益。
在缅甸外交的三个圈层中，中国是缅甸外交的基本依托，中国能够满足缅甸外交的基本需求，且是缅甸外交稳定的基础。这一点，缅甸方面是清楚的，中国方面也是清楚的。这种关系是两国建交以来长期形成的。
把握两国关系正确的发展，需要把握这一“依托”的利益—需求轴心。中国在考量与缅甸关系时，一要把握缅甸对发展中国关系的地位，不要惊慌失措；二要向缅甸和国际社会传递清晰的信息，避免国际社会和缅甸的一些势力随意抹黑中国与缅甸关系，将中国与缅甸关系作为其他一方的垫脚石。惊慌失措是有害的；逆来顺受，同样是有害的，其损害不亚于惊慌失措。
第四，中国应该避免两个方面的错误。
中国在处理与缅甸关系时，一是不可过高估计自己的实力，掉以轻心并授人以柄；二是不可过低估计自己的实力，消极被动无所作为。[2]这两个层面都可能导致中国对缅甸外交的重大失误。
中国在与缅甸的外交中，需要坚持国家间关系一般原则，避免特殊思维；从历史看，任何特殊国家关系都会产生重大的遗患，无论中国作为“弱势”的还是“强势”的特殊关系，都不可取。坚持平等互利就不可有“施恩”的思维，不可给任何正常国家以过多的优惠。如缅甸各界政治力量都认识到中国“一带一路”战略和孟中印缅经济走廊对于缅甸的战略机遇。[3]
中国与缅甸发展关系，需要坚持从双方利益考虑。中国既需要考虑缅甸的利益，缅甸各方对缅甸与中国关系中的诉求；同时也要考虑中国的利益，中国的诉求。中国不可在与任何国家的关系中，形成一种尾巴主义，被一些国际舆论、当事国的舆论甚至所谓的“民意”裹挟，在对外关系包括双边关系中失去自我。中国需要认识到西方国家在缅甸正在进行的软实力渗透，[4]清醒地、有效地、针对性地、合乎国际规范地界定中国的利益诉求，既向缅甸政府和各政治派别清晰地表达出来，如向在2015年11月大选获胜的民盟表达出来，向2016年的新政府表达出来，也通过有效方式向缅甸的民众表达出来，清晰、完整地表达出来。
中国与缅甸发展关系，越来越需要从国际规则出发。中国在与缅甸发展关系时，不仅要考虑双边的问题，还要从国际关系的整体环境考虑，包括国际政治氛围和经济规范。中国只要强化内功，在国际竞争的环境中，是不会轻易地一败涂地的；印度、美国等在缅甸与中国的竞争，也存在其他国家间的矛盾及多边合作的机会，[5]面对国际冲击，中国只要认真准备，就会在缅甸的对外开放中有平等的机会。
【注释】
[1]肖克、卞远：《民主转型、民粹情绪与民族主义的三重映像：从莱比塘事件看国家转型中的政治风险防控》，载《东北师大学报（哲学社会科学版）》，2015年第2期，第2页。
[2]李晨阳：《缅甸果敢冲突引发的思考》，载《世界知识》，2015年第7期，第39页。
[3]《缅媒体称赞丝路基金》，载《光明日报》，2014年11月10日（8版）。
[4]罗圣荣：《西方国家在缅甸大力开展软实力建设》，载《世界知识》，2015年第8期，第74页。
[5]戴永红：《中美印在缅甸的竞合博弈及中国的应对》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第4期，第150页。