2011年以来缅甸外交及其政策的特点
2011年的缅甸外交，呈现出对比突出的、活跃的新气象，缅甸外交表现出从未有的活跃与开阔。
这种新气象，是一种政治转型的必然，是2010年缅甸大选、2008年新宪法颁布、2003年“民主路线图计划”之后的一个结果，是缅甸政治转型在外交上的一种延伸。
这种新气象，是一种起始，是与2011年缅甸政治转型标志性的新政府成立同步的一个外交新开端，是缅甸内政外交方针重大转变在外交活动的具体表现，这种外交将如何持续和跟进，是国际社会在关注的问题。
这种新气象，是一种反弹，是从1988年以来缅甸孤立于国际社会之外的一种回力反弹、恢复性的反弹，缅甸经济发展的长期滞后给国际合作带来很大的空间，国家正常的外交关系需要恢复，一时间缅甸外交呈现出熙熙融融的活跃态势。
这种新气象，是一种试探，西方和缅甸在以“行动换行动”相互试探，探寻进一步按照各自意愿“塑造缅甸”未来的可行性，这种试探，有行动有观望，有妥协有保留。因此，这一时段缅甸的外交还具有明显的“转型”而未定型的阶段性特点：缅甸内政在转型，相应的外交政策及方向也在转型，缅甸与各国关系也在转型。2015年缅甸还有总统选举，缅甸国内政治转型是否能够定型，将影响着其外交的定型。
（一）2011年以来缅甸外交活动的特点
2011年缅甸新政府组成后缅甸的外交非常活跃，呈现一种全方位外交。与1998年和2010年间缅甸的外交相比，有一系列的新特点。
1.元首外交
2011年3月就任后，缅甸总统吴登盛不断地出访，出现了缅甸外交中的一波总统出访外交。缅甸总统吴登盛，从就职后一直持续出访各大国和东盟国家。吴登盛2011年5月访问中国，2011年10月出访印度，2012年出访泰国和东盟国家、联合国、日本、韩国等，2013年访问西欧一些国家、澳大利亚、新西兰和美国，2014年又访问了西欧一些国家和中国。缅甸总统的出访范围很广，包括东南亚、西欧、南亚、澳洲、东亚、美洲等。
缅甸总统出访，都会解释本国的政治转型和经济发展，更会提出引进外资促进经济社会发展的愿望。缅甸的总统外交，显示了缅甸政治转型以来对外政策的变化，反映了缅甸急切扩展国际活动空间、扩展国际合作的意愿。缅甸希望以最高规格的外交活动来获取国际资源。2011年以来缅甸总统的出访，是独立以来缅甸国家元首出访最频繁的时期，首脑外交本身也反映缅甸的变化，特别是对国际交往重视程度的变化。
2.开局外交
缅甸新政府希望在政治转型的推动下迅速打开外交新局面。一是打开与西方国家关系的局面，缅甸在这一时期着重与西方国家恢复外交关系，实现关系正常化，消除国际压力，为此，缅甸总统出访和缅甸其他领导人在外交场合中都强调缅甸国内的政治变革及其带来的实质变化，认为缅甸已经达到了西方的政治要求，还表示缅甸将进一步推进国内的政治、经济变革。这一目标，已经实现，西方国家纷纷与缅甸实现了关系正常化和高层互访，联合国秘书长也访问了缅甸。
二是开创缅甸作为地区重要国家积极参与国际事务的局面。缅甸在外交开局中还着力塑造缅甸的国际化形象，宣传缅甸的新变化，也表明缅甸新的外交方向和外交战略目标。缅甸在积极走向国际社会时，也在展示缅甸在国际事务中特别是地区事务中能够承担的角色和发挥的作用，以引起国际社会的重视，改变缅甸在国际社会中“封闭”、“无为”的形象。缅甸在2014年成功担任东盟轮值主席国和举办东盟系列峰会，初步展示了缅甸作为地区主要国家的形象。
3.主动外交
缅甸在这一时期，在外交上非常主动。一是，缅甸国家领导人积极主动出访世界各地，主动解释、宣传缅甸国内的政治变革，积极表达缅甸国家拓展国际空间的强烈欲望；二是，国际社会积极回应缅甸，各国领导人纷纷回访缅甸，在政治和经济领域积极回应缅甸的诉求；三是，采取积极的外交方式，以积极的沟通、相互协调的方式推进缅甸的整体外交，没有出现结盟对抗、剧烈震荡。
缅甸政府还允许民主派领导人出访，特别是允许昂山素季到世界各国频繁地出访，通过昂山素季的活动来显示缅甸的政治民主进程，在国际社会树立缅甸的新形象。
缅甸在这一时期的外交，一改闭关锁国外交，一改固守国内政治体制的僵化外交，重新定位缅甸的外交方向和方式，积极参与国际事务并融入国际社会。
4.经济外交
这一时期缅甸外交中的经济外交十分显眼。在国际上，缅甸积极争取解除经济制裁，争取援助，也呼吁国际社会向缅甸投资、向缅甸开放市场；在国内，缅甸政府制定了一系列经济开放政策，改善国际经济合作的条件，大幅度调整经济政策与国际接轨，如增加能源和矿产资源国际合作中的透明度以符合国际标准。
缅甸还以反腐来促进国际经济合作，也以提高民众在国际经济合作的参与、收益程度来改善避免经济发展的矛盾和冲突。如随着缅甸政治转型和民主化进程的发展，民众期待以国家资源来改善民生，以加入EITI等标准的国际化行为给民众以更多的期待[159]。
5.全方位外交
缅甸积极塑造在国际社会的新形象，对拓展国际合作充满了期待，希冀以积极的外交从国际社会获得国家间关系的正常化，获得资金、技术和市场；
西方国家也热烈地回应缅甸，恢复了国家间的关系并解除了大部分制裁，希冀在缅甸看到民主化进一步的推进，西方国家的企业对缅甸市场和经济发展机会抱有重大期待；
印度和东盟成员国积极地巩固、发展与缅甸的关系，对缅甸外交有“捧”、“拉”的成分，希冀借缅甸政治转型和外交转型拓展的机会来展示自己的国际形象，扩大与缅甸的合作领域，也扩大在地区事务中影响力；
中国一如既往地与缅甸发展关系，在缅甸外交活跃与繁华的这一时段中国表现出了耐心和稳健。
（二）“平衡”、“自主”外交政策思维的新体现
由于历史和地缘的原因，缅甸的外交中特别是与大国关系中往往体现出以“平衡”求“自主”的外交政策和思维。平衡就是在全球大国和地区国家间保持外交平衡，不过分依赖也不过分疏远全球大国包括地区大国；自主就是维护缅甸的国家主权，自主地进行内政和外交决策，维护本国的核心利益，发挥本国在国际事务特别是地区事务中的应有作用。这是大多中等国家的基本外交取向，但不同国家、同一国家在不同时期，在应用这一指南时的具体政策选择是不同的。
缅甸平衡外交，在这一时期包括缅甸与大国间关系的平衡，与地区国家间关系的平衡，外交与内政的平衡，缅甸希冀在三层平衡中都能够有利地维护“自主”的国家特征和利益。
缅甸的自主外交，在这一时期包括有效地维护政权稳定和国家主权，打破外交孤立融入国际社会，开展国际经济合作，快速发展本国经济。缅甸的自主有赖于以上三层的外交平衡来实现。
缅甸这一时期的平衡与自主外交政策是否能够落实，还面临较多不小的问题和挑战。
1.大国间的平衡及政策目标
缅甸在这一时期追求的是恢复与西方大国关系的正常化，摆脱1988年以来大国关系的失衡（只能与中国保持联系）给缅甸带来的巨大困境；同时，避免产生新的失衡，避免卷入大国间的矛盾冲突，更避免与大国发生新的冲突。
通过大国间关系的平衡，缅甸能够打破西方的外交孤立，重新融入国际社会；能够减缓对国内政治的压力，维护政权和国内政治的稳定；期望打开西方世界的市场、吸引西方国家的投资，带动缅甸经济快速发展。
通过大国间关系的平衡，缅甸希望继续与中国发展全面的关系，强化经济合作包括中国在缅甸的投资和其他经贸合作。缅甸与中国的边界达2200多千米，发展友好关系对双方的重要性不言而喻。在中国“21世纪海上丝绸之路”战略中、在中国新一届中央政府的周边外交中，缅甸都具有政治地缘和经济地缘的重要性，如亚洲高速公路、泛亚铁路建设、区域经济合作，缅甸都能够从与中国发展关系中获得互利合作的重大机遇。
要实现和维护这一平衡，缅甸面临的挑战是西方国家的全球强势地位与霸权主义。一旦缅甸在内政上被西方牵制，国家政权出现震荡甚至出现国家动乱，缅甸的自主就会化为泡影；一旦缅甸在外交上被牵制，无法有效化解西方的压力而导致与中国关系出现重大挫折，缅甸也同样无法实现主权上的自主和经济发展的自主。这是缅甸平衡外交需要长期面对的问题，中国和西方大国也都会高度重视，绝不会仅有缅甸的外交思维、设想而能够自动地实现、维护“平衡”外交。
2.地区外交的平衡及外交目标(https://www.daowen.com)
地区外交的平衡有两个圈层。
一是缅甸在东盟中的平衡，与东盟国家间保持良好或正常的关系，维护在东盟中的成员国地位和作用。通过在东盟中的正常活动，缅甸可以增强自身的政治地位，能够在国际事务中从东盟获得重大支持，来减缓或抗击来自国际社会的压力；也能够加强与东盟的经济合作，如泰国和新加坡、马来西亚等国的投资和市场等。东盟在加强与缅甸的关系中，能够增加整体实力，显示东盟的统一性；缅甸的国内市场也为东盟国家间的经济合作提供巨大的空间。
二是周边大国间的平衡，包括缅甸与中国、泰国、印度、日本等国家关系的平衡，以这些国家间关系的平衡来维护缅甸的安全，增强缅甸的国际地位，促进缅甸的对外经济合作。这一圈层的平衡，会影响缅甸国家的安全问题如边境安全、民族问题的解决等，这些国家在历史上都与缅甸有较多的联系；也关联缅甸的对外开放大业，这些国家与缅甸的经济联系一直比较密切。2014年11月东盟首脑峰会时，印度总理提前一天到达缅甸，与缅甸总统商讨连接两国的重要道路网问题，缅甸希望道路网的建设能够推动、扩大贸易发展，也重启对印度的大米出口。日本是西方大国中与缅甸关系最密切的，在西方对缅甸制裁中，日本对缅甸的制裁较为缓和，缅甸政治精英在二战时与日本建立了联系，日本在缅甸社会中的影响也是西方大国中最大的。缅甸的三个经济特区大致反映了这一圈层的平衡，中国、泰国、日本各主要参与一个特区的建设。
在地区平衡外交中，缅甸同样面临着不小的挑战。地区国家间存在着很多棘手的矛盾，缅甸在发挥地区作用和利用地区关系来提高自己地位时，需要慎重处理各方面的关系。缅甸在2014年东盟峰会上成功地“淡化”了南海问题，但在莱比塘（Letpadaung）铜矿和密松水电站问题上却对中国投资方造成了重大损失。
3.平衡外交的自主性
缅甸的平衡外交有这样几个特征：
大国特征，即平衡外交的对象是大国包括地区大国；
不结盟特征，即缅甸与大国的关系能够保持正常化，既非结盟亦非对抗，最理想的状态是不结盟状态下的友好往来；
均衡性，即缅甸与各大国关系具有“均衡”性，既能够与各大国保持正常交往，又能够避免卷入大国间的矛盾、对立、冲突；
自主性，即缅甸在与大国的关系中能够保持自主性，维护国家主权，保持缅甸内政外交的自主，绝不成为大国的附庸；
促进发展，即能够通过平衡外交促进缅甸国家经济社会的较快、较大发展，促进缅甸国家综合国力较快、较大地提升；
本国的外交资源与实力，即缅甸拥有与大国能够保持正常交往的外交资源，包括地缘政治和地缘经济资源，获得大国信任特别是普遍的信任，而非部分国家的信任，避免大国对缅甸信任的“失衡”。
缅甸的平衡、自主外交思维，在冷战时期没有达到理想的状态，处于一种“孤立”的平衡，以减少与大国的交往来维护平衡和自主性；在冷战后的20多年时间更难言实现平衡自主外交，处于“以一对多”的“平衡”，依靠中国的全方位帮助来抵制美国及其盟国对缅甸内战的干预。
平衡外交的轴心是缅甸的自主，自主包括相应的国家能力和政策。因为，平衡外交的另一面是依赖，缅甸对大国存在依赖；依赖本身，就是一个不能摆脱的条件。一旦自主性无法掌控“依赖”，平衡外交可能会不自觉地滑向依附外交。迷恋“平衡术”、将平衡外交简单地寄托在借力打力，平衡外交就会偏离轴心。
在缅甸当前的平衡外交中，缅甸在各个圈层中的国家资源都不够坚实，在东盟国家中缅甸的国力较弱，与周边大国相比，缅甸的国力也是比较弱的，更遑论与西方大国的外交资源相比。在薄弱的国家实力基础上实现平衡、保持自主、推进对外开放，将缅甸区位优势变为现实优势，是具有挑战性的外交。
（三）内政转型与外交转型
缅甸政治转型的动因和目标，都与缅甸的外交环境有关。2011年以来缅甸外交活动中的“政治转型”印记非常明显。缅甸政治转型带来了外交转型，以外交转型来推进国内的政治、经济变革和发展。各国对缅甸的关系中，也印上了“转型”特征，都考虑缅甸政治转型带来的外交影响。
2011年以来缅甸的外交，是一个转型，是仍在进行中的转型；缅甸国内的政治转型未竟，缅甸的外交转型就在途中。
1.缅甸以政治转型推进与西方外交
在缅甸政治转型实现了一个跨越后，缅甸新政府以国内政治转型成果为基础开始拓展新的外交局面，在巩固与周边国家、与东盟的外交关系的同时，实现了与西方国家间关系的正常化。以政治转型和民主化的新进展来推进外交空间，是缅甸2011年以来外交的一个特色。
缅甸自1988年以来遭受的国际压力主要来自西方国家，正是在西方国家的压力下东盟和印度等国也曾对缅甸实施了一些制裁。以欧盟和美国为首的西方国家从1988年后持续对缅甸实行制裁，其制裁缅甸的一个主要原因就是试图迫使缅甸进行改革。[160]而2011年后缅甸之所以能够打开与西方国家关系的新局面，其基础就是缅甸的政治转型，西方国家认为，正是在西方的制裁等压力下缅甸才迈向了民主化。
按照西方标准推进民主化，是缅甸新政府发展与西方国家外交关系的基本出发点。缅甸在恢复与西方国家关系中，高调宣传缅甸政治转型的成果，在2011年以来继续推进政治民主化进程，以向西方国家表达缅甸政治变革的决心，在出访西方国家中，缅甸总统都会着力介绍本国的民主化进程。要求释放政治犯是西方在2011年后对缅甸的一个重要的压力，缅甸则多次释放政治犯。2013年7月访问英国时，缅甸总统承诺在2013年年底前释放全部的政治犯，在2013年9月中旬，缅甸在总统访问美国前夕，释放了400多名政治犯。另外缅甸还在西方关注的人权、民族和解等方面也时有推进，如政府通过了保障工人享有组建工会和罢工权利的法律，推进与少数民族的和平协议等。
2.西方以政治转型衡量对缅甸外交
西方国家在2011年以来大幅度调整对缅甸的外交政策，与缅甸实现了关系正常化，其政策调整的基础就是缅甸的政治转型。西方国家认为缅甸的政治转型是其长期施压的结果，认为缅甸的民主化进程朝着西方要求的方向发展，因而“以行动换行动”，将缅甸的政治转型作为民主化的典范来褒奖，[161]积极回应缅甸发展关系的诉求。
西方国家认为缅甸的政治转型朝着“民主化”方向取得了巨大的进步，但希望缅甸按照西方标准进行更加深刻的政治改革。因此，西方国家在大大放松对缅甸制裁之时，要求缅甸政府进行民主化进程才会完全解除制裁。西方国家在与缅甸总统会谈时将敦促缅甸进行新的民主化改革作为一个基本的议题，特别是要求修宪以允许民主派代表人物昂山素季参加总统选举。2014年5月，美国宣布对缅甸的经济制裁延期一年，2014年10月底，美国对缅甸的一位人民院议员（曾任军政府的工业部长）进行新的制裁，冻结其资产。
缅甸认为在政治转型上已经做了足够的努力，西方国家应该完全解除制裁并积极对缅甸进行投资和援助，向缅甸开放市场。西方国家则认为，缅甸的政治转型还不够；缅甸只有进一步按照西方的标准进行政治改革，才会有望完全被解除制裁，获得经济和技术援助，获得西方的市场。此外，西方国家对缅甸经济合作中的不透明性也有很多批评，2011年以来在缅甸发生的一些国际经济合作纠纷，引起了西方投资者的关注，对缅甸的投资会更加谨慎。
3.民主力量的外交活动
昂山素季直接与国际社会接触。昂山素季是缅甸的一个政治符号，是民主派代表人物。在2010年11月获释后，昂山素季很快就投入了政治活动，也很快四处出访，直接面对国际社会。2012年5月，昂山素季在20多年后首次出国访问，访问了泰国，还参加在泰国举行的世界经济论坛东亚会议，之后，昂山素季访问了西欧多国并在挪威发表了诺贝尔和平奖的补领演讲，正式访问了美国（缅甸总统在2013年才正式访问美国），访问了新西兰，在2012年11月访问印度时获得了高规格的待遇。2013年，昂山素季访问韩国、澳大利亚。2014年，昂山素季访问德国。西方国家领导人和印度领导人在访问缅甸时都会与昂山素季会面。
昂山素季的出访和与来访的外国领导人会晤，大大提高了缅甸民主派在国际社会的声音。昂山素季的外交活动，多方面向国际社会解读缅甸的政治转型，一是缅甸的政治转型取得了飞跃性的进展，昂山素季本人能够与国际社会直接接触就是最好的例证。二是缅甸需要国际社会的经济援助、投资等经济合作，昂山素季本人也会接受缅甸国内的经济发展急需国际合作的情况。三是缅甸需要进一步的民主改革。民主派向政府进一步施压，昂山素季多次表示国际社会不可对缅甸当前的政治转型进程抱有过于乐观的态度，民主派与西方国家形成共同的声音，一道要求缅甸政府进行更加深入的民主化改革。
昂山素季与国际社会的频繁接触表明，缅甸民主派的活动自2011年以来在国际社会的影响力进一步扩大。事实上，缅甸之所以能够在2010年举行大选这一标志性的政治转型大事，缅甸民主派的长期活动也是一个重要原因，缅甸民主派的力量有了很大的声势。而且，民主派的重大政治诉求都能够得到西方国家的支持，也能够得到印度、东盟一些国家的支持。
民主派与政府在国际社会的竞争，是缅甸政治转型的一个重要现象，也是2011年以来缅甸外交的重要特征。在政治转型的环境下，民主派的力量会与国际社会有更多更直接的联系，其力量增长会影响缅甸国内的政治格局，会对缅甸内政外交产生越来越大的影响。当前，缅甸民主派呼吁修改宪法允许昂山素季参加2015年总统大选的希望已经落空，这一政治变化将如何影响民主派的活动、如何影响西方国家对缅甸的政策，是不容忽略的。
4.转型外交的脆弱性
缅甸这一时段的外交，特别是与西方国家的关系，似乎有某种“刻意性”，缅甸与西方国家在刻意营造一种缅甸外交的“新气象”；而事实上这种“刻意性”的背后是一种质疑、怀疑，难以确定未来双边关系发展的方向，难以确定重大问题的发展方向。这也是转型外交的一种特征，缅甸的内外转型刚步入轨道，因此在“热烈”的外交背后自然会有不小的犹疑。
缅甸对国际社会特别是西方国家有很大的期待，期待2010年的大选及其之后的政治转型进程能够获得西方国家的完全认可，进而获得西方国家在政治、经济上的大力支持；西方国家对2011年以来缅甸的政治转型也有期待，希望能够推动缅甸进一步按照西方国家的标准和要求进行政治改革，融入西方世界。在犹疑中，又有强烈的期待，这可能是缅甸政治转型进程中外交转型的脆弱性所在。在“热烈”的期待进入正常化的国家间关系后，或者对“热烈”的期待失望后，缅甸政治转型外交可能会有新变化。2014年11月8日，即缅甸宣布在2015年总统选举前无法修改宪法后，美国对缅甸的三名将军以“战争罪”及“反人类罪”准备起诉。
另外，缅甸的平衡外交要求平等发展与各国的关系，缅甸的“平等”外交与西方国家的全球再平衡战略，并非完全一致的，美国的全球再平衡战略的实质是美国的领导权，是霸权主义而非和平共处的平等主义。