缅甸政治转型中的主要议题
缅甸政治转型，既有政治发展的一般性目标追求，更是通过政治转型解决具体的现实的国家重大问题，包括：政治危机与政府的行政能力、国家统一与民族和解、经济发展与民生问题。
（一）政治稳定与政治发展
缅甸的政治发展进程中长期面临政治冲突，政治危机不时打断国家的稳定与发展。在政治和社会稳定的基础上推进政治发展、消除政治危机的隐患，是缅甸政治现代化的重要目标。
1.政治矛盾和危机提出了政治发展的要求
独立以来，缅甸长期面临着重大的政治危机，严峻的政治危机导致1962年政变，1988年的“8888”大规模反政府示威活动后又发生了政变，1990年大选，不仅没有解决、缓和政治危机，反而加剧了缅甸的政治动荡，[37]政治危机由民众性的自发行动转化为有组织的政党行动。缅甸军政府在1990年后虽然打压了昂山素季领导的“全国民主联盟”，但政治危机依然在延续，1990年发生了僧侣的政治抵制运动。缅甸新军人政权在2003年8月制定了“七步走民主路线图”，其内容主要有：重新召开1996年以来被停止的国民大会；加强议会的作用，国家领导人、政府以及其他中央机关由议会产生；把缅甸建设成为一个现代、发达和民主的国家。[38]
2007年8月发生了缅甸20年来最大规模的反政府抗议游行，其诉求有“物资价格合理化”等民生方面的，更有进行政治对话、释放政治犯等民主政治的诉求。“青年膨胀”问题是缅甸政治中潜在的严峻风险。[39]2007年的反政府政治示威活动中，僧侣阶层非常活跃，因此该运动又被联系到世界其他地区的颜色革命而称之为“番红花革命”（Saffron Revolution）。[40]缅甸军政府必须扩大政治基础，在民众中普遍性地赢得政治合法性，以实现政治稳定。革命爆发后，缅甸政府宣布历时14年之久的制宪国民大会胜利结束，将组织一个班子按照大会制定的新宪法原则起草宪法。[41]
1990年缅甸军政府上台后，缅甸军政府表面上控制了缅甸的局势，缅甸局势整体上保持了稳定，但是事实上，在一些深层次问题上比如政府的合法性和经济发展等问题上，缅甸军政府始终没有获得较大突破。缅甸军政府在1990年的大选失败后，必须考虑政治转型和政治道路的新探索，但经过1990年大选的挫败后又不能急促地转型，对于军政府来说，政治危机必须去解决，不解决政治危机就没有政治稳定；但在政治转型的同时又必须保持社会和政治稳定，保住军政府势力的核心利益。
2.在政治转型中保持政治利益的平衡
缅甸政治转型在宪法上保持政治民主化、现代化和军人势力之间的利益。2008年5月，缅甸通过全民公决产生了新宪法，新宪法将缅甸国名确定为“缅甸联邦共和国”，实行总统制、两院制（民族院和人民院）。缅甸新宪法也保证了军方势力在政治转型后的地位与作用，保障了军人在缅甸政府中的优势地位。2008年宪法在两院中为军方保留了四分之一的席位，国防、安全与内政依然是重要的政府部门，边境事务等部门的部长由军方人士出任，国家军队也由军方掌控，军方还有权影响总统或副总统的产生，控制核心权力机构“国防与安全委员会”（11名成员中至少有6人是军人）。[42]这部新宪法同时规定，为了使宪法和法律规定的职责能得到切实履行，设立一个“国防与安全委员会”由总统领导，具有特赦、外交、宣战、国家紧急状态、任命国防军总司令等方面最高决策权。[43]
1990年，缅甸军政府拒绝交权给在议会选举中获胜的全国民主联盟，并采用各种手段迫使全国民主联盟从公开转入地下，但是全国民主联盟并未屈服，依然在开展自己的活动，并成为缅甸政坛上的一支新力量。缅甸军政府不得不正面面对这支力量，缅甸军政府“通过与政治反对派的互动，政府修改了政党登记法，赢得了政治反对派的初步信任，为更广范围分享政治权力扫清了障碍”[44]。2011年3月后，新政府与反对派之间的对话拉开序幕。
缅甸2010年大选后的政府推动了政治转型，包括反对派的政治参与程度大大提升。但反对派在缅甸国家政治中的参与，与宪法修改离不开。2008年的宪法对昂山素季等人参政的身份限制，是一个重要问题，2008年宪法第三章59条规定，总统候选人的配偶、候选人的子女及其配偶都必须是缅甸国籍，总统候选人不仅需要具有政治、经济、管理等学科的知识结构，还必须具有军事方面的知识结构，或者是从军的经历。昂山素季及其党派一直在推动修改宪法的这一条款，但到2014年11月，缅甸议会宣布可能在2015年5月举行“是否修宪”的公投，但不会在新一届议会选出前进行修宪。
3.提高政府的现代治理能力
提高政府的治理能力，是政治转型的一个重要目标。2012年底，缅甸总统宣布2013年进入改革的新阶段，即总统所说的第三个阶段——提高和改善缅甸政府的国家治理能力、效率，进行反腐倡廉。总统认为，缅甸的改革有三个阶段和重点，一是政治改革政治转型和民族和解，二是促进国家经济的迅即改善和社会经济的持续发展，三是惩治腐败和提高政府的治理能力与效率。
缅甸总统公开提出，政府存在严重的腐败和低效率问题，这一问题已经严重到拖累国家改革进程的程度。总统提出了改进政府工作、提高政府治理能力的计划，并作为2013年缅甸政府工作的重点。总统对政府治理能力给出的标准是：政府能够了解和听取人民的诉求，能够及时回应和解决普通民众的诉求和面临的实际问题、工作环节具有透明度和科学性。总统认为，缅甸当前的政府远远达不到这样的标准，而改进的原则是：政府与人民畅通地相互沟通，在行政活动和决策中与人民密切活动、合作；以基层的“镇区委员会”集体讨论、决策行政事务；加强各级政府部门的协调。
缅甸总统特别指出，防止和打击政府腐败是提高政府治理能力、实现善治的重要基础，善治与廉洁是相互联系的。贪污腐败成为缅甸政府施政能力薄弱的致命性缺陷、弱点，已严重影响到缅甸政治转型的进程甚至是成败，因此该问题成为一个阶段性的战略问题。为推进“清廉政府计划”，2012年7月，缅甸“人民院”开始讨论《反腐败法》草案，缅甸政府明确表态将努力达到《联合国反腐败公约》中的相应标准。2013年初，缅甸成立了专门的反腐机构——“反腐败委员会”，由9人组成，职责是处置国家行政机构等公共部门中的贪污腐败问题，推进政府工作效率的提高。
2013年1月，缅甸开始对电信业中存在的垄断、低效和腐败问题进行重点调查，包括资费价格过高、政府垄断与腐败、通信质量差等民众普遍批评和关心的问题。政府在2013年1月初免去了拒绝降低电信资费的通信部部长，进而调查一系列的相关腐败问题，希望借此推动政府治理能力的提高、表达以反腐推进政府治理的决心，最终达到提高政府的执政能力和工作效率的目标。
（二）民族平等、团结和国家政治统一
民族冲突长期困扰缅甸国家发展，因民族矛盾导致的武装活动与战乱极大地拖累了国家的发展。以政治转型化解民族隔阂、矛盾，消除武装冲突的根源，是一种理想的政治方式。
1.缅甸长期为民族矛盾导致的武装冲突所困扰
独立以来，缅甸一直为民族问题所困扰，是“影响缅甸政局、经济发展乃至国际关系的极为重要的因素”[45]。1947年的《彬龙协议》及1948年的缅甸联邦宪法以联邦制的形式确保了国家政治统一和少数民族的权利，少数民族和地区的权利“被视为民主国家的根本”[46]。由于缅甸中央政府没有兑现以上协议和宪法赋予少数民族的权利，甚至反其道而行之，“限制、削减和收回”[47]曾许诺给少数民族上层的权利，缅甸在独立后很快就陷入民族冲突和内战之中。1974年缅甸宪法取消了民族自治原则，民族邦区名存实亡，政府持续围剿民族武装，20世纪70年代反政府武装活动的声势越来越浩大，十几支民族武装大都进行过反政府的武装活动。1988年后政府对少数民族武装采取武装围攻和政治分化并行的政策，1994年起大多民族武装都与中央政府实现了停火，但在2011年6月中央政府与民族武装的冲突再起。
英国殖民统治“分而治之”策略“将少数民族地区与缅甸本部隔离”，造成缅甸民族矛盾长期紧张。[48]独立后，缅甸的民族政策失误导致了民族矛盾和冲突的长期化，造成了少数民族与中央政府之间缺乏基本的互信，严重影响了缅甸国内的族际关系和局势的稳定。(https://www.daowen.com)
2.政府解决民族冲突的思路和目标
缅甸政治转型，必须处理好民族问题。2010年大选后吴登盛总统在就职演说中表示要“把民族团结放在最重要的位置”，以解决长期的民族矛盾和民族冲突。2008年缅甸新宪法成为缅甸政治民主化的核心与基础，明确国家权力结构中的立法、行政、司法三权分立原则；保护少数民族利益的联邦制国体；“民族院”和“人民院”的两院立法体制；“公平、自由、平等”为主要内容的社会价值体系。新宪法特别是两院制为少数民族参与中央政府的决策提供了更多的空间。
为解决民族武装的问题，缅甸推动少数民族武装改编为边防部队，让少数民族武装至少在“法律”层面成为缅甸国家的边防部队，在形式上实现对缅甸少数民族武装的“统一”，缅甸政府通过同少数民族之间达成协议来获得更多的支持，以便能够获得更强的政治合法性；同时避免了与少数民族武装再次陷入长期的对峙冲突，长期以来缅甸中央政府一直未能以武力解决民族武装和民族冲突问题，少数民族武装本身就具有较高的战斗力；基本实现民族和解后便于缅甸推进政治转型，缅甸政府“收编”了少数民族武装后，也增强了自身的合法性，在舆论和进一步处理民族问题的走向上，缅甸政府占有了政治优势。
3.少数民族的政治目标
少数民族武装对缅甸的政治转型有所期待，长期的战乱使得这些少数民族武装承受了巨大的苦难。
缅甸的各少数民族“争取一种相对公平的权力分配机制是少数民族进行武装对峙的主要原因”[49]，但是缅甸政府并未表现出对少数民族武装足够的诚意，也使得缅甸政府和少数民族武装之间的协议都流产。缅甸政府逐步与少数民族武装签订了和平协议，“为更公平地在民族间分享资源创造了可能”，[50]进而解决长期的民族冲突与民族矛盾。2011年5月联合民族联邦委员会成立，主要成员是缅甸少数民族武装，该组织秉持《彬龙协议》的原则，主张恢复缅甸联邦建国时尊重各民族平等、自治的原则。2012年5月，为推动民族和解与相关和谈，缅甸成立“缅甸联邦和平中央委员会”和“缅甸联邦和平工作委员会”。
4.民族问题和冲突的复杂性
民族问题与族群间的历史隔阂、宗教差异等相互交织。2012年6月，流血冲突在缅甸若开邦的佛教徒与罗兴伽（缅官方称“宾格利”，意为孟加拉人）穆斯林之间爆发，并持续升级。此后，佛教徒和穆斯林之间的流血冲突呈现蔓延趋势，曼德勒、密铁拉等地也都有发生过。民族问题还与毒品问题和其他一些社会问题相关联。
缅甸的民族问题十分复杂，缅甸民族和解工作取得了一些效果，但还有一些民族武装没有接受政府的改编，政府和少数民族武装之间打打停停、战火未断，2015年初，缅甸北部又爆发了武装冲突，战火溢出缅甸国境波及中国。2015年3月底，缅甸政府与少数民族签署全国停火协议，但民主和解的前景仍不明朗。[51]
在民族权力特别是自治权的问题上，中央政府与民族政治力量之间的差距还十分突出。昂山素季及其政党在缅族与其他少数民族关系的问题上，与政府、军队势力在立场上没有本质的区别，一方面强调重视解决民族问题，另一方面又强调国家统一拒绝民族自治原则。许多少数民族武装依然担心大缅族主义会损害了本民族的利益。
（三）民生问题和经济发展目标
在独立之初，缅甸的经济发展前景在东南亚地区是较好的，缅甸具有一些经济发展的优良条件。但缅甸在后来的发展中却出现了非常严峻的经济困境，危及缅甸的社会稳定，诱发政治危机。缅甸的政治转型必须解决好经济发展问题才能够最终实现政治转型的成功。
1.缅甸的经济问题
缅甸国家的物产丰富，在矿产方面有享誉世界的宝石、玉石，有蕴藏丰富的石油和天然气，森林和水利资源都很丰富，还是世界上重要的大米出口国，有“亚洲的米仓”之称，[52]在二战前，缅甸是世界最大的大米出口国，占世界每年大米出口总量的40%，且质量非常好，缅甸的“波山大米”被称为“珍珠米”。丰富的自然资源储量和物产，本应让缅甸成为富裕的国家，但却在1987年12月成为联合国标准中的“世界上最不发达国家”之一，缅甸长期是世界上“最不发达国家”（least developed counrty，LDCs）之一，[53]这是一个综合性的指标，要摆脱这一处境是很不容易的[54]。缅甸独立后，国内经济一直是以农业为主，1938 财年缅甸独立前，农业对GDP的贡献是48%，到2007财年仍保持在43%左右。[55]
当前缅甸国内依然面临较为严峻的形势，在经济结构方面失衡严重，缺乏相应投资，基础设施建设落后，劳动力素质和管理水平都较为低下。在政治影响方面，经济改革并没有带来较好的成果，而是削减了既得利益集团的利益，引发了各种经济发展中的无序、低效等不利因素，这些因素持续对缅甸的国内经济发展产生着负面影响。这样缅甸现政府执政初期提出的各项经济和民生目标就难以取得令人满意的成果。[56]
2.经济问题与政治转型的关系
缅甸的政治民主化转型，要解决国内长期迟滞的经济发展问题，以经济改革来为政治转型和改革提供基础，增加和巩固政治转型的社会合法性。[57]
缅甸需要在政治转型的进程中快速扭转“世界最不发达国家”之一的这种困境，有效而尽快地缓解、解决民生问题。否则缅甸的政治发展就会失去民众的支持，长期积累的社会矛盾与动荡难以得到解决，甚至会导致新的动荡，最终导致国家政治崩溃和民主改革失败。[58]2007年的大规模示威运动就是起因于8月15日缅甸政府在国内推高油价，导致国内物价飞涨，引起缅甸民众强烈不满。
而促进经济发展、解决民生问题，也必须推进政治转型，在政治转型中建立一系列保障经济发展的制度与机制，没有政治转型和变革难以清除长期的积弊，经济社会发展也是一场水中捞月。到2014年，在世界银行的年度报告“Doing Business 2014”中，缅甸的商业环境评价排在全球189个国家中的第182位，[59]世界银行认为缅甸的商业环境特别是制度方面比非洲的一些不发达国家还要差。缅甸长期的军政府统治造成了内部政治势力中的一些既得利益群体对促进经济变革持消极甚至是反对的态度，不进行政治变革，不打破一些重大的利益保护背后的政治结构，就难以建立经济发展的制度保障。
3.经济发展目标
2012年，缅甸希望大幅度增加大米出口量，比2011年实现翻番，并逐步成为世界最大的稻米出口国。[60]成为世界主要稻米出口国已经是新政府的重要政策，缅甸政府积极吸引稻米及相关产业的投资。为解决稻米生产、出口中的资金、种子质量、技术、国际市场渠道等问题，缅甸的新投资法中鼓励国际资金向缅甸农业领域投资、农业技术和产品进出口的关税优惠，也包括在国内给农民提供小额贷款。缅甸领导人包括总统在国际场合也积极向国际社会介绍缅甸的农业特别是粮食发展的前景，以推动国际相关的合作。