缅甸政治转型的外交目标
1988年以来缅甸政府面临着国内国际的巨大压力，也长期遭受美国等国的严厉制裁和封锁。国际压力不仅对缅甸的政治、经济和社会发展是一种巨大的遏制，而且还会催化、助长缅甸国内的政治危机、经济衰退和社会危机。解决一系列的外交问题是缅甸政治转型中自然的“题中应有之义”。
（一）摆脱国际政治压力实现与西方关系正常化
西方国家对缅甸内政不断指手画脚，特别是1988年缅甸政变后（苏联解体的前夕），与缅甸的国家关系也渐行渐远，西方国家不断对缅甸施加压力，要求缅甸改变其国内重大政策，每一波缅甸国内的政治风浪都会引发西方国家的一轮政治压力。
1.美国等西方国家不断累加实施压力要求缅甸进行政治变革
美国等西方国家以缅甸的“民主和人权”、毒品问题以及“核问题”等向缅甸“以压促变”，1988年的军政府政变、昂山素季每次被软禁、2007年的“番红花革命”（袈裟革命）等事件都引发美国等西方国家对缅制裁的升级。2003年的“5·30”事件和2007年“番红花革命”后，美国等西方国家将对缅甸的制裁推上了一个顶峰，西方的压力与缅甸国内的政治事件紧密相关。
西方国家不断地对缅甸国内政治进行批评，对缅甸持续施加政治压力，在2010年11月缅甸举行多党制大选时，美国等西方国家对大选进行批评，指责缅甸的大选不符合“民主标准”，不允许昂山素季参选等。美国一方面要促使缅甸进行变革，另一方面要帮助反对派势力参与到缅甸政治发展进程中。缅甸2010年11月7日举行了全国大选，美国政府批评“大选既不自由又不公平，且没有满足任何国际公认的合法选举标准”[61]。
美国奥巴马总统上台后开始对缅甸以制裁加接触来诱导缅甸进行政治转型。[62]奥巴马政府以渐进式、优化其施压手段等向缅甸施加压力，但在目标上与1988年以来历届美国政府是高度一致性的，即以压力促使缅甸“民主化”。2009年11月，美国总统再次向缅甸施加政治压力，要求缅甸释放政治犯、结束与民族武装的冲突并进行对话等。[63]
2010年的美国一个研究报告曾建议，美国改善与缅甸的基本条件应该是缅甸开始政治转型，即“放松政治限制、着手经济改革和提升人权”，[64]包括大选和释放反对派领导人昂山素季并恢复其政治活动的自由。
美国等西方国家对缅甸的政治制度的指责围绕着对缅甸军政府的指责与批判，向缅甸军政府提出种种条件特别是要求缅甸政府进行政治改革。[65]美国的不少学者和NGO组织多年来一直在多方搜集缅甸军政府主要领导人的一些活动证据，试图以“反人类罪”和“战争罪”将军政府的主要领导人送上国际法庭。
2.西方国家支持缅甸民主派力量
面对西方国家对1988年缅甸政局的指责和批评，缅甸军政府在1990年举行了大选来回应西方国家，但在选举失败后军政府拒绝承认大选结果，宣布“民盟”为“非法组织”，反而令缅甸与西方国家的关系火上浇油，美国等西方国家批评缅甸军政府破坏了“民主”、“人权”和“自由”标准，对缅甸进行了更加严厉的制裁。西方还在1990年让昂山素季获得“萨哈罗夫奖”，在1991年获得了诺贝尔和平奖，以此向缅甸施加压力。美国等国家还拒绝使用缅甸军政府更改的缅甸英文名称“Myanmar”，而是继续沿用旧称“Burmar”。[66]
1990年后，在西方的声援和支持下，昂山素季及其领导的“民盟”在缅甸政治社会化中渐趋活跃，虽然缅甸军政府对昂山素季等人的活动很担忧，但在国际社会的压力下还是想做一些退让以求息事宁人。在联合国特使的斡旋下，缅甸军政府与“民盟”等政治反对派的对话在2000年取得了一些进展。
2000年12月，美国又授予昂山素季“美国总统自由勋章”以鼓励反对派。得到国际势力支持的“全国民主联盟”（简称“民盟”）在1998年5月提出了“限期召开议会、进行政治对话以及无条件释放政治犯”等要求，并在1998年9月宣布成立了由10人组成的“议会代表委员会”，宣称以这一机构代行议会的权力。此举给政府造成很大压力，政府虽然以该委员会违法而采取了限制昂山素季活动的进一步举措，但在2000年10月开始与昂山素季进行政治对话。进入新世纪以来，反对派势力及其抗争活动日益活跃和壮大。
2002年3月和4月，欧盟代表团和联合国特使都访问了缅甸，都要求缅甸军政府释放政治犯、解除对昂山素季的软禁。缅甸政府感受到国际社会的巨大压力，在5月释放了昂山素季，并在5月、8月两次释放了20多名政治犯，昂山素季得到许可可以进行自由旅行、政治活动。获释后的昂山素季不仅没有理解军政府的“退让”苦心，反而更强烈地感受到了西方国家的“支持”，以立即的政治行动展示自己的政治姿态。昂山素季到各地进行政治活动，以接受采访、发表公告和声明、召开记者招待会等形式表达政治诉求，如要求军政府尽快展开与反对派、少数民族代表的政治对话，释放所有政治犯等。
3.缅甸必须以政治转型来改善与西方关系
在国际压力和国内政治压力下，缅甸军政府在2003年8月对政府进行了大的改组，新总理宣布了“实现民族和解、推进民主进程”的“七点民主路线图计划”，同时恢复了“民盟”的活动许可。2004年5月恢复了“制宪国民大会”，代表包括各个重要阶层，但“民盟”抵制了作为“七点民主路线图计划”的第一步——“制宪国民大会”，并持续向政府施加压力要求释放昂山素季。
2007年8—9月的“番红花革命”后，美国与27个欧洲国家就缅甸处理“番红花革命”的方式发表了抗议声明，美国还呼吁联合国安理会制裁缅甸。西方媒体用“saffron revolution”将缅甸2007年的动乱与中亚国家和其他地方“颜色”革命进行比附。运动后，缅甸的新宪法起草工作开始启动，2008年，缅甸通过了新宪法。缅甸政府在2007年12月初召开了“宪法起草委员会”，启动了新宪法起草工作，到2008年5月，经全民公决通过了新宪法。
虽然1988年3—9月、2007年8—9月的针对政府的抗议示威政治运动最后都被控制，缅甸一时还不会发生中亚“颜色革命”和西亚北非的“阿拉伯之春”革命之类的事件，但国际压力和制裁不仅在继续，而且在扩展。中亚各国和利比亚等地的政权颠覆是一种现实的案例，萨达姆和卡扎菲都被国际势力颠覆和致死。国际社会的压力和干预除了直接给缅甸造成压力，而且还强化国内政治反对派的势力及其活动、促使国内局势的失控。缅甸军政府领导人越来越意识到：主动改革、自上而下进行民主化转型，成为实现国家安全与发展的必需进程。因此，缅甸的民主化，也是国际制裁的事实上的结果，促使缅甸政府综合各种考虑，决心开始进行政治转型。
（二）解除经济制裁、封锁，促进经济社会发展
缅甸长期遭受来自西方国家的制裁，这些制裁是在不同时期之间叠加起来的。1988年后，西方国家纷纷中止与缅甸的发展项目，并开始对缅甸实施经济制裁，缅甸在世界经济中越来越孤立。缅甸国内经济和国际形势的恶化使得缅甸不得不考虑同西方改善关系，以便能够获得西方对缅甸的援助和支持。
1.制裁成为缅甸与西方国家关系的难以逾越的障碍
冷战结束后美国不断强化单边经济制裁，[67]对缅甸也是如此。美国在1988年以前，每年向缅甸提供赠款约800万美元、禁毒援助约500万—700万美元。1988年军政府上台后美国把与缅甸关系降为代办级。1990年，美国议会通过的《关税和贸易法案》便利总统对缅甸实施新制裁。1993年10月，美国政府支持美国一些社团、缅甸反对派组建了“撤离缅甸联盟”，美国的一些大型跨国公司如德士古石油、苹果公司、百事可乐等纷纷从缅甸撤资。[68]1997年，在美国国家层面的对缅制裁措施之外，美国的一些州等地方政府也纷纷开始对缅甸进行经济制裁，[69]内容主要是禁止美国公司、其他外国公司与缅甸的贸易、投资往来。[70]美国还动员一些大学等学术机构参与制裁和敌视缅甸的活动。[71]2003年的“5·30”事件后，美国参、众两院迅即通过了制裁缅甸的法案，美国“不再购买缅甸的商品，不在缅甸投资，冻结缅甸方面在美的全部财产，不再向缅甸官员发放签证，支持缅甸反对派人士，不再向缅甸提供技术支持”。[72]
经过20年来的累加，美国对缅甸的制裁形成了一个制裁体系，[73]包括人员签证、金融和财政、进出口、投资、援助、冻结资产等方面的禁令。美国在2009年指出，不仅制裁本身是重要的，而且作为一种工具也是有效的，特别是向缅甸政府施加压力这一功效。[74]美国还联合其他西方国家以及一些国际组织对缅甸进行制裁。
西欧一些国家自1988年以来基本停止了向缅甸提供政府的经济、技术援助和出售军事装备。1996年12月，欧盟取消对缅甸的“发展中国家贸易优惠和特殊低关税待遇”，2005年5月，欧洲议会禁止欧盟企业与缅甸的国有和军工企业合作（西方认为这些企业是缅甸军政府的经济基础），严禁欧盟在缅甸投资。2007年11月，欧盟增加了一千多家缅甸企业的黑名单，禁止欧盟成员国同这些缅甸企业有往来，冻结缅甸军政府成员的资产。
在美国的压力下，国际组织特别是联合国名下的一些重要组织[75]也在多边、双边贷款或援助等方面取消了对缅甸的支持和援助。国际劳工组织等也在西方国家的影响下向缅甸政府施加压力，国际劳工组织在2000年的报告中多次谴责缅甸政府，以“虐待工人”、“强迫劳动”、“非法使用童工”等为由中止援助，并在11月加强了对缅甸的制裁，呼吁其成员国集体对缅甸进行制裁。(https://www.daowen.com)
2.西方制裁给缅甸经济发展、社会稳定产生了巨大的压力
西方的制裁严重影响了缅甸经济，缅甸民众是最大的受害者，西方国家的制裁是缅甸民生问题的一个重要原因。制裁限制了缅甸产品的出口创汇能力，冲击了缅甸的劳动密集型产业，如缅甸以出口导向的服装制造业，主要的市场就是美国和其他西方国家，西方的经济制裁措施对缅甸成衣制造业产生极大的负面影响，国际订单极度萎缩，大批工厂倒闭。在服装出口贸易方面，2001年缅甸的服装出口额达到8.15亿美元。2003年美国对缅甸实施经济制裁后，缅甸服装贸易额下降幅度很大，2005年降到3.12亿美元，次年降到2.18亿美元。[76]西方的制裁导致缅甸的众多的工人（特别是纺织业和服装业的女工）失业，将失业者的命运推向了更为悲惨的境地，如进入地下经济场所。在西方的制裁下，缅甸的旅游业也受到巨大的冲击，到缅甸的国际游客锐减。
缅甸的经济基础薄弱，在资金、技术、设备等方面对国际市场依赖很大。在西方国家的制裁下，国际社会普遍认为缅甸的经济发展指标在下滑，缅甸货币对美元也出现大幅贬值。
缅甸为了吸引外资，改变经济困境而在1996年举办“旅游年”活动，还释放了昂山素季以向西方让步。但昂山素季却呼吁外国游客和投资者不要进入缅甸，因为缅甸“人民还没有获得自由”。美国则以缅甸军政府“继续镇压缅甸的民主运动”出台实行更加严厉的经济制裁措施。[77]
西方国家的制裁给缅甸经济带来了巨大的压力，制裁对缅甸国家层面的经济、民生问题逐步产生长远影响。[78]在“番红花革命”前的2006年，缅甸国内人均生产总值仅193美元，是东盟最穷的成员。2007年发生的“番红花革命”的起因就是政府提高油价并导致了全国物价飞涨，由此可见缅甸经济形势十分恶劣。缅甸军政府对此的认识应该是最彻骨的，在经济困境的背景下一个“油价”的火星就轻易地点燃了一场轰烈的政治运动和冲突。
3.以政治转型促进国际经济合作
缅甸政治转型的一个重要目标是通过全面性的改革实现与世界经济的一体化发展。缅甸曾期望加入东盟后在东盟各国的帮助下振兴缅甸经济，但是1997年东南亚金融危机后东盟各国无暇他顾，对缅甸的援助也大大减少。缅甸以禁毒方面为切入点主动向美国等寻求改善关系、解除制裁，1998年初，缅甸邀请美国人员进入缅甸进行鸦片产量方面的估测工作，美国承诺向缅甸提供经济援助以帮助其消除毒品植物的种植。[79]
缅甸军政府上台之初就曾力图振兴缅甸的经济，但缅甸经济基础十分薄弱，美国等西方国家对缅甸实施严厉的制裁，因此缅甸的经济发展非常缺乏动力。在21世纪，缅甸的经济发展如果没有国际市场、资金、商业渠道，很难想象其能够有较好的发展前景。
缅甸各界对政治转型带来的经济发展机遇都有很大的期待。无论是缅甸的平民，还是各界精英，都希望从政治转型后的经济发展中获得机遇，而且各阶层也都意识到了政治转型和经济变革的必要性，并且认为变革带来的机遇要远大于风险。政治转型、民族和解、经济发展是紧密结合的，每个方面的进展和成功都取决于其他两方面的进展和成功。
在保持宏观经济稳定、迅速恢复和发展经济的基础上，不断解决民众的生活水平低等民生问题，是最终实现政治转型成功的基础与保障。通过政治转型带来国内政治稳定和民族和解，会促进国际经济合作，进而促进边远地区的资源和土地的开发利用。稳定促进经济发展与国际经济合作，经济发展和民生改善又为缅甸政治稳定提供坚实的民意基础。缅甸总统在2012年底说，缅甸的“第二步改革举措”是经济改革，经济改革的目标是民生问题，包括温饱问题、就业等，提高人民生活水平的指标。
（三）全面改善国际环境融入国际社会
由于西方的打压，缅甸长期在国际社会中非常孤立，缅甸与东盟、印度等国家发展关系也受到影响；只有政治转型才能够改变国际环境，全面融入国际社会。
1.缅甸与东盟的关系受到西方的干扰
美、英等国联合抵制了1999年在仰光举办的“第四届国际反海洛因大会”。在2004年于越南举行的“欧亚会议”中，欧盟反对缅甸总理出席会议，在亚洲国家的支持下缅甸只能以部长级官员参会。欧亚会议之后，欧盟与美国一道强化了对缅甸的制裁。美国还以说诱、威吓等手段[80]拉东盟国家、亚太地区的重要国家加入美国的施压行动。
在1997年缅甸加入东盟前，美国等西方国家一直反对东盟接纳缅甸。虽然东盟接纳了缅甸，但美国等继续给缅甸在东盟的活动制造麻烦。2005年，美国等国家以“民主”和“人权”等理由向东盟和缅甸施加种种压力，不让缅甸担任2006年度的东盟轮值主席国，美国等西方国家宣称如果缅甸担任了轮值主席国，他们将抵制东盟地区论坛等相关会议。在这种情形下，缅甸以“国内民族和解和民主进程”事务繁忙“推辞”接任2006年的轮值主席国。2011年5月，美国人权组织又拿“轮值主席国”说事，要求缅甸政府释放政治囚犯、改善人权状况，否则将向东盟施压拒绝缅甸接任2014年东盟轮值主席国。
美国等西方国家对缅甸的持续制裁，对缅甸和周边国家的关系形成了不小的压力，东盟、印度和中国等国家在处理与缅甸关系时，受到美国和其他西方国家制裁政策的牵制，特别是东盟、印度与中国都是其最重要的双边关系，因缅甸问题东盟不得不向美国和欧盟屡屡妥协。在美国等西方国家的制裁和压力下，缅甸问题影响了东盟内部关系及其一体化进程。菲律宾等东盟成员国接受美国的要求对缅甸施加更大的压力，或者暂停成员国资格、开除缅甸出东盟；越南则坚持东盟的“不干涉内政”原则。缅甸在不能接任轮值主席国一事上对东盟颇有怨言。
2.以政治转型赋予平衡外交新机遇
在推进政治转型的进程中，缅甸不仅能够与西方国家恢复关系，还能够提升缅甸在国际社会的地位。冷战后国际社会中美国等西方国家的影响力增加，改善与美国等西方国家的关系，缅甸期待在全球范围内实现大国间的平衡外交，大大拓展缅甸的国际空间，一改冷战时期缅甸的中立主义，也一改1988年以来的孤立状态，希望在全球大国间处处逢源[81]。
周边的东盟国家、印度积极争取发展与缅甸的关系，中国长期支持缅甸。在政治转型后，缅甸在与周边国家发展关系中也可解脱国际社会的相关束缚，更好地发挥缅甸作为一个地区重要国家的作用，依托地区力量并借重地区力量，[82]将缅甸推向一个国际地缘的新舞台，[83]在一个有利于缅甸的国际环境中获得各方的青睐。
在平衡外交中，缅甸可能逐步提高在地区事务中的活动能力，发挥地区重要国家的作用，一改“消极”保守的外交，从经济的平衡外交中获取更多外交资源。
3.以政治转型增加缅甸的外交实力
通过政治转型缅甸期待实现国家政治稳定、促进经济发展、推动民族问题的解决，缅甸的外交硬实力会大大增强；而外交环境的改善又推动国内重大问题的解决。缅甸的油气等自然资源、劳动力成本等人力资源、国际经济合作中的地缘位置，都有明显的优势，为国际社会普遍看好。通过政治转型加强与国际社会的交往、合作后，这些优势会较好地发挥出来，形成缅甸的外交资源和实力。
缅甸在地理位置上与中国、老挝、泰国、孟加拉国和印度接壤，西南临孟加拉湾和安达曼海，海岸线长3200千米，南亚、东南亚和中国的三岔口交汇处，具有重要的交汇、缓冲、通道的地缘条件，[84]这一地缘条件在东盟的发展战略、印度的东进战略、中国的“一带一路”战略的映衬下成为缅甸现实的外交资源。随着政治转型后与国际社会交往的增加和缅甸经济开放程度的增加，其地缘条件给缅甸带来的外交资源会更多，且有助于解决缅甸的一些非传统安全问题[85]。
政治转型给缅甸增加外交软实力。政治转型本身及其外交活动，会改变缅甸在国际社会的负面形象，加强与英国等传统的联系，强化其参与国际活动的软实力，有助于缅甸提升地区事务中的形象和能力。美国在与缅甸的交往中也展示其软实力，[86]缅甸能够利用与西方国家的软实力互动来帮助缅甸的外交。有分析就认为，昂山素季在某种程度上也成为缅甸的软实力。[87]