第一部分 城市结构
第一部分 城市结构
刘易斯·芒福德过去经常会问一个非常基本的问题：“什么是城市？”(1)这个问题的答案取决于回答者的视角。对于许多人来说，“城市”一词与密度分布有关，因而城市中只有某些部分看起来像城市。皇后区的居民通常会说进“城”，意思是去曼哈顿，即便他们已经住在纽约市。整个大都会地带感觉就像一座大城市。波士顿郊区的许多居民会说自己住在波士顿，其实并不是。
城市的定义，因意图不同而各异。但是当一个人考察城市政府的各项权力时，却不会如此。曼哈顿居民能为自己制定的政策不会多过皇后区居民的。只有纽约市政府才是这座城市的管理者，只有它才可以制定法规、提供公共服务、征税、实施土地使用计划以及通过有约束力的法规。而且，城市之间的边界很重要。马萨诸塞州剑桥市市长并不能影响波士顿的发展，若有也是间接的；同样，纽约市市长亦不能为泽西市制定城市政策。虽然一些城市的市政府对周边地区行使了有限的域外政府权力，但城市权力依然很大程度上限制在城市边界划定的区域之内。
因此，当考虑在美国制定城市政策时，首先应意识到如下事实：美国大都市被分成很多——通常数十个——不同的地方政府，它们是在美国地方一级行使权力的主要机构。还要认识到，即使在自己的管辖范围内，这些地方政府也不能随心所欲地去做任何他们想做的事，这一点很重要。而这不单单是因为他们的权力，如同美国各级政府的权力一样，受到联邦宪法以及联邦法规的限制。在美国，地方的权力是州法赋予的。如果州没有授权地方政府去做某事，那么后者就无权去做。在这个问题上，约翰·狄龙（John Dillon）的著作是美国最早的也是最重要的，正如他指出的，地方权力取决于所在州的授权，这一点“超乎寻常的重要，并且是以自治体法为依据的”(2)。本书中，我们非常重视狄龙的视角：我们概述了对地方权力的理解，决定从分析由州定义的美国城市政府权力的范围和限制开始我们的研究。
这个起点的重要性通常会被人忽视，不仅是分析城市权力的人，还有那些要求制定区域政策的人，尽管没有地方政府获准采纳这些政策。许多学者把各个城市看作市场，而不是地方政府的治理对象。因此，他们更关注私人行为体的活动，而不是城市政府对其所做之事进行回应的权力。即使那些曾经将城市视同政府的人，也倾向于把重点放在不受城市立法限制的地方。这些地方包括城市内部的政治动态，区域间争取私人投资的需求以及大规模技术发展的方式，比如汽车的发明，它导致了广泛的逆城市化社会趋势，比如郊区化（suburbanization）。事实上，难怪学者们会不约而同地认为：从法律角度讲，城市具有相当大的地方自治权；但在具体事务上，它们实际可以采取的政策种类是受限的。
接下来，我们采取了不同的方式。我们仔细地研究了地方政府法律对城市权力的影响（我们将狄龙所谓的“自治体法”称作地方政府法律）。地方政府法律并不包括影响城市的所有法规，它仅仅指州法律中专门用来限制城市权力的那一部分。地方政府的法律决定了市政府是民选的抑或是被任命的，也决定了城市是可以主动采取行动，还是必须得到州立法机关的明确批准；规定了哪些政府服务将由地方政府提供，哪些由其他主体提供；界定了城市的财政权力以及对在该城市的地域范围之内的土地进行利用开发的权力；此外还决定了城市之间的边界。简而言之，地方政府法律决定了城市的法律地位。而在这个国家，各州之间在这方面是存在差异的。
通过对地方政府法律的关注，我们得以强调所谓城市结构的重要性。这些结构是城市据以运行的法律机制，其中包含了一系列交织在一起的城市本身所不能界定的对于地方权力的授予及限制。它们对城市掌控自身未来的能力具有重要的、但很大程度上未经省察的影响。有时，它们会通过如下方式直接施加影响，即阻止城市使用特定的经济发展工具，禁止征收特定税种或者强行要求提供服务或向雇员提供福利。但城市结构也间接影响着城市权力的运行，例如，州对于城市征税权的规定不仅决定了城市的开支数目，还激励着城市追求与州限定后的资金流相匹配的经济发展类型。限制地方财政权力的规则以此影响甚至扭曲了城市的土地使用规划，而此种地方政府法律的正式规定与城市决策过程之间的相互影响极为普遍。
正如狄龙在其著作中明确指出的那样，地方政府法律决定了美国境内所有地方政府的法律权力，而不仅仅是波士顿和纽约等主要城市的法律权力。每个地方自治体——无论是城市，还是郊区、城镇或者村庄——均在州法确立的结构下运行。在这本书中，我们所关注的重点则更加具体，即城市结构对大型的、成功的中心城市权力的影响。虽然这些城市只代表了美国1.9万多个功能广泛的地方政府中的一小部分，但它们各有长处，值得特别注意。这类城市的数量在全国范围内都在增长。中心城市曾一度被认为正在消亡，但是现在许多城市正在摆脱1950年代那段艰难的岁月，成为多样化的、至关重要的和经济上强大的政府。最近，许多美国中心城市更倾向于被誉为区域经济的驱动力——即便只是作为全球城市体系的一部分——也不愿意被视为过往的遗迹而被抹去。我们重点关注的城市通常是其所在州内最大的地方自治体，有时是最重要的，而且它们所在的州的未来与该城市的成功息息相关。因此，它们不仅对州的政策制定存在影响，而且成为立法利益的特殊目标。事实上，由于其显而易见的重要性，大型中心城市常常被州（基于其特殊的法律地位，以既授予其权力又予以限制的方式）单列出来。
近年来，许多评论家研究了大型中心城市的出现，它们是成功的都市环境供人们生活和工作，但很少有人研究州法律通过州宪法规定、一般法律、行政法规和司法裁判来构建城市权力的方式。没有人对各个州的城市进行过详细的比较研究，因此，几乎没有考虑过我们关心的主要问题：州规定的哪些限制约束了大型的相对成功的城市政府改善城市居民、劳动者和游客体验的能力？各州建立城市法律体系的方式有什么区别，这些差异如何影响城市对未来的选择？对于大型的成功城市来说，这些问题尤其迫切。由于其规模和市场力量不断增长，它们具备对其未来做出选择的潜力，并且此类城市的未来是其他自治体所不能企及的。因此，它们之中较小的城市更有可能感受到我们在本书中描述的各种法律法规的约束性影响。
在本书中，我们调查了美国7座城市的城市结构，它们是波士顿、纽约、芝加哥、旧金山、西雅图、丹佛和亚特兰大。第二部分的主题是关于这些城市的细节以及我们比较这些城市的方法。通过重点关注城市结构对于这7座城市的重要性，我们努力尝试开辟一个调查领域，为其重要性提供明确的答案，目的在于确定城市结构发挥作用的主要方式。通过研究州规定的城市权力，我们研究了谁将对特定的城市问题负责，谁来将提议的解决方案付诸实施。
思考城市问题的这种方式的价值并不仅限于确定有权实施改革的主体，它还将有助于明确修改现行城市结构的必要性。大多数州已经几十年没有大刀阔斧地改变过城市结构了；对于一些城市来说，其核心特点甚至可以追溯到近一个世纪前的决策。然而，众所周知，中心城市据以运行的经济环境、所服务的人群在过去几十年里发生了显著的变化。如果已经牢固确立的法律结构对当前现实的反应能够更加充分，那么，城市改善其提供传统城市服务的能力以及对自身发展进行更强有力的控制的能力就可以大大提高。因此，正确理解城市的本质，可以改变人们思考和解决城市问题的方式。通过探索地方政府法律权力的重要性，人们会对通过州立法改变城市功能，从而改善城市服务的提供产生新的认识。州可以以某种方式增加城市的法律权力，或以其他方式来进行削减，从而改变城市的做法，并对事情做到何种程度产生影响。
我们强调现行地方政府法律所造成的限制，但这并不意味着应当允许城市想做什么就做什么。我们不是在倡导所谓的“城市自治”。相反，正如我们在前言中提到并将在第二章中详细论述的那样，我们认为，每个州的政府都会而且应该继续控制所辖城市的行为；我们的目的在于描述当前的城市结构，它们如今决定着美国主要城市的权力，展示着城市可能的发展方向。我们想指出，如果以正确的方式构建城市权力，各州在解决城市问题方面可以做的工作将比目前所能想到的多得多，这些城市问题既有地方性的，也有区域性的。(https://www.daowen.com)
如果对于美国大城市可能想要对未来做出何种选择有些许认识的话，就能更好地理解城市结构的影响。这些城市在未来几十年内可能需要的权力类型或许会变得越来越清晰。城市当前在州法之下享有的法律权力，以及州法当前的构建方式与城市需求之间存在差距，这种差距促使城市偏好某些类型的未来观念远甚于其他。为了提供这种重新审视地方政府法律的背景，我们展示了成功的城市可以追求的四种可能的未来。本书第三部分的主题就是对这四种未来的深入研究。
我们所设想的这四种未来是建立在其他城市研究学者的成果之上的。近年来，他们中的许多人已经勾勒出了城市发展路径的大量选择，而我们将重点关注的四种未来之城是：全球城市、旅游城市、中产阶级城市和区域性城市。其中，全球城市专注于通过技术、金融和创新研究来发展与全球经济的联系，并将之作为城市发展的主要战略。旅游城市则旨在吸引来自世界各地的游客，主要侧重于发展文化与体育设施、会议中心、节日市场、酒店和餐馆。中产阶级城市把为居民提供服务作为最重要的功能，首要的便是公共教育。区域性城市重点关注的是大都市区周边的城市和城镇，因此，其更关心城市与郊区关系的发展，而不是其与上海(3)的关系。这四种未来并不相互排斥。想通过改善公共教育而成为中产阶级城市，为此付出的努力或许再加一把劲就可以成为全球城市。一个专注发展旅游业的城市可能为了给游客创造安全可靠的城市氛围而在社区维护方面进行投资，并因此带给中产阶级社区更多的财富。
然而，这四种未来之城并不一定相辅相成。一个专注于融入全球经济的城市所采取的政策，或许会使这座城市并不适合有小孩的中产阶级家庭居住。比如，它可能会集中精力为没有孩子的临时居民开发高端住房。一个致力于旅游业的城市可能会牺牲远离市中心的社区的利益，把投资建设闹市区的旅游景点作为当务之急。一个重点关注区域关系的城市所采取的交通政策，可能会更有利于郊区通勤者而不是那些打算翻新机场的人，即便机场可能会为这座城市引来更多游客和国外投资。
不仅这些未来类型不会重叠，而且人们还可以轻松地构想我们没有讨论到的关于城市生活的其他想法，比如成为移民城市。如果这四种未来代表了四种看起来合理的选择，它们足够与众不同，使得一个城市在有意识地选择专注于其中之一来发展时会与选择另一种未来的城市看起来有所不同，这对我们来说也就足够了。此外，哪一种选择都不明显优于其他选择，对我们来说也很重要。如果这些假设是正确的，那就意味着成功的城市做出了真正的选择。如果是这样，就有必要研究在其中运作的城市结构是否允许它们追求所有类型的未来，或者相反，引导这些城市的决策倾向于某些选择而不是其他选择。
我们对城市结构与城市未来之间关系的分析将不可避免是推测性的和不完整的。这里也没有确切的方法来推广有关城市未来的这些构想中的任何一个，更不用说我们未加考虑的其他发展目标了。此外，修订法律只是深化城市发展的不同构想的策略之一。尽管如此复杂，仔细研究一下成功的大城市发展方式中的每一种以及有助于这种发展的法律架构，似乎很有帮助。此外，虽然我们关注的是中心城市所具有的规划自己未来的权力，但很明显，我们研究的任何城市都没有忽视其周边的郊区。这也事关州法律。一个城市与邻近城市的合作能力，是州赋予其所辖地区（或由地方自行保留）的法律权力的功能之一。因此，我们将在城市结构中重点强调影响7座城市与其相邻市镇在该地区进行协作或竞争的相关能力。
我们在本书中呈现的结论可以先在这里阐述一下。当前的城市结构阻碍了城市控制其未来发展的努力，无论其目标是什么。但是，正如我们将在本书第三部分展开讨论的那样，现行的法律规定使大的中心城市比其他城市更容易实现某些目标，比如全球城市和旅游城市。事实上，如果一些城市自己寻求成为中产阶级城市或区域性城市，那么它们面临的困难反而会将它们推向全球城市或旅游城市的发展方向。城市追求其目标的能力会受到诸多限制，并且因城市不同而异。有些城市的情况要比其他城市更恶劣。波士顿提供了一个特别值得注意的例子，说明了过时的城市结构对城市决策的影响。波士顿的法律架构很大程度上是19世纪晚期确定的。自那时以来的关键变化都是为了应对二战带给这座城市的挑战，当时，全国的经济重建导致波士顿人口严重流失。很多这类变化导致城市将其对基础设施关键部分的控制权转交给了州管理的实体。尽管当时的权力移交可能有很好的理由，但波士顿已不再是一个衰落的城市。如今，这个城市蒸蒸日上，获得了成功，并就居民和投资与其他城市展开竞争，比如纽约、芝加哥、旧金山、西雅图、丹佛和亚特兰大。然而，波士顿几乎没有能力规划自己的未来，因为其法律权力受到了非比寻常的限制。此类限制不仅应当受到城市居民和官员的关注，也应引起居住在城外的人的思考，因为波士顿是它所在的大都市区和整个州的经济引擎。
然而，波士顿并不是特例。我们考察的所有城市都是在州的控制之下建构的，尤其是收入、支出以及土地使用规划方面的控制，它们限制了城市对未来发展的选择。对比不同类型的城市管理权的授予和剥夺，将会揭示不同的城市权力结构是如何为城市发展设定不同方向的。对前述不同结构的审视，指明了法律制度中的变化，这种变化可以更好地促进城市在21世纪的发展，其中包括我们在本书中没有讨论到的许多变化。我们希望我们对城市结构的关注将引发人们对扩大城市权力再次表现出兴趣。居住在美国主要城市之外的人，很容易忽略对于受限的城市权力的担忧，因为它们似乎与涉及整个州的更广泛的结构问题无关。城市的权力需求常常看起来像是市长偷偷提出的，是为了满足业已被很多人认为臃肿的市政人员队伍的需要。然而，城市权力的核心问题并不是城市的短期预算需求，尽管后者确实重要；也不是什么简单的原则问题，即地方自治不应过度受限。问题在于，大型中心城市（其数量甚至比州内那些拥有立法和自治权的城市还要多）现在都是在一个并非由其自己制定的法律架构中运行，而这种法律架构是需要根据城市的现状进行更新的。正如我们在第10章中描述的那样，修改后的城市结构的目标之一，不仅是增强中心城市的权力，而且是成为受到州法律限制的城市问题的一种区域性解决方案。换句话说，修改城市结构有助于将大都市区视为一个整体，对其组织安排进行反思。
稍后在本书中探讨构建我们这7座城市的权力的地方政府法律时，我们将详细描述州授予的权力是如何影响一些城市的。但是，我们更希望能阐明地方政府法律通常如何影响大型中心城市的行为，而不单单是地方政府法律对这7座城市有哪些影响。因此，先处理法律与城市权力在更理论化的层面上的联系似乎很重要。城市研究的文献在考察城市权力的实践方面有着深厚的传统。理解我们所用方法的途径之一就是看它是如何以现有文献为依据，或者如何背离这些文献的。而这需要将城市结构的概念置于城市理论之中，本书开头两章便是这样做的。
(1)Lewis Mumford, “What is a City?,”reprinted from the Architectural Record (1937), in Richard T. Le Gates and Frederic Stout, The City Reader (London: Routledge, 1996), 184; see also the opening sentence of Lewis Mumford, The City in History: Its Origins, Its Transformations, and Its Prospects (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1961), 1.
(2)John Dillon, Municipal Corporations, 5th ed., vol. 1 (New York: Little, Brown, 1911), 448.
(3)指代国外大型成功城市。——译注