四 工作和工资
考虑到城市在税收、提供服务和监管方面的权力所受的限制，一个城市成为中产阶级城市的最佳机会可能在于促进经济发展。我们已经见识了在全球城市和旅游城市的背景下，城市参与经济发展活动的力量。城市在这些背景下使用的许多工具，比如税收激励、基础设施建设等，都可以转而用于创造和维持中产阶级的就业机会。具体项目可能会有所不同。城市可能会把重点放在工业而不是金融或服务业的工作岗位上，放在工人阶级社区而不是会展中心的小企业发展上，放在移民社区而不是市中心。在谈到这些想法之前，我们先从城市现在寻求促进中产阶级就业的另外两种方式着手。第一种是监管干预：生活工资条例的通过。第二种是市政就业：为中产阶级提供就业机会的传统方式。
1．生活工资条例
生活工资运动始于地方一级，是对城市经济两极分化以及随之而来的低薪服务业工作岗位增加的反应。还有一点也很重要，那就是国家政府未能提高联邦最低工资。这一运动势头强劲，因为许多城市对全球投资者的吸引力日益增加，因而有空间对企业加以监管。生活工资条例对减贫的影响备受争议。公平地说，没有确凿的证据表明这些法令破坏了城市创造高薪工作岗位的努力，造成了适得其反的效果，也没有确凿的证据表明其对地方劳动力市场产生了实质性的积极影响。其影响有限的原因之一在于，州法律常常禁止地方颁布最强有力的生活工资法规：城市最低工资法。
到目前为止，无论是费城这样的大城市，还是奥尔巴尼这样的小城市，已经有100多个城市采用了最常见的生活工资条例。只有在用人单位通过城市合同、城市自有土地使用或者特殊税收优惠等方式与市政府有直接关系的情况下，这些条例才会要求雇主支付更高的工资。这些措施通常被认为属于城市自治权范围，尽管它们仍然受制于州法的优先权。虽然这些条例已经取得了成效，但只有少数城市采用了适用于在市内经营的私人雇主的生活工资条例。部分原因来自地方政府的法律。正如我们所看到的，地方自治权往往并不包括管理私人事务或者民事事务的权力。这一例外引起了人们的担忧，即对于雇主与雇员之间私人合同的监管是否会超出地方自治权的范围。还有一种担忧是，鉴于其对劳动力市场潜在的重大影响，适用于私人雇主的生活工资条例将属于地方事务还是市政事务（就像地方自治权通常要求的那样）。州法优先的威胁也很大，因为通常已经有了一个比较完善的州工资制度和劳动法规。所有这些担忧都在最近的案例中反映了出来，这些案例使新奥尔良2001年颁布的最低工资条例失效。对这一问题进行的最详细的法律调查得出结论：全美有一半的州可能制定了在城市范围内实行的生活工资法，可能有四分之一的州会宣布其无效，其余四分之一的州情况还不确定。(16)
因此，在一些州，生活工资条例仍是有可能实行的。新墨西哥州最高法院对全市范围的最低工资法予以了支持，此举表明，即使是看似受限的地方自治权也可以解释为授权城市主动采取这样的措施。(17)通过州立法率先制定地方生活工资法的运动也失败了。尽管如此，无论是州立法还是司法裁决的未来走向仍然存在着相当大的不确定性，这些决定将继续界定城市制定这类条例的权力范围。(https://www.daowen.com)
2．市政就业
城市可以尝试增加中产阶级就业的另一种方式是雇用城市居民。城市政府连同州政府和国家政府一直是中产阶级工薪阶层的主要雇主。城市显然有权雇用工人，但城市就业机会并不是自动落到城市居民身上的。为了解决这个问题，全国各地的城市都已经颁布了居留要求（residency requirements），规定城市就业必须面向居住在城市范围内的人。尽管美国最高法院支持了城市居留要求的合宪性，但法律问题依然存在。加州最高法院也支持了当地的居留要求，但城市行使这些要求的权力后来被一项该州倡议通过的《宪法修正案》推翻了。尽管如此，一些城市，包括芝加哥和纽约，已经颁布了居留要求。但是它们仍然存在争议。从字面上看，1976年通过的《波士顿居留要求条例》似乎要求城市雇员居住在波士顿。但是，法律规定了一些例外情况，市政雇员的工会也已经就其他例外进行了谈判。结果，波士顿市的雇员中只有四分之一被要求居住在该市。(18)
城市就业作为创造中产阶级城市的工具的效用还有另一个限制：城市预算。由于市政就业开支占每个城市预算的很大一部分，州对城市支出的限制很大程度上影响了城市可以雇用的员工数量。州还通过另一种重要方式影响着城市依赖市政就业的能力：增加雇用员工的成本。许多城市并不负责确定它们支付的福利金额。波士顿的退休和医疗福利由州政府控制，即便是在福利方面享有更大权力的丹佛也受制于州的具体管制。因此，虽然城市往往因为向其雇员提供过分慷慨的养老金和医疗保健而遭受批评，但有时它们会成为市政雇员福利的支持者，因为州要求它们这么做。
最后，市政雇员的工资和福利对创建中产阶级城市的影响是不确定的。市政就业和州政府规定的福利可以清楚地理解为旨在促进中产阶级城市的战略的一部分。城市就业提供中产阶级工作。另一方面，享受高福利的大批市政劳动力可能会削弱留住和吸引其他中产阶级居民的努力，因为必须提高地方税才能支付市政就业的成本。由于州几乎没有采取什么行动去抵消法定福利的成本，城市通常要么必须通过物业税将成本转嫁给中产阶级的房主，要么必须削减中产阶级居民所依赖的服务。
3．小企业发展
无论其价值如何，显然需要一些理念而不是生活工资条例和城市就业来提升一个中产阶级城市。在关于全球城市和旅游城市的章节中，我们强调了一种截然不同的举措：城市在吸引促进其经济的企业方面发挥的作用。在前面的章节中，重点是吸引全球商业和旅游业。然而，即使是现在，城市也在争夺制造业的工作岗位，并且它们也认识到小企业发展作为支持中产阶级的一种手段的重要性。我们转向讨论这种经济发展战略，它可以补充甚至部分取代针对全球城市和旅游城市的战略。
提升小企业的方法之一是保护它们不受大型连锁企业的侵害。批评人士指责大卖场迫使与其竞争的小零售商停业，结果导致街区凋敝。出于这个原因，一些城市已经开始利用其分区权来排除大型零售商，以免后者威胁到那些创造更好的中产阶级就业机会的小企业。加州的城市在解决这个问题方面尤其主动，包括洛杉矶在内的加州多个城市都通过了一项限制零售店规模的法令。圣地亚哥市议会也通过了这样的条例，不过，当它被市长否决时，市议会无法推翻该否决。2007年，加州最高法院全面维持了城市当局以这种方式进行监管的权力。这并不是说每个州都会效仿加州。而且，正如圣地亚哥情况的反转所表明的那样，这个问题产生了相当大的政治冲突。尽管如此，限制仓储式零售商的法令也许是城市有权采取的保护小型企业战略的一个方面。(19)
当然，控制仓储式零售商的扩张本身并不是一种经济发展策略。其目标在于鼓励小企业的发展，而不是单纯限制其他类型商业生活的影响。城市在促进小企业发展方面有很大的自由裁量权。它们可以修改当地的许可要求（至少在州法律允许的范围内），许多批评者认为这是建立新企业的障碍。这种批评尤其适用于新的小型企业。它们可以利用自己的分区权，使城镇的某些部分对制造业或小零售商特别有吸引力。它们还可以通过减税或基础设施建设等激励措施，鼓励这些企业在该市落户，就像它们为全球城市和旅游城市所做的那样。
在制定这样的战略时，城市有几种选择。其中之一是推动工业领域的就业。把这个选择看作重回暗无天日的撒旦磨坊（satanic mill）是错误的。如今，小型工业企业以一种悄无声息甚至不为人知的方式融入城市的各个区域，它们在很小的空间里从事小规模的制造业，以支持经济的其他部分。关于全球城市和旅游城市发展的一些争议集中在消除这类小规模制造业，转而发展高层住宅和写字楼。皇后区西面开发项目位于曼哈顿中城的水滨区域，占地74英亩，由纽约州帝国开发公司的一个分部负责。对于该项目的一个反对意见是，它将淘汰掉一些提供中产阶级就业的小型工业工作场所。正如我们在红钩区的例子中看到的那样，当该市计划为旅游目的而重修一个街区时，工业领域的就业也经常受到威胁。(20)
尽管纽约市正在推动的发展将威胁工业就业，但它也认识到有必要在城市边界内保护和促进工业发展。1950年以后，纽约市失去了数十万个工业工作岗位，但仍有50多万个。目前，该市大部分工业企业的雇员还不到20人，与此同时，它正设法以多种方式发展这一经济部门。它正在市内设立工业商业区，鼓励企业在区内选址，保证不将这些区域重新划分为允许建造民宅的区域，并设法限制其他工业用地非法转为住宅用地，留出城市自有土地作为工业用地，并采取措施减少官僚体系对新兴工业企业设置的障碍。这些举措中的大部分都属于城市力所能及的，尽管不是全部（例如，需要立法批准，才能将对商业企业的房地产税减免延伸到这些小型工业企业）。然而，问题仍然存在：所有这些努力，以及更多类似的努力，是否会开始抵消该市同期的推广全球城市和旅游城市替代方案的努力。(21)
波士顿的“后街计划”（Back Streets Initiative）与纽约的战略类似，但它的重点是保护该市的中小型商业和工业企业。(22)2001年启动这项计划时，市长指出该市大约20%的工作来自这些企业，他设定的目标是确保此类工作岗位不会出现净下降。“后街计划”的主要重点之一是工业用地的开发。波士顿的法律权力，尤其是负责“后街计划”的波士顿重建局的综合开发和规划权，使该市能够保留现有的工业区。波士顿重建局还可以向工业用户保证，这些地区不会被重新分区用于新的豪华住宅开发，它还可以帮助需要更多空间的企业组合地块。但是，州法律结构的其他方面却就这一努力提出了一些问题。因为波士顿的许多工业用地都位于该市的港口，所以它们占用的城市土地是受到州土地使用管制的。波士顿海洋工业园是一个重要的工业园区，被负责海岸地带管理的机关视为“指定港区”。因此，州对该区域的允许使用方式做出了限制。
也许比这些以行业为重点的举措更重要的是试图更普遍地提升小型企业。在美国2600万家企业中，超过97%的企业雇员不足20人，在过去10年中，这些企业创造了全国60%—80%的新工作岗位。美国各大城市的就业情况与此类似。在纽约市，有20多万家小企业（其中96%的企业员工不足50人），它们提供了纽约市三分之二的私营部门的就业机会。以这类企业为重点的经济发展战略可能会刺激中产阶级的经济发展，同时，使这些小企业能够创造出更具吸引力的繁荣街区。这类发展的特点是出现了不在旅游城市或全球城市发展轨迹上的众多城市街区。保罗·格罗根和托尼·普罗西奥描述了纽约市南布朗克斯区这类街区复兴的一个例子。当然，也存在一些问题：这些小企业的发展机会往往不如大企业。尽管如此，空间需求很小，工作地点遍布整个城市，还有使当地居民与当地工作相匹配的努力，可以对其他城市问题（如交通系统）带来积极影响。(23)
组织这项工作的方法之一是特别关注移民社区的就业机会。城市未来中心在2007年发布的一份报告就是这样做的。与我们在第七章中提及的移民不同，该报告侧重于移民在全球经济中的作用，其重点是鼓励城市居民在自己社区的小企业中获得当地就业机会。首先，我们观察到，在纽约市和其他大城市，移民街区的小企业正在迅速发展，而该市的其他类型的工作保持稳定或正在下降。这些工作变化很大：食品制造（幸运饼干、皮塔面包、肉馅卷饼、烤鸡）、儿童保育、交通运输（纽约市出租车司机中91%是移民）、出版业、服务业（保险、医疗、移民、会计）、旅行社、餐馆。该报告称：“尽管移民经营的企业越来越重要，但是负责城市经济发展的官员几乎还没有开始将其纳入整体经济发展战略。”报告最后提出了一些建议，从监管改革到提供贷款再到改变停车规则，这些将把城市的经济发展战略转向此类业务。(24)
这种经济发展努力的另一个重点可以放在城市最贫穷的社区。迈克尔·波特已经成为这个重点的著名倡导者，1994年，他创立了一个非营利组织“建设有竞争力的内城计划”来促进这一目标的实现。重点是高度贫困社区，这些区域在人口普查中发现贫困率达20%或更高，失业率50%，收入仅达城市收入中位数的一半。换句话说，目标是帮助穷人获得中产阶级工作机会。该组织发布的一项研究发现，在美国100个大城市的此类社区中有81.4万家私营企业。新创造的就业机会主要集中在服务业，鉴于它们的地点，靠近高端全球商业街区可能是一项重要资产。上面为移民城市提出的许多举措也可能对这些街区有所帮助。(25)
还有其他的观点。旧金山在市长办公室下设经济和劳动力发展部，其最近的项目“城市建设”（CityBuild）是与一些社区组织和交通部门联合操办的，旨在为寻找建筑方面的工作以及为此类工作提供培训的人创建一站式服务。丹佛向在该市指定地区经营的企业提供贷款，以补充新企业的私人融资。纽约市已经发行了免税债券，以帮助911事件后曼哈顿下城的重建，其受益者包括小企业。(26)没有理由把自己局限于已在实践中的想法。在第八章中，我们提到纽约市已经为全新的洋基体育场发行了债券，这些债券将由洋基队自行偿付。如果可以为洋基队这样做，那么能不能为了向移民社区和市中心的小企业提供贷款而发行债券呢？如果不可以，那么我们需要调查一下是什么样的法律限制会允许洋基的贷款而不允许我们提到的这种贷款。
刚才所描述的许多努力都是在州法律规定的城市法定权力范围内进行的。即便如此，现有的法律结构也限制了所有这些权力可能造成的影响。首先，前面提到的关于发展中产阶级城市的其他因素的限制，比如教育、住房、交通等，使该市无法组织一个吸引中产阶级的综合性办法。如果没有这样一种综合努力，集中精力发展经济很可能不会成功。如果中产阶级的住房选择不多，公立学校倒闭，可能很难吸引扩大城市小企业部门所需的居民。同样重要的是，城市的大部分发展战略并不在城市的掌握之中。独立的公共当局和公私伙伴关系已成为制定发展决策的主要方式。考虑到决策者是谁以及他们可能进行的投资计算，这类机构很容易忽视或贬低提升中产阶级企业的努力。它们使自己置身于地方民主控制之外，可能解释了它们为什么会倾向于关注全球城市和旅游城市。因此，城市的整体经济战略会威胁到中产阶级在城市生活的能力，而不是提供便利。
还有小企业发展的融资问题。全球城市和旅游城市的经济发展目前是通过增税融资来筹集资金的。这一机制并没有设计得很好，使其能促进在全市范围内创建小企业的间隙性努力。为中产阶级企业制定的经济发展战略，需要城市提供财政支持，并有意愿提供免税政策。可以肯定的是，这种援助在更大程度上为全球企业和旅游企业提供了帮助。但是，在这些情况下，市政府（或公共当局）进行财务计算，增加的财产价值将产生税收，以偿还城市的成本。当小企业战略成为焦点时，这种计算就不那么可信了，如果采用这种计算只是因为它的增量性质。
还有另一个大问题，它不仅适用于中产阶级城市，而且适用于全球城市和旅游城市。所有这些战略都必须在区域背景下理解，因为郊区会以自己的方式组织起来吸引全球商业、旅游业和中产阶级。郊区最成功的地方莫过于吸引了中产阶级。考虑到郊区在这方面的能力，可能没有一个以中产阶级就业为重点的中心城市的经济发展战略能够成功。没有哪个美国城市能假装脱离了自己所在的区域而去追求自己的未来。它对未来的规划，尤其是它打造中产阶级城市的计划，要求它正视作为一个区域性城市，相关法律对它造成的困境。
(1)Barry Bluestone and Mary Huff Stevenson, The Boston Renaissance: Race, Space, and Economic Change in an American Metropolis (New York: Russell Sage Foundation, 2000), 1-22; Jason C. Booza, Jackie Cutsinger, and George Galster, Brookings Institution Metropolitan Policy Program, Where Did They Go? The Decline of Middle-Income Neighborhoods in Metropolitan America (June 2006).
(2)Janny Scott, “Cities Shed Middle Class, and Are Richer and Poorer for It,” New York Times, July 23, 2006 (quoting Edward Glaeser).
(3)Booza et al., “Where Did They Go?” 23.
(4)For a classic analysis of class, see Paul Fussell, Class (New York: Summit Books, 1984).
(5)See, e.g., Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy, Growing the Middle Class: Connecting All Miami-Dade Residents to Economic Opportunity (June 2004), 8.
(6)Budget Options for New York City: www.ibo.nyc.ny.us/iboreports/options.pdf.
(7)Mendoza v. State of California, 37 Cal. Rptr.3d 505 (Court of Appeal, 2nd District, 2007).
(8)Jonathan Kozol, Savage Inequalities: Children in America’s Schools (New York: Crown, 1991); Stephen D. Sugarman and Frank R. Kemerer, School Choice and Social Controversy: Politics, Policy, and Law (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1999), 14-17.
(9)Joel Kotkin, The City: A Global History (New York: Modern Library, 2005).
(10)Education Commission of the States, “Charter School Caps,”mb2.ecs.org/reports/Report.aspx?id=80.
(11)Remarks of U.S. Secretary of Education Margaret Spellings at the 2007 National Charter Schools Conference: www.ed.gov/news/pressreleases/2007/04/04272007a.html.
(12)Pietro Nivola, Laws of the Landscape: How Policies Shape Cities in Europe and America (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1999), 22-24.
(13)For ideas about how to do this (albeit on the state level), see William H. Simon, “Social-Republican Property,” UCLA Law Review 38 (1991): 1335.
(14)抵押人未在规定期限内清偿抵押债务时，抵押权人有权起诉请求终止抵押人对抵押物的回赎权，由抵押权人取得抵押物的所有权或者变卖抵押物以清偿债务。——译注
(15)American Financial Services Ass’n v. City of Oakland, 104 P.3d 813, 833 (Ca.2005) (George, C.J., dissenting).
(16)Darin M. Dalmat, “Bringing Economic Justice Closer to Home: The Legal Viability of Local Minimum Wages Laws under Home Rule,” Columbia Journal of Law and Social Problems 93 (2005); New Orleans Campaign for a Living Wage v. City of New Orleans, 825 So.2d 1098 (2002).
(17)New Mexicans for Free Enterprise v. City of Santa Fe, 126 P.3d 1149 (2005).
(18)Ellen Perlman, “Residency Laws: Placing City Limits on Public Employees,” Governing Magazine (May 1995); Gusewelle v. City of Wood River, 374 F.3d 569 (7th Cir.2004); NYC Administrative Code, §12-120 (2005); Residency Requirement Ord. 1976 c.9, City of Boston Code §5-5.3 (2005); Mc Donald v. Menino, 1997 WL 106955 (D. Mass 1997); Andrea Estes, “Most Workers Free from City Rule,” Boston Globe, April 19, 2004. The U.S. Supreme Court case is Mc Carthy v. Philadelphia Civil Service Commission, 424 U.S.679 (1976); the California case, Ector v. City of Torrance, 514 P.2d 433 (1973), was modified by a new provision of the California Constitution, Article XI, section 10.
(19)On San Diego, see“San Diego Defeats Wal-Mart Superstore Ban,”Associated Press, July 10, 2007; the California case is Hernandez v. City of Hanford, 159 P.3d 33 (Sup. Ct. Cal. 2007).
(20)Queens West Development Corporation/Empire State Development website: www.queenswest.org/home.html. For a look at one small-scale industrial site, see David Gonzalez, “In Place of Smokestacks, Makers of Dumplings and Doors,” New York Times, September 10, 2007.
(21)City of New York, Protecting and Growing New York City’s Industrial Job Base (January 2005).
(22)This discussion is based on Emily Thatcher-Renshaw, “Industrial Job Retention in Boston: The Back Streets Initiative” (unpublished paper, 2005).
(23)U.S. Small Business Administration, “The Small Business Economy” (2005); Citizens Budget Commission and the Federal Reserve Bank of New York, What Firms Value Most: Encouraging Small Business Success in New York City and Northern New Jersey (2004); Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy, Growing the Middle Class, 8; Paul Grogan and Tony Proscio, Comeback Cities: A Blueprint for Urban Neighborhood Revival (Boulder: Westview Press, 2000).
(24)Center for an Urban Future, A World of Opportunity (February 2007), 11.
(25)Michael Porter, “The Competitive Advantage of the Inner City,” Harvard Business Review, May 1, 1995; Initiative for a Competitive Inner City, State of the Inner City Economies: Small Businesses in the Inner City (October 2005).
(26)City and County of San Francisco website: www.sfgov.org/site/moed_page.asp?id=33310; New York City Economic Development Corporate website: www.nycedc.com/World Trade Center/Grants Info/Liberty Bond Program.html; Denver Office of Economic Development website: www.milehigh.com/business/financing.