权力下放的价值
然而，为什么地方政府通常——或者仅仅是我们在本书中关注的那些成功的大型中心城市——有权对它们想要实现的未来做出选择呢？如果地方自治是一个反映中央政府在地方权力该如何被引导的实质性偏好的概念，那么为什么还要费心把这些决定权完全交给当地的参与者呢？为什么中央政府就不能痛痛快快地决定它想要什么样的城市，然后采取可能使这种城市生活的愿景成为现实的政策呢？
这些问题的答案取决于对以下假设提出有效的挑战：一个更大的实体将以更为可取的方式做出决定。有很多原因会导致这个假设被误解。首先，如果地方政府不再像托克维尔所说的那样是民主的学校，那么地方参与就失去了内在价值。(22)唯有赋予城市足够的权力做出对当地生活质量有切实影响的决定，城市才能保留让人们学习自治技能的能力。如果在决定重要事项时它们被排除在外，公民文化就会不知何去何从，这会对政治参与所带来的人类能力的提升产生不利影响。可以肯定的是，我们所关注的那些城市（每个都有几十万居民，有些甚至有数百万居民）的规模还不够小，不足以被允许直接面对面地参与重大政策问题。的确，其中有些城市的人口比某些州的还多。然而，这些大型中心城市仍然是重要的民主学校。在收入、种族和人种方面，它们是我们拥有的最多元化的地方政府。它们所从事的那种政治和政策制定方式是不容易被复制的，无论是在它们周围更同质的但规模较小的郊区，还是在距离更远、地理范围更大且对它们拥有最终控制权的州，都是如此。出于这种原因，大城市有能力并且确实在促进公民生活的参与方面发挥着独特的重要作用。
赞成权力下放的另一个原因是，大城市可以在产生关于城市政策的创新思想方面发挥重要作用。毫无疑问，权力下放会带来地方政府无法做出明智决策的风险。尽管如此，分析家们现在认识到，有效的、可概括的政策解决方案通常最好是通过考虑当地环境下的广泛问题来发现。在本地化环境中解决问题，可以揭示更抽象的思考所不能确定的解决方案。地方机构在地域局限性也提供了一个打造公民能力的机会，政治学家们越来越认为这种公民能力对于维持为看似棘手的公共问题而提出的解决方案的努力是必要的。因为发现解决方案是机构设计的一个重要目标，所以地方政府机构才是改革的重要推动者。
这种普遍看法在美国具有特殊的作用。正如我们此前所看到的，对地方自治的批判建立在中心城市和郊区之间的粗略区分之上。然而，越来越清楚的是，这样一种非此即彼的中心城市／郊区的划分是不准确的。一些中心城市正处于繁荣时期。它们主要关心的是保住经济性住房，因为开发商已经有了在城里建造新的办公楼和豪华公寓的强烈愿望。诚然，大城市之间在经济状况方面有很大的差异，并不是所有成功的大城市都会以同样的方式获得成功。但这进一步强化了这样一个事实，即它们关于如何最有效地维持现状的选择，很可能会受到它们当地条件的影响。与此同时，许多远郊地区正感受着基础设施快速发展的压力，使它们难以维持目前的增长速度。另一些城市则在努力避免自己变得比附近的中心城市更穷；它们需要政策来防止一种愈演愈烈的螺旋式下降。地方政府之间的这些差异表明，需要对每个地方政府所面临的状况做出不同应对。它们还建议使用各种各样的站点来确定当前发展模式中存在的问题。如此多的社区似乎在经历如此不同的负担，同时也在体验意想不到的好处，这一事实清楚地表明了地方政府作为民主实验室的潜在优势。
郊区和中心城市当中目前存在的多样性，也凸显了试图通过将决策权分配给比当地决策者更高一级的决策者来寻求解决方案的潜在危险。中央政府有一种倾向，即通过一种能淡化差异的有限视角来看待问题。这个框架可以导致某种规划形式，削弱当地生活经验的活力。换句话说，集权化限制了在中央层面而不仅仅是在地方层面学习的机会。对于州或者国家而言，要产生维持改革所必需的公民认同感也比在地方层面上困难得多。
即使在目前的体系内，也有证据表明允许本地生成的政策发现具有潜在的有利影响。地方政策已经打破了人们对富裕郊区或者不幸的中心城市的刻板印象。它们受到“决策者之间的一种社会感染(23)否则便无法确定如何前行”(24)的刺激，而不仅仅是为了回应特定内部利益集团的孤立的游说努力。城市“互相期待，想确定适当的政策和治理模式”(25)。事实上，在一个城市出现的创新，会增加它在另一个城市出现的可能性，这正是因为它现在已经成为一种切实可行的政策选择。正是通过这种跨地区的过程，生活工资运动（the living wage movement）在许多地方获得了关注。当然，同样的现象在两个方向上都发挥着作用。地方之间相互模仿的趋势，有助于解释城市间经济发展实践的高度相似性。关键并不是在当地的学习过程总会产生最佳的结果。州主导的结构指导着地方参与的实验类型，城市将继续留在这种结构中。
在这里，我们可以再次学习早期的地方自治改革者。他们对于利用地方权力更广泛地改变公共决策抱有强烈的兴趣。事实上，20世纪初伟大的城市改革家弗雷德里克·豪伊（Frederick Howe）主张，城市不仅应该成为国家的“试验站”，甚至应该成为世界的“试验站”。(26)然而，重要的是，这些改革者也意识到，那些构成地方权力的规则会影响地方政府可以进行的那种实验。州法确立的现行规则并不能视为既定规则。它们也许需要改变，以便为在目前的封锁线上行使地方权力开辟可能性。无论对于早期的城市改革者，还是对于我们来说，关键问题并不在于地方自治是应该保留，还是应该削弱。没有地方自治权需要进行保护或者予以放弃。关键问题是，什么样的法律改革将使城市能够为其未来制定实质性议程，并就未来应当如何进行政治辩论。
(1)此二者均为地方自治的意思。home rule有较为特定的含义，在美国法律中，州宪法或类似立法授予地方市镇一定自治权以分配州和地方政府间权力的规定，地方政府如接受上述条款，即构成自治；在本书中一般译为地方自治。而后者local autonomy的意义较为宽泛，在本书中一般译为地方自主权。——译注
(2)经济学名词，指一个国家采取有利于自己却可能伤害周边国家的政策，比如货币贬值。——译注
(3)Sheryll Cashin, “Localism, Self-Interest, and the Tyranny of the Favored Quarter,” Georgetown Law Journal 88 (2000): 1985, 1988-89.
(4)See Richard Briffault, “Our Localism: Part I—The Structure of Local Government Law,” Columbia Law Review 90 (1990): 1; Richard Briffault, “Our Localism: Part II—Localism and Legal Theory,” Columbia Law Review 90 (1990): 346.
(5)Todd Swanstrom, “What We Talk about When We Talk about Regionalism,” Journal of Urban Affairs 23 (2001): 479-96 at 491.
(6)Richard Briffault, “Our Localism, Part II,”at 351-52, 415; Richard Briffault, “Our Localism: Part I,”at 1-2.
(7)For a description of this version of the home rule movement, see Jon C. Teaford, The Unheralded Triumph: City Government in America, 1870-1900 (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1984); Howard Lee Mc Bain, The Law and Practice of Municipal Home Rule (New York: Columbia University Press, 1916). For a general analysis of all of the versions of home rule described here, see David J. Barron, “Reclaiming Home Rule,” Harvard Law Review 116 (2003): 2257.
(8)A representative figure in this version of home rule was Frank Goodnow. See, for example, Frank J. Goodnow, “Municipal Home Rule,” Political Science Quarterly 10 (1985): 1; Frank J. Goodnow, Municipal Home Rule (New York: Macmillan, 1897); Frank J. Goodnow, City Government in the United States (New York: Century, 1908).
(9)See, for example, Richard T. Ely, The Coming City (New York: T. Y. Crowell & Company, 1902); Frederic Howe, The City: The Hope of Democracy (New York: C. Scribner’s Sons, 1906); Delos F. Wilcox, Great Cities in America: Their Problems and Their Government (New York: Macmillan, 1910).(https://www.daowen.com)
(10)Robert A. Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy: Autonomy vs. Control (New Haven: Yale University Press, 1982), 96-107.
(11)subsidiarity，又称辅助原则、辅从原则，指中央机关仅仅管辖地方上无法管理的事务。——译注
(12)Exemplary cases invalidating federal legislation affecting local power include National League of Cities v. Usery, 426 U.S.833 (1976); New York v. United States, 505 U.S.144 (1992); and Printz v. United States, 521 U.S.898 (1997). For a critique of this jurisprudence, see David J. Barron, “A Localist Critique of the New Federalism,” Duke Law Journal 51 (2001), 377. The Supreme Court’s strongest statement of the lack of a federal constitutional limit on state power over local governments was expressed in Hunter v. Pittsburgh, 207 U.S.161 (1907).
(13)“Treaty Establishing the European Community,”Article 3b, O. J. (C340) (1997).
(14)George A. Bermann, “Taking Subsidiarity Seriously,” Columbia Law Review 94 (1994): 332, 339.
(15)Bermann, “Taking Subsidiarity Seriously,” 404.
(16)Gerry Cross, “Subsidiarity and the Environment,” Year Book of European Law 15 (1995): 107, 108.
(17)Edward T. Swaine, “Subsidiarity and Self-Interest: Federalism at the European Court of Justice,” Harvard International Law Journal 41 (2000): 1, 54.
(18)Report of the Metropolitan District Commission to the Massachusetts Legislature (1896).
(19)即the United States Advisory Commission on Intergovernmental Relations.
(20)For example, “Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Alternative Approaches to Governmental Reorganization in Metropolitan Areas” (1962); “Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Governmental Functions and Processes: Local and Area-Wide” (1974).
(21)David Rusk, Baltimore Unbound: A Strategy for Regional Renewal (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), 94.
(22)Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Volume 1 (Cambridge, Mass.: Sever and Francis, 1863), 74-76.
(23)社会感染（social contagion），个体通过语言、文字、表情、动作和其他方式引起他人相同的情绪或行为的一种信息传递过程。——译注
(24)Harvey Molotch, “Urban Deals in Comparative Perspective,”in Beyond the City Limits: Urban Policy and Economic Restructuring in Comparative Perspective, ed. John Logan and Todd Swanstrom (Philadelphia: Temple University Press, 1990), 175, 176-77.
(25)Isaac Martin, “Dawn of the Living Wage: The Diffusion of a Redistributive Municipal Policy,” Urban Affairs Review 36 (2001): 470, 472.
(26)Frederick Howe, The City: The Hope of Democracy (New York: Charles Scribner’s Sons, 1906), 303.