二 分割差异
1．联邦制和辅助性原则(11)
摆脱这种复杂性的一种可能方法，在于尝试清晰而明确地分配权力，将特定类型的任务分配给不同级别的政府。在美国的国家一级，这种权力分配与“联邦制”一词有关。在欧盟，相应的术语是“辅助性原则”。然而，无论是联邦制还是辅助性原则，都没有在解决地方自治概念的复杂性带来的基本问题上做出多少贡献：没有一种干净利落的方式将问题划分到互不关联的“地方”与“中央”层面。事实上，联邦制和辅助性原则的概念并没有解决这个问题，反而使这个问题再次出现了。它们几乎没有采取任何措施来保护地方政府。实际上，这两个概念都已被用来证明拒绝授予地方权力是正当的。
联邦制设想了国家政府与各州之间的权力分配。从宪法起草之时到今天，关于这个词的含义一直存在激烈的争论。已经提出的论点强调了国家权力的范围（最初的联邦党人）、对国家权力的限制（最初的反联邦党人，但现在经常与联邦制本身联系在一起）以及两级政府活动之间不可避免的重叠程度。随着这场争论的不断深入，宪法所建立的国家—州关系的定义，已成为美国宪法解释中最令人困惑的问题之一。
从地方政府的角度来看，需要指出的重要一点是，这场争论对于推进地方自治几乎没有任何作用。当然，最高法院的几个案件使影响到城市权力的联邦立法无效（尽管正如我们之前关于地方自治的复杂性的讨论所表明的，这些案件的某几个可能对加强地方权力的倡导者弊大于利）。但是，美国对于地方权力的最大限制来自州政府，而不是国家政府。联邦制通常被解释为是为了保护各州以任何方式组建地方政府的权力。最高法院已经明确表示，对于州限制、重新分配甚至废除地方政府权力的能力，联邦宪法并没有一般性的限制；并表示不愿意以干扰州构建州—地方关系的权力的方式来解释联邦法规。那么，联邦制更倾向于证明州对地方政府的严格控制是正当的，而不是促进向地方一级下放权力的一个有意义的基础。(12)
人们可能会认为，辅助性原则的概念可以为地方当局做更多的事。《欧盟条约》对辅助性原则的定义是：除了欧洲共同体的专属管辖范围之外，共同体应“仅在成员国不能充分实现拟议行动的目标，因此，考虑到拟议行动的规模或影响，可以由欧共体更好地实现时采取行动”(13)。因此，辅助性原则“表示倾向于在最地方一级进行符合政府既定目标的治理”(14)。支持这种倾向的一个原因是，通过将权力放在最接近人民的一级来推进民主自治的工程。正如乔治·贝曼（George Bermann）所说，这种对决策权分散的偏好将辅助性原则与联邦制区分开来：
虽然联邦制传达了一种权力的纵向分配或者平衡的大致含义，但它一般不被理解为对于这种权力的任何具体分配的偏好的表达，更不用说就政府具体行动对这种分配的含义进行任何特定的问询了。在这方面，联邦制和辅助性原则虽然密切相关，却存在着很大的不同。(15)
辅助性原则的含义，与联邦制的含义一样，都存在很大的争议。对于地方政府来说，这场争论的重点在于，辅助性原则对地方权力的影响类似于联邦制在美国的作用。尽管有在地方一级进行管理的明确倾向，但是辅助性原则被解释为对国家政府的权力而非对地方政府的权力的保护。正如一位评论家所说，欧盟已经接受了一种“‘锯断式’的辅助性原则形式。直到国家一级都是辅助性原则，没有进一步发展”。(16)事实上，接受了辅助性原则意味着“交由成员国决定更多的权力下放行动是否可取……成员国可以按照其意愿自由分配国家权力”。(17)当然，欧盟的决定可以限制地方权力，正如美国国家政府采取的行动可以限制地方权力一样。但欧洲共同体并不试图授权地方政府采取国家政府不允许的行动。事实上，当欧盟试图赋予国家以下各级政府以权力时，其重点并不在于地方政府，而在于区域。它创建了一个“区域委员会”，旨在向共同体决策的某些方面提供国家以下一级的声音。地区不等于地方政府。事实上，地方政府甚至不需要出现在区域决策的组织中。
美国联邦政府和欧盟都不愿意接受地方权力，这没什么好奇怪的。联邦制和辅助性原则所设想的权力下放侧重于在美国的州和欧盟之下的各国政府。这些政府有权做出的决定之一，也是它们需要保护的权力之一，就是确定应授予地方政府的权力的范围。不顾美国各州或欧盟成员国的反对而加强地方权力，将会限制它们的权力。美国或欧盟以联邦制或辅助性原则的名义增强地方政府的权力的决定，将会破坏这些原则。
2．双层政府
对州政府和国家政府的尊重，并不是联邦制和辅助性原则未能赋予地方政府权力的唯一原因。另一个原因在于界定地方政府权力范围时所遇到的特殊困难：地方政府的数量如此之多，而且常常相邻，它们的职责和目标经常与上级政府的职责和目标发生重叠。在地方政府和规模大于地方的政府之间划分权力的困难，可以通过在美国建立大都市范围的区域政府的努力得到最好的说明。早在战后美国大都市区急剧扩张之前，主张用区域性办法解决城市问题的改革者就认识到，整个地区的单一政府并不能解决大都市分裂的问题。因此，它们试图通过将政府职能划分为最好在区域一级履行的职能，以及能够适当地保持地方特色的职能，以此建立一个“双层”的政府体系。
大都市区委员会是马萨诸塞州立法机关建立的，打算为波士顿及其周边郊区设立一个区域性政府，该委员会在1896年编写的一份报告最早阐明了这一想法。(18)在强烈反对兼并周边地区的选择的同时，委员会提出了一个根据权力可以同时分配给两级政府的理念为模型的设计方案。委员会的建议是基于这样一种假设，即区域主义的基本原理在于促进该地区的经济，而任何特定政府职能在区域内履行的理由在于其产生更高效率的能力。从这个角度来看，它发现大都市范围的基本功能是排污、公园和供水（每项功能都由其自己的大都市组织负责），而大都市的交通很可能未来会增加。委员会认为，这些区域性职能可以由一个覆盖大波士顿的新县来履行，而“各个市镇的地方独立性将得到保证”，因为职能清单的任何增加都需要证明该事项具有普遍性，并且地方不能充分承担。
大都市区委员会对波士顿的提案从来没有脱离州立法机关，但其以职能分工为基础的双层地方政府平等的方案一直持续到今天。它还依赖于这样一种观念，即全区域的共识可以决定在两级政府中的每一级分别应该履行哪些职能。委员会对这一共识的理解源于其对经济的重视；正是这一点使得它能够将该地区描述为一个具有“共同利益和相当同质的人”。同样的重视也激发了1920年代从加州阿拉米达县到匹兹堡、克利夫兰和圣路易斯等地建立双层区域性政府的努力。但是，对于集权的担心实在太大了，以至于投票规则的设计是为了确保提案被否决（例如在匹兹堡，每个市政当局都需要三分之二的选票才能通过）。
1950年代末，建立双层政府的努力开始在圣路易斯和克利夫兰复苏，但这两项提议都再次失败。不过，到了这时，令人欣慰的想法已基本消失，即以为存在一种可以将职能分配给两级政府的共识。问题不仅在于“经济和效率”的概念可以被广义地解释为几乎包括地方政府全部的活动，从而使双层结构简单地成为集权化的垫脚石。这一困难，支持双层政府的老江湖们在考虑诸如增税权力的分配等有争议的问题时早就意识到了。同样令人不安的是，人们日益认识到还有其他价值需要加入区域主义的理论基础中。
美国政府间关系咨询委员会(19)在1960年代、1970年代发表的一系列报告中，极为仔细地阐述了这一宏大的设想。(20)该委员会从四个不同的因素分析了地方政府的职能，即经济效率、公平、政治问责与行政效能，并且探讨了将这些冲突准则应用于任何特定的地方职能时所涉及的复杂性。委员会坚持认为，按照所有这些价值来进行权力分配是可能的。然而，它的信心却无从掩盖根本的困境：每一个传统的城市职能，比如警察、教育、住房、交通、公园以及环境卫生，同时也是地方和区域关注的问题。对这些问题做出的决定，不仅会影响居住在城市边界内的人，也会影响到居住在城市边界外的人。因此，对当地公民而言最重要的项目，可以被理解为区域性政府行动的适当对象。委员会认为，可以通过专业知识来克服这个困难。它呼吁各州进行逐个的个案分析，以便在区域权力和地方权力之间达成适当的平衡，敦促各方认识到解决办法往往需要对个别职能进行细分，并将其组成部分分配给两级政府。
解决区域性问题的双层方案依然被广为接受。一些支持者继续援引效率和经济的论据，但其中大多数人现在把重点放在促进该地区居民的种族和经济的融合、设计更公平的税收分配方案以及建立增长边界来遏制郊区扩张。换句话说，它们将实现区域公平而非效率优先，作为区域的基本职能。大卫·拉斯克（David Rusk）曾就双层区域性政府提出过当代最详细的方案，他坚持认为：“虽然这可能是一个有益的结果，但提高效率并不是［我］……观点的一部分。”(21)这种重点的转移，非但没有解决困扰双层政府这一提案的不确定性，反而使人们更难想象如何将具体的任务分配给两个不同级别的政府。与基于经济和效率的观点不同，对公平的强调明显威胁到了许多地方自治倡导者竭力保留的优势。毕竟，居住隔离、不平等的税收和无限的增长潜力使一些郊区居民受益，却牺牲了他们较穷的邻居。即使是贫穷郊区的居民和中心城市的居民——拟议的区域权力行使的受益者——也可能会意识到，一个有权实现平等的区域性政府可能会限制他们最重视的城市自决权的各个方面。如今的双层政府倡导者对缓解这些担忧几乎无能为力。虽然他们提出，即使在区域目标实现之后，地方自治仍然会存在，但他们并没有指出地方政府将继续履行哪些重要职能。他们只关注他们的区域性目标的实现。
对区域平等的要求与对地方自治的保护是相互冲突的，假装并非这样则有失真诚。区域效率和区域平等的目标之间也很容易产生冲突。这些冲突不能通过职能性的权力分工来解决，因为根本的问题是政治性的，而不是技术性的。建立职能性的权力分工的努力基于这样一种观点，即存在一种毫无争议的方式，它可以将政府职能划分为为狭隘的自利观念服务的职能，与为更大的利益服务的职能。但是，有一些中立的方式能决定哪些职能会滋长狭隘主义、哪些职能会促进共同利益，这样的观念并非只是虚幻。对此的寻求使得实现区域目标的努力受挫。为了避免做出有争议的判断，分析家们常常错误地抱有希望，以为允许地方在某些问题上提出狭隘的自利观念而又不会对外界造成负面后果是可能的。这样一来，双层政府的模式便以牺牲区域主义为代价，强化了狭隘的自利观念。
简而言之，双层解决方案的问题与联邦制和辅助性原则所面临的问题类似：这一概念并没有确定任何应当明确保留给其中一级政府的议题。彼得森的分析再次显现出其指导意义。他提出了一种观点，即认为发展政策应该留给城市，再分配政策应该留给中央政府。但是，正如他所认识到的那样，城市居民对在再分配方面制定政策感兴趣。那么，也许应该对法律框架进行调整，使城市居民能够参与到当前体制留给国家政治的各种权衡取舍中来。如果可以设计出一种法律框架，允许地方参与处理其极为关切的地方问题，那为什么不采用呢？答案不可能是：再分配不是地方事务。问题在于，是否应该调整法律结构，使之成为地方事务。
虽然任何特定的法律框架都可以使某些政策在这一级上比在那一级上更容易制定，但倾向于任何特定分配的原因反映了对地方政治内容的政策选择。正是这种见解鼓舞了早期地方自治的改革者。通过鼓励城市推行保护私营部门的议程，或者使它们能够推行更雄心勃勃的政策，城市可以被赋予权力，也可以被剥夺权力。并没有什么自然顺序可以依此把议题分为本地的或者非本地的。