城市的土地使用权
1．分区和规划
州建立的分区和规划机构为城市的土地使用政策安排辩论，并决定谁是决策者。市议会所做的决定可能不同于按特定利益集团组织的分区机构做出的决定。城市规划决策同样可能受到州决定的影响，即决定将规划和开发决策合并到一个城市机构，而不是将它们分成两个。尽管这些权力分配对土地使用决策十分重要，但它们一般不由城市自己决定。事实上，在这两个层面上，马萨诸塞州法律对待波士顿的方式与其他城市不同，无论是全国其他城市，还是马萨诸塞州内其他城市。这些其他城市同样受到州的控制：它们不能选择采用马萨诸塞州对波士顿实行的权力分配方式。
（1）分区的权力
马萨诸塞州的《地方自治修正案》赋予波士顿进行分区和规划的权力，而没有州政府的特别授权。波士顿已经充分行使了这项权力。它促进了市中心的硬件发展，帮助主要机构实现增长计划，加强街头生活，提高老旧居住区的活力。然而，正如我们所见，《地方自治修正案》还使州立法机关能够抢在波士顿之前行使该市的分区权。立法机关也已经充分行使了它的权力。最重要的是，它颁布了一项特别立法，即《授权法案》（the Enabling Act），该法案仅适用于波士顿，并决定波士顿如何行使其分区权。
《授权法案》1956年通过，比《地方自治修正案》的通过要早，该法案的最初作用在于赋予波士顿之前所缺乏的土地使用权。(2)1920年，该州的其他自治城镇已经获得了分区权，但是波士顿所得的分区权少得可怜。《授权法案》首次授权城市而不是州政府来规范建筑的高度和大小、开放空间的数量和人口密度。但《授权法案》并没有终结该州在土地使用问题上把波士顿单独列出来区别对待的传统做法。例如，在1990年代初，立法机关通过了法令，禁止波士顿官员为那些会影响波士顿广场或波士顿公共花园的任何部分采光的新建筑颁发许可证。
更重要的是，《授权法案》为波士顿的分区决策建立了与其他地方不同的结构。它设立了两个分区管理机构：分区委员会（Zoning Commission）和分区上诉委员会（Zoning Board of Appeal）。分区委员会负责通过和修订波士顿的分区法规和地图；分区上诉委员会负责听取分区上诉，并批准与分区法规的要求有差异的做法。管辖马萨诸塞州其他所有城镇的分区权的法律规定了一个非常不同的结构。它不要求设立单独的分区委员会，而是将分区权授予了市议会（或者其他同级机构）。(3)我们考察过的其他城市也是如此：它们的规则还规定了由市议会（在旧金山是由监事会）来批准分区决定。换言之，在其他地方，分区权掌握在负政治责任的行动者而不是被任命的官员手中。只有波士顿将其分区结构追溯到一项特别的立法行为，而不是制定总体分区授权法，只有在波士顿，州法律框架才在事实上将市议会排除在分区过程之外。
《授权法案》还有其他非同寻常的特点。在波士顿，市长必须从美国劳工联合会—产业工会联合会、大波士顿房地产委员会、大波士顿商会、承包商协会和波士顿建筑协会提名的候选人中选拔分区委员会成员；得有3人代表社区协会。上诉委员会也被要求有类似的架构。没有其他城市遵循《授权法案》的要求，即被任命为分区委员会成员的人必须从州确定的特定团体的名单中抽取。其他城市（如芝加哥、丹佛）准许其市长全权任命委员会成员，或者允许任命不具备成员资格但有当地立法机关大力支持的人（如旧金山）。其他城市最接近该州要求波士顿遵循的做法的是，有的城市被要求确定某些职业，至少要从中选出几个委员会成员。但是，施加这些职业资格要求的两个城市（亚特兰大和纽约）尚未选择遵循州立法机关为波士顿设定的路线。波士顿的委员会成员必须代表一些团体（从房地产业到建筑业），这些团体有兴趣推翻分区限制以促进发展。亚特兰大市的宪章规定，分区调整委员会的5名成员中要有2名是规划师、建筑师或相关专业人士，其余成员则是非专业人士。纽约市的宪章规定，听取有关分区的不同要求的请愿的分区委员会要有5名成员，其中必须有一名注册建筑师、一名专业工程师和一名规划师。也许波士顿的分区结构是为了促进比其他地方更多的发展。其方法之一是将权力授予一个单独的分区委员会，委员会成员是为了促进建筑商的利益而组织起来的。如果这是原始方案，波士顿就不能更改它。只有州，而不是波士顿市，才能决定如何改变该市当前分区的行政结构。(4)在其他城市，州法律是以不同的方式进行限制的。通过制定受市议会极大影响的土地使用决策，并要求有代表不同声音的人在分区委员会中任职，州法律可以阻止市长追求一个发展议程，即使他本人赞成这种方案。
波士顿和其他城市之间的另一个重要区别是相当技术性的，但是它说明了《授权法案》影响波士顿所能做出的分区决策的详细方式。它还说明了所有的州在制定地方土地使用政策方面发挥重要作用的方式，尽管这些作用通常是无形的。我们想到的不同之处涉及律师们所称的“既得权利”原则。这一法律规则冻结了分区规则，以便在现行法规下着手开发的业主不会受制于后来采用的新的、更繁杂的规则。这项原则会对城市规划产生非常不利的后果。西雅图受到类似既得权利规则的约束，它的情况便说明了这一点。华盛顿州法律规定，开发权应在开发许可证申请之日授予，而不管开发何时真正进行。结果，在西雅图地区的开发商寻找往日的小块建筑用地来应用，以便他们能够在旧标准下建造新房屋，而不是在后来的更严格的土地使用和环境法律下进行建设。(5)波士顿在既得权利主张方面比西雅图拥有更大的灵活性，但《授权法案》中的既得权利保护依然十分重要。它规定，除非城市已经通知开发商关于新的分区规则的听证会正在等待中，否则，一旦许可证已经颁发或施工“已经合法开始”，开发商即有权冻结分区。相比之下，加州规定，只有在许可证已经颁发并且依照旧法律事先批准的基础上进行大量的资金和物质投入时，业主才能获得先前的分区规则中的既得权利。加州还要求将这些资金花在现场的实际体力劳动上，而不仅仅是制定详细的计划和蓝图。与波士顿的情况不同，加州的城市在此程序的后期可以灵活地更改分区规则：不仅可以在许可证发放之后，而且可以在为计划支出费用之后。如此复杂的规则将会对开发过程产生重大的影响。
（2）规划权
就像它在分区方面所做的那样，马萨诸塞州为波士顿建立了一个与该州其他城市完全不同的规划管理机构。州为波士顿建立的框架将规划权赋予了一个独立的政府实体——波士顿重建局，该局还负责推动和实施城市的重建事务。马萨诸塞州的其他城市则需要设立一个单独的委员会，只负责规划，成员由市长任命并经市议会确认。美国的其他城市，与马萨诸塞州的其他自治市镇一样，也有一个由城市控制的规划机构，而它并不负责（实际上通常是不允许其影响）特定的重建项目。丹佛的发展和规划结构具有典型性。由市长任命的丹佛市重建局是一个重建机构，负责社区振兴、经济发展和住房出新。丹佛规划委员会也由市长任命，负责监督该市规划办公室的工作，并且建议修改丹佛市的综合规划，以促进城市的增长和发展。芝加哥、纽约和西雅图也有各自的规划和开发机构，每个机构都有自己的成员和宗旨。唯独波士顿必须依靠一个准独立的公共机构来监督规划和经济发展。
当然，其他州采取的做法也同样是有约束性的：它要求城市以分散的结构运作。巩固波士顿的规划和开发也有益处。分割这些任务可能会抑制开发，同时允许单个实体在遵守计划和遵从开发人员的请求之间进行权衡，可以使有计划的开发更有可能发生。此外，当开发商对波士顿的城市建设表示有兴趣时，一个简化的分区特许程序让波士顿有能力迅速采取行动。波士顿重建局在1957年成立之后的十年间，对市中心进行了颠覆性的改造，这证明了单个实体有能力在城市外观上作出重大改变。
但是，将规划者和开发者的角色结合起来也存在很大的风险。一个令人关切的问题是，综合规划和开发机构迅速而有效地运作能力有其另外一面。该机构可以迅速行动来重塑城市的外观，而不用与会受到其影响的人充分协商。对于波士顿重建局在1950年代、1960年代推动城市重建的不安，反映出了这些关切。巩固规划与开发也有可能潜在地使开发权压倒规划权，实际上造成城市没有真正的规划。批评者认为，拥有规划权是十分重要的，在开发谈判中有变更、修订、改变规划的权力会损害规划，甚至使规划失去意义。
在这些备选方案之间的选择代表了一个关于规划在城市发展政策中的重要性的决定。一个独立的城市规划委员会可以对城市土地使用政策产生重大影响。2002年，丹佛市规划委员会提出了“丹佛蓝图”（Blueprint Denver）计划，这是自1950年代以来丹佛市规划过程中的第一次重大修订，随后获得市议会通过。这一综合性的土地使用和交通规划要求对丹佛的分区法规进行彻底调整，并加强政府间的合作，将丹佛市划分为“稳定区”和“改变区”。(6)其他城市也有总体规划。亚特兰大的城市宪章要求该市每15年制定一个全面开发方案，而华盛顿州的《增长管理法案》要求西雅图每10年更新一次全面开发方案。波士顿不需要制定城市的总体规划，而且它也没有这样做。
波士顿也没有其他城市用来监督分区变化的机制。在纽约、旧金山和西雅图，规划委员会必须先批准拟议的分区修正案，然后才能将其送交市议会最终通过。在旧金山，州法要求该市按照一个长期、全面的总体规划实施土地使用规定。尽管波士顿的《授权法案》要求波士顿重建局审查拟议的分区修正案，但并不要求该局进行批准。波士顿也有不同的机制来监督规划决策。是波士顿的分区委员会而非波士顿市议会，有权通过分区修正案来限制规划委员会的行动。因此，波士顿市议会控制其规划机构的权力远不如其他城市，波士顿重建局有权开发而不仅仅是规划，这一事实放大了某种缺陷。
机构很重要。一个强大的、独立的规划机构存在与否，比如市议会对分区决定的审查存在与否，都会影响到城市作出的此类决策。尽管波士顿有相当多的权力来做出分区和规划决策，但是具体由谁来为城市做出这些决策是州政府的选择。虽然该州在这方面为波士顿做出了不寻常的选择，但是各州做出此种选择并不罕见。关于谁应该决定地方土地使用政策方面的争议性问题，这个基本问题定期由州给出答案。
2．州对地方土地使用权的豁免
无论决策者是谁，他们被允许做出什么样的决策的问题仍然存在。州法律在这里的影响也是无处不在的。波士顿是一个再合适不过的例子。当波士顿行使其分区和规划权时，它只能影响其辖区中的一部分。查尔斯河流域是波士顿休闲和自然景观的重要组成部分，州对该流域有自己详细的整体规划，同时还管理着“指定港口区”和“滩涂”，这两者共同构成了波士顿港的大部分地区。(7)更重要的是，州通过对城中重点地块的所有权来控制土地的使用。该州及其控制下的实体在波士顿拥有的土地几乎是波士顿自己拥有土地的2倍。（纽约市在市内拥有的地块数量大约是州有土地数量的8倍，其估值是州有土地的26倍。）我们在这里着重关注两个例子：机场和主要道路。
波士顿16%的免税土地（占地超过2300英亩）由波士顿洛根国际机场占用。自1956年以来，该机场一直由一个独立的州机构——马萨诸塞州港务局——拥有和运营。波士顿对城市的这一部分事实上几乎没有任何控制权。而丹佛、芝加哥和旧金山与此不同：它们都拥有自己的机场。确实，尽管（与波士顿不同）这些机场并非位于传统意义上的城市范围内，而是建在与核心城市有一定距离的附属土地上，但它们拥有自己的机场。即便是在纽约和新泽西港务局运营着拉瓜迪亚机场和肯尼迪机场的纽约市，该市也拥有建造机场的土地，并将其出租给港务局。这种安排代表了与机场相关收入的一个有保障的来源，并使城市在两个机场的长期规划决策中具有一定的影响力。尽管机场——与马萨诸塞州港务局在波士顿的其他物业一样——每年都为马萨诸塞州带来大量盈余，但波士顿仅有权获得航空燃油税的收入。(8)
丹佛说明了备选所有权结构的价值。在1980年代初，这座城市意识到斯泰普顿机场已不能满足该地区的需求，机场建于1929年，由该市直接拥有并经营。因此，它开始计划建造一个新机场。其最大的障碍是城市内的建设用地不足。该市转向邻近的亚当斯县，说服国家允许它为建新机场吞并53平方英里的土地，这一交易得到了州议员和州长的大力支持。新机场于1995年启用，并已成为该市的收入来源；从长远来看，该市的所有权似乎将成为非税收入的重要来源。同时，靠近丹佛市中心的、为市所有的老斯泰普顿机场为该市未来的发展提供了潜力。事实上，这片面积为4700英亩的土地，是全国最大的城市开发区。由于该市拥有这座机场，所以它能够按照丹佛市议会批准的一项恢弘计划进行开发重建。这部分地产是由一个名为斯泰普顿开发公司的非营利组织开发，它是一个由纽约市重建局创建，并由市长任命的人控制的实体。规划设想了1.2万套住房、300万平方英尺的商业空间、1000万平方英尺的办公空间、1000多英亩的公园、一个医疗中心和数所学校，所有这些都受到了新城市主义思想的影响。(9)
波士顿在洛根机场修建第五条有争议的跑道一事上与马萨诸塞州港务局进行了30年的较量，这表明波士顿对其机场的控制力相对不足。该市经常在法庭上强烈反对这个项目，但州政府和联邦航空管理局最终批准了港务局的扩张计划。尽管港务局被要求采取一些旨在减轻东波士顿居民对空气和噪音污染的担忧的措施，但如果该市像其他城市一样控制机场，似乎很明显，关于洛根机场扩建的辩论会以完全不同的方式进行。
如同其机场一样，波士顿收费公路、隧道和桥梁的关键决策者也不是城市。连接波士顿和查尔斯顿的托宾纪念大桥由马萨诸塞州港务局拥有并运营。连接波士顿和东波士顿的三条隧道由马萨诸塞州收费公路管理局（the Massachusetts Turnpike Authority）拥有并运营。这种所有权结构的一个后果是，城市不会从通行费中获得收入。（从1958年到2005年，芝加哥的天桥由该市所有，并通过向用户收取使用费获得资金，为城市创造收入。）州机构拥有波士顿交通基础设施的一个更为重要的后果与土地使用控制相关。收费公路管理局拥有超过200英亩的城市土地，在面对影响波士顿的重要开发建议时，它是一个主要参与者。最引人注目的例子是，收费公路管理局拥有和管理着中央干道／隧道工程（“大开挖”），这是美国历史上最大的公共工程项目。该项目在波士顿港下方修建了连接市中心和洛根机场的第三条隧道，一条连接隧道与马萨诸塞州收费公路的“收费公路延伸段”，以及一条地下公路，最终形成了一个新的查尔斯河渡口。从一开始，该市就想方设法控制该项大开发，但根据1997年颁布的州法，收费公路管理局“拥有并负责建设、维护、维修、重建、改善、恢复、融资、使用、治理、管理、控制和运营”整个大都市公路系统，其中包括“大开挖”。(10)
这项权力的影响远不止公路和隧道。1997年的立法将收费公路财产的空中租赁权从波士顿的建筑法、消防法、卫生法和分区法中划了出去，并让收费公路管理局拥有了相关地块的开发权，这些地块占地44英亩，市值超过5亿美元。这一安排引起了很大的争议，包括不满一项在收费公路和相邻地块的路面上建造一座49层巨塔的提议。与州机构通常向企业出租土地的做法相反，州决定对地上和空中权利（尽管不包括建筑物）免征城市财产税，此举更加激化了争议。冲突的另一个根源涉及收费公路管理局对一系列公园的控制，这些公园被称为罗丝－肯尼迪绿道，位于波士顿市中心“大开挖”项目的一处土地上。2004年，该市和收费公路管理局达成了一项协议，由私人捐款和收费公路管理局的捐款共同支持的一个非营利组织将管理这块土地。非营利组织的10名成员中，一半由收费公路管理局任命，两人由州政府任命，两人由市政府任命，另一人由肯尼迪家族任命。
收费公路管理局的持股只是州对波士顿的重要区域拥有所有权的后果的一个例子，这种后果既有消极的一面也有积极的一面。从积极的方面看，土地由州持有确保了波士顿的资本的显著提升，而波士顿不必用自己的资金来支付。马萨诸塞湾交通管理局（The Massachusetts Bay Transportation Authority）是个州立公共管理机构，其成员由州长任命，拥有和运营着波士顿的所有地铁、公共汽车和通勤铁路。虽然根据评估，该市对交通管理局有财政贡献，但是这项评估被其在该市的资本支出所抵消。马萨诸塞州会议中心管理局（The Massachusetts Convention Center Authority）提供了另一个例子。该机构1982年由州立法机关设立，其成员很大程度上由州长任命，负责波士顿会展博览中心的设计、建设和运营，该中心位于波士顿南部一个占地60英亩的地方。
然而，波士顿在硬件开发上如此之多的资本支出都是按照州控制的实体的要求进行的，这一事实意味着波士顿主要规划的决策者往往是州而不是市。其他城市也在类似的州对城市土地使用的控制下运行。在丹佛，新的体育场馆已经在州立公共机构的控制下建成，就像马萨诸塞州会议中心管理局一样。在芝加哥，一个由州控制的公共机构管理着麦考密克会展中心和海军码头，它们是这座城市两处最重要的旅游景点。在纽约，纽约和新泽西港务局是世贸中心遗址重建的主角。纽约州的帝国开发公司完全由州长任命的人管理，在纽约市的重大项目中发挥着重要作用，比如时报广场的重建项目、第125街公司、阿波罗剧院、奥杜邦舞厅、皇后区东河沿岸一处占地74.5英亩的综合开发区、第34街美国主要邮政设施的重建，最重要的是协调911袭击后休斯顿街以南曼哈顿下城的重建和复兴工作。
州的这些限制很重要。但是州对城市的实际控制范围也是如此。在其他城市中，有可能确定在州有土地上进行的改造性开发项目州却很少干预。纽约市已经就城市自有住房的存量制定了一项雄心勃勃的住房计划，丹佛市已经负责了与该市自有机场相关的重大重建项目。波士顿没有可与之相比的项目。原因之一是其他城市拥有波士顿所没有的资产所有权，比如机场和公路的。另一个原因是，州立公共机构赋予了它们更大的权力来影响开发，这一事实令它们从中受益。仅举一例，芝加哥交通管理局由一个8人委员会掌控，其中4名成员和主席由芝加哥市长任命，但须经市议会和州长的批准。（州长任命的3名成员同样需要市长和伊利诺伊州参议院的批准。）芝加哥市因此在处理交通问题上比波士顿有更大的发言权。
3．城市重建中使用财政工具的限制
州对市财政施加的限制影响土地使用政策的最基本途径在于通过它们决定城市如何提高税收。另一种途径是界定城市使用创新财政工具的权力。我们在这里讨论州政府对于市当局在其中两种财政工具上的界定，即税收增额融资区和商业改善区。
税收增额融资制度是利用物业税收入来偿还为促进发展而发行的债券的一种机制。在该制度下，城市发行债券为指定地区的土地征收、规划和基础设施改善提供资金。这些地区内物业的物业税估值增加所产生的收入，则会被抵押以偿还债券。因此，税收增额融资不仅仅是一种创收手段。它是促进新的城市硬件开发的工具，因而也是土地使用政策的一个重要组成部分。通过准许一个城市甚至在施工之前就对一个硬件开发的未来经济效益提出要求，税收增额融资可以帮助城市创造所需的收入，从而为公共规划和基础设施提供资金，而这些公共规划和基础设施首先可以吸引开发商进行建设。
税收增额融资1947年在明尼苏达州首创，在马萨诸塞州2003年采用之前，已经在大约40个州开花。而波士顿不得不等待一项州法令，这是《地方自治修正案》中限制性条款的直接后果，该修正案明确地将征税权排除在赋予城市的权力之外。波士顿不可能像芝加哥那样形成自己的税收增额融资框架。此外，波士顿也没有像其他城市那样使用税收增额融资，原因可以在向其授权的法规的细节中找到。在某些方面，马萨诸塞州的法规相当宽泛。它不像亚特兰大那样要求指定地区欠发达或者破败不堪，也不像丹佛和旧金山那样赋予在一个单独的重建机构内建立地区的权力。相反，马萨诸塞州的法令将权力赋予了城市本身，市民选领导人有权对区域进行划分。根据马萨诸塞州的计划，与芝加哥不同的是，该市最多可将25%的自治城镇地理区域指定为改善区；与其他州不同，马萨诸塞州要求自治城镇的开发规划在得到州经济援助协调委员会的批准后才能生效。或许最重要的是，它要求将为税收增额融资而发行的债券计入市政债券的整体限额中。这一限制在旧金山或丹佛这些依靠重建机构创建征税区的城市并不存在。（在债务上限更高的城市，或者像芝加哥一样没有债务上限的城市，这样的要求没有多大意义。）只有西雅图有一个税收增额财政体系，其所受的约束与波士顿相当。这毫不奇怪，因为西雅图与波士顿一样，也没有以任何有意义的方式利用税收增额融资。
商业改善区是城市的地区分支，其目的是从业主那里筹集额外的税收，为超出城市自身提供的服务范围的服务提供资金。在获得州法律授权之后，它们的设立还需要得到市政府的批准。与税收增额融资一样，商业改善区被绝好地理解为城市土地使用政策的一个组成部分。商业改善区结构允许一个城市将其土地监管权的一部分下放给业主，然后业主可以共同对其投资的区域实施控制。商业改善区结构的存在本身就可以发挥作用，使城市的部分区域能吸引更多的投资。然而，值得注意的是，商业改善区是有相当大争议的。原因在于它们通常由一个业主选举产生的董事会来管理，也就是说，不是由该地区的居民或居住在商业场所的承租人管理，而是由业主管理，即使他们住在城市之外。批评者对商业改善区的反对是依据这种组织形式：他们认为，商业改善区产生了严重的民主问责问题，并且促进了传统市政服务的私有化。(11)
尽管存在争议，但是商业改善区作为振兴城市社区的一种手段，在美国各地越来越频繁使用。它们通常创建于市中心商业区，提供诸如卫生、治安、社会服务和基础设施改善等服务。全国范围内有1000多个商业改善区正在运营。仅纽约市就有130多个商业改善区，芝加哥有25个（其中一个包括占该市总估值34%的物业）。在丹佛，最重要的商业改善区是120街区的下城商业改善区，它为清洁和维护服务、安全措施、消费者营销活动和经济发展努力提供资金。西雅图和亚特兰大有大量的商业改善区，旧金山也有一个主要的商业改善区。
只有波士顿没有商业改善区。这不是因为它没有付出努力。波士顿市中心购物区（下城十字路口）的业主们，自1996年以来一直在积极地寻求州立法授权建立一个商业改善区，但未能成功。考虑到这种共同努力，我们在获悉以下消息时可能会很惊讶，即马萨诸塞州已于1994年通过了授权立法，它允许包括波士顿在内的自治城镇建立商业改善区。波士顿还没有建立一个商业改善区，因为这项授权立法赋予了每个土地所有者选择不缴纳经营该地区所需的评估费的权利。马萨诸塞是美国唯一一个准许商业改善区的业主以此种方式退出的州，而这项规定一直是该州创建商业改善区的障碍。商业改善区通常需要所在地区提供大量的支持才能创建，但是一旦建成，它们将根据既定时间表对区内的所有物业征税。其他城市拥有对商业改善区的物业征收附加税的法定权力，并且在有些情况下还可以发行债券，而无需业主的一致同意。考虑到这项计划存在的问题，即允许个人业主在要分享商业改善区努力的好处时选择退出，波士顿的业主没有对采用这种模式表现出任何兴趣。
现在应该清楚我们所说的“细节”是什么了。波士顿有权通过税收增额融资以及建立商业改善区来筹集资金，但这些工具的法定授权的确切措辞，决定了波士顿能否有效地使用它们。这与我们之前关于地方自治的观点是一样的。波士顿是一个自治市，但这并不意味着它可以在未经州授权的情况下进行税收增额融资或建立商业改善区。这些细节问题影响着一个城市的土地使用政策的方方面面，尤其是它能为保障性住房的需求做些什么。