第三章
地方自治

美国的每一个大城市都在一个并非由它们自己制定的法律框架内运行。这些框架存在本质上的不同。一个关键的区别在于，一个州是通过具体的法规还是通过一般的授权来界定地方权力。在19世纪的大部分时间里，所有的州都选择了第一条路。它们通过具体的立法界定了地方政府的权力，并制定了城市宪章。随着地方政府的规模和复杂性的增加，大多数州都改变了方向。与其要求快速发展的中心城市每次想要采取行动的时候都要向州立法机关寻求特别许可，还不如由州政府授予它们所谓的“自治”。地方自治赋予地方政府在未经州许可的情况下采取某些行动的权力，并且（在一些州）规定地方决策中的某些优先于与之冲突的州法律。我们考察的所有七座城市都被赋予了地方自治权。

但是，地方自治的含义在全国各地——以及这七座城市——存在着极大的差异。尽管地方自治通常被认为象征了对于先前法律所包含的那种地方法律无力的拒绝，但是地方自治条款不仅通过授予权力，而且通过限制权力的范围来塑造地方权力。所有的州都限制了城市的独立性，有些州限制得远比其他州更严。于是，细节就显得很重要了。它们确立了行使地方权力的基本游戏规则。通过这样做，不仅影响了城市可以推行的特定政策，也影响了每个城市对其规划自己的未来而不受州立法影响的能力的信心。由于这些原因，地方自治条款的差异就变得重要起来。我们将在这一章中研究这些差异。然而，所有的州都有一个共同点，即没有任何一处的地方自治赋予了城市地方自主权。(https://www.daowen.com)

下面，我们将简要概述波士顿地方权力在地方自治前的性质。该市被州立法监管的历史表明，当一个城市不实行地方自治时，州政府可以对城市生活进行事无巨细的干预。然后，我们将波士顿的地方自治权与其他六个城市的进行比较。我们将重点放在州地方自治条款通常赋予的两项重要权力。首先是为这个城市制定政府宪章的权力，其次是一般的自治权：未经特别法定授权而采取行动的权力。在地方自治规则的这些关键维度上，波士顿并不比其他城市好，而且往往更糟。然而，这七座城市都受到了一些重要的限制，并且这些限制是建立在对其地方自治权的授予上的。

这些限制的文本基础各不相同。一些地方自治条款明确规定，启动立法的权力仅限于“本地”事项。这些用语使得法院可以自由地将紧迫的社会利益事项，比如努力消除住房或就业市场上的歧视，列为超出地方自治权范围的事，因为这些被认为比本地问题更重要。⁽¹⁾在一些州，只对“本地”事务授予地方自治权的情况还导致法院狭义地解释地方主动权的范围，以避免与管辖该问题的州法发生冲突；在这种情况下，当地为解决歧视、住房或环境等问题所做出的努力也可能遇到法律障碍。⁽²⁾此外，一些地方自治条款，包括管理这七座城市中的某些城市的那些规定，明确禁止地方对“私法或民事事务”进行立法。这个类别一直是个谜，但它为法院提供了一种方法，以限制地方努力采取一系列可能减轻私人开发计划对社会的影响，私人开发计划从租金控制到生活工资条例，不一而足。⁽³⁾最后，地方自治条款有时会明确否定地方政府的征税权。这种限制不单是否认了它们征收通勤税或者对征收物业税以外的税种进行尝试的能力，还为法官们提供了一个依据，使他们可以怀疑一系列旨在确保私人土地使用开发以自己的方式进行各种地方尝试的合法性。简而言之，给予自治权的范围总是比它的名字所暗示的要有限，即使它比适用于波士顿的严格限制的形式宽松得多。