区域性制度建设的政治学
一些地方权力的倡导者会坚持认为，任何区域性制度结构都是不可接受的。相反，他们可能会说，每个地方政府都应该被授权为其居民做出自己的决定。但是，地方政府法律从来没有允许、也不可能仅仅因为居民对某个问题的深切关注就让某个城市来决定它。位于同一大都市区的地方政府之间的联系是如此紧密，几乎每一项地方决策都具有域外影响，地方决策往往以与州或联邦法律不符的方式影响居民的权利。这就是为什么联邦政府、州政府和出于特殊目的组建的政府决定了这么多于地方居民如此重要的问题。无论是地方控制，还是集中控制，都不能准确地描述现状。问题在于，能否设计出一个更好的方式，将地方决策和集体决策结合起来。当然，判断它是否更好，不仅取决于对其制度结构的分析，还取决于在关键的区域议题上取得进展的能力。
然而，问题仍然在于，任何区域性机构——无论其结构多么巧妙——在政治上是否可行。许多人认为，这个问题的答案是“否”。他们说：“郊区不会同意建立一个有实权的区域性机构。”作为回应，我们要指出，这不由郊区决定。只要来自全州的大多数代表同意这样做，州立法机关明天就可以建立我们所描述的那种机构。毕竟，州立法机关的多数表决是现在建立特殊目的政府的方式。当然，郊区居民在州议会中也有代表。他们会而且应该在决策中有发言权。但是郊区有很多种，同一郊区内的人彼此也会意见不一，也会存在其他观点，而一致同意并非民主社会的运作方式。如果区域主义要顺利开始，州立法机关就必须停止要求举行全民投票来决定是否建立区域性机构，尤其是那种能让少数人甚至单一管辖区否决提案的公投。这种决策过程从一开始就对区域性提案判了死刑。如果一个州立法机关能够通过多数票表决来建立一个非代议性的、由州指定的区域性机构，那么它应该能够以同样的方式建立一个以民主方式组织的区域性机构。
因此，区域主义前景引发的相关政治问题涉及对州立法政治的探讨。能否建立一个立法多数决制度来批准某种区域性机构？没有人认为这项任务会很容易。但这也并非不可能。农民、环保主义者和波特兰市的领导人，每个人都有他们自己的议程，他们组成了一个联盟，把大都市区政府带到了波特兰。商界的支持、农村的共和党人和代表富裕郊区的共和党人之间的分裂，以及来自低税收能力郊区的赞助人的影响，创建了州立法联盟，后者颁布了《大都市区议会和财政调整法案》，这个法案给明尼阿波利斯－圣保罗带来了一个有限形式的区域性政府。迈伦·奥菲尔德成功地说服了明尼苏达州立法机关（如果不是州长）支持明尼阿波利斯－圣保罗进一步的区域性举措，提出这些举措的代表来自处于困境的地区、内环郊区、中心城市、少数民族、善政团体和教会团体等。应该强调的是，所有这些努力的重点都是要建立一种不同于前述类型的机构。我们认为，建立政治联盟的可能性将受到正在推行的区域性机构的组织结构的影响。如果把区域主义看作建立一种新的分权形式，而不仅仅是又一个集权化的例子，那么它可以获得更多的支持。(10)
为了以这种方式改变人们对区域主义的普遍理解，重要的是开始努力建立一个区域立法机关，把重点放在不可否认地会影响到整个区域的人、而他们几乎无法控制的问题上，比如交通或“智慧发展”等。另一种可能是，解决一个与我们刚刚探讨的四种未来之一有着直接关联的问题：有负担能力（中产阶级城市）或能处理好与其他国家的联系（全球城市）。一旦建立了区域性立法机关，就可以逐个州地开展详细的工作，以确定如何在最初的议程中增加相关的但更有争议的问题。例如，考虑一下我们在本书中讨论过的两个问题：住房和教育。美国的地方政府无权决定自己的住房政策。而且，随着人们搬到越来越远的农村，他们对于防止当地的住房市场存量的下降几乎无能为力。他们缺乏权力和必要的集体机制来为他们的地区建立增长边界。此类对于地方权力的限制，需要与州授予的权力一起考虑，以此进行排他性分区，确定满足大都市区居民住房需求的最佳方式。相当多的区域立法者可能会认为，地方权力的增减相结合，会为更多的地方居民带来更好的住房政策。毕竟，限制进行排他性分区的权力仍将使大多数的分区决定权掌握在地方官员手中。
同样的分析也适用于教育。地方对教育的控制是一个值得珍视的理想，但正如我们所看到的，州法控制着大部分教育政策。而且，学校经费不平等的丑闻并没有增强经费不足的地方提高学校教育水平的能力。当然，住房和教育政策是个复杂的问题，要想形成一个不本能地捍卫现状的观点，需要做大量的工作。一个区域性立法机关将使大都市区居民能够共同完成这项工作，而这是他们目前无法实现的选择。
建立一个促进区域主义概念的机构，需要增加地方政府在住房和教育等问题上的权力，以抵消因促进区域性利益必然造成的权力减少。这就要求州将更多的权力下放给地方。有些人声称，州根本不会同意这样做。然而，这一立场未能认识到，如果一个地区能够克服目前排他性分区和不平等的学校经费所导致的区域内冲突，那么这个地区会对州政策产生多大的影响。如果民选的区域性立法委员能够就住房或教育政策达成共识，他们就可以成为动员州立法机关提供政治支持，从而把权力从州下放到地方的工具。大都市区占全国人口的80%，并且在绝大部分州中占人口的大多数。马萨诸塞州630多万人口中，有一半以上生活在波士顿大都市区的马萨诸塞州部分(11)。加州近一半的人口居住在洛杉矶大都市区；单单加上旧金山地区的人口，这一比例就超过了该州人口的三分之二。大都市区经济不仅支配着州经济，而且支配着整个国家的经济。阻碍权力下放的主要障碍是大都市区内的冲突，而不是大都市区与州之间的冲突。地方政府现在依靠州颁布的法律以牺牲周边地区为代价来获得权力；它们也可以反过来依靠周边地区来促使州制定符合它们共同利益的法律。人们应该记得，州立法机关是由地方选举产生的代表组成的。
当然，像州长这样的州政府官员会不得不同意这种立法，而州政府的一些部门（比如交通部门）可能会反对。但是，州政府的高级官员并不总是一致反对促进地方间加强区域联系的努力。州长帕里斯·格兰德宁领导了马里兰州的“智慧发展”计划（Smart Growth）(12)，州长罗恩·巴恩斯领导创建了佐治亚州区域交通管理局的工作。州官员也并不总是反对提升地方权力。不到40年前，伊利诺伊州批准了其城市扩大地方自治权，马萨诸塞州州长德瓦尔·帕特里克把提高地方财政权作为其改革努力的核心。因此，断言集权政府的领导人将永远谋求大权在握，这未免太简单化了。(13)有些领导人对把权力下放到各地方一级单位有信心；有些人反对却任其发展，因为觉得这符合他们的最大利益；有些人可能无力阻止。如果农村立法委员认为这样做能更好地保护他们免受城市无序延伸所造成的影响，他们也可能会接受大都市区的努力。
即使有足够的政治支持来建立一个区域性立法机关，依然存在无数的重要问题，其中之一就是该区域的定义。像“欧洲”一样，区域不是自我定义的。因为有很多其他方法来界定这个区域，而且该区域所包括的人的定义是政治性的，就像在欧洲一样，它会随着时间的推移而改变。不过，我们认为，该区域别像欧盟那样，而是应该在一开始就加以界定，使之具有包容性。它应该容纳尽可能多的受区域性决策影响的人，这样，就像城市扩张边界一样，该区域可以为人们关于如何共同生活的决定确定参数。事实上，按照定义同时在该区域周围建立一个增长边界，将有助于加强每个人的认识，即人们只有辞去工作、搬到这个国家的其他地方，才能摆脱该区域的问题。
剩下的另一个问题是，在促进区域性城市的努力（无论是通过修改地方政府法律，还是建立新的机构）与成为全球城市、旅游城市和中产阶级城市的目标之间建立联系。区域性城市的未来，与单独考虑中心城市的未来一样，需要考虑如何组合或如何在这些备选方案中进行抉择。不同的是，这种思考将在更大的范围内进行，并将重点更多地与大都市区已经形成而且还将继续下去的发展方式联系在一起。
(1)Peter Calthorpe and William Fulton, The Regional City (Washington, D.C.: Island Press, 2001).(https://www.daowen.com)
(2)David Barron and Gerald Frug, “Defensive Localism: A View from the Field,” Journal of Law and Politics 11 (Spring-Summer 2005): 261; David Barron, Gerald Frug, and Rick Su, Dispelling The Myth of Home Rule: Local Power in Greater Boston (Cambridge: Rappaport Institute for Greater Boston, 2004).
(3)Stephen Mc Goldrick, “Interlocal Collaboration,” Metropolitan Area Planning Council Initiatives 34 (2003).
(4)Mass. General Laws, Chapter 40B.
(5)Anthony Downs, New Visions for Metropolitan America (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1994), 170.
(6)For a more extended discussion of these ideas, see Gerald Frug, “Beyond Regional Government,” Harvard Law Review 115 (2002): 1763.
(7)Reynolds v. Sims, 377 U.S.533 (1964); Avery v. Midland County, 390 U.S.474 (1968).
(8)Simon Hix, The Political System of the European Union (New York: St. Martin’s, 1999); Helen Wallace and William Wallace, Policy-Making in the European Union, 5th ed. (Oxford: Oxford University Press, 2005).
(9)Treaty Establishing the European Community, articles 17-18; Jurgen Habermas, The Inclusion of the Other: Studies in Political Theory (Cambridge: MIT Press, 1998); Joseph Weiler, The Constitution of Europe (Cambridge: Cambridge University Press, 1999).
(10)Margaret Weir, “Coalition Building for Regionalism,” in Bruce Katz Reflections on Regionalism, 127 (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000); Myron Orfield, Metropolitics: A Regional Agenda for Community and Stability (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 1997).
(11)大波士顿都市区包括萨福克县和波士顿、剑桥、昆西、牛顿、萨默维尔、里维尔和切尔西等城市，以及一些小镇和远离波士顿的郊区，同时还包括新罕布什尔州的部分区域。波士顿市位于大波士顿都市区的中心。——译注
(12)根据中国《经济日报》对马里兰州蒙哥马利郡运输部官员梁康之的采访，所谓“智慧发展”是以更理性的方式来规划新型的城市结构，以人的日常生活出行为基点，降低对交通工具的依赖，提高生活质量的宜居城市。智慧发展的理念是：发展建设应综合考虑工作、购物、学校和居住以及多种模式的交通有机结合及合理布局，并融入当地经济和环境保护。让每个人都可以选择居住、工作和学习在一个美丽、安全、价格适中和容易通达的区域内。——译注
(13)Rob Gurwitt, “The State vs. Sprawl,” Governing (January 1999); Arthur Nelson, “New Kid in Town: The Georgia Regional Transportation Authority and Its Role in Managing Growth in Metropolitan Georgia,” Wake Forest Law Review 35 (2000): 625.