二 州授予自治权
鉴于这种州立法控制的历史，该州在1967年授予地方自治权时承诺将标志市与州之间法律关系的一个新阶段。马萨诸塞州关于自治的定义载于州宪法第89条（被称为《地方自治修正案》［the Home Rule Amendment］），并在《地方自治程序法》（the Home Rule Procedures Act）中作了进一步阐述。《地方自治修正案》的序言解释说，其目的在于“授予并确认每个市镇居民在地方事务上的自治权”。这种笼统的语言相当具有误导性。波士顿至今依然在行使法律权力方面高度依赖州立法机关。一个关键原因是，《地方自治修正案》在其两个主要特征方面都相对薄弱：一个是宪章权力，一个是一般的地方自治权。
1．宪章权力
城市宪章是城市的小型宪法。它规定了城市政府的行政结构、城市机构和公务员必须遵循的程序，以及城市的许多监管权。宪章的重要性使得它是由城市还是由州来制定显得十分重要。马萨诸塞州《地方自治修正案》赋予波士顿自行制定宪章的权利，但这项权力的授予并没有被证明是必然的。像芝加哥和亚特兰大一样，波士顿也没有起草自己的地方自治宪章。事实上，波士顿的宪章是由州立法机关专门为它起草的，只有亚特兰大跟它一样。州立法机关已经签署了波士顿宪章，但这并不意味着该宪章是一部州法。该市的“宪章”是由州立法机关在过去200年中颁布的一系列法律拼凑而成的。(10)
波士顿没能起草自己的宪章，部分原因是这座城市直到在其历史相对较晚的时期才获得地方自治宪章的权力。当波士顿有权自行决定政府结构时，它已经是一个充分发展的现代都会中心。旧金山和西雅图在19世纪通过了自己的宪章，丹佛在1904年也经历了类似的过程，纽约市在1930年代起草了自己的宪章。然而，从根本上讲，马萨诸塞州构建城市地方自治宪章的权力的方式解释了为什么波士顿没有使用它。根据《地方自治修正案》，该市只有将其整个政府结构交给一个独立选举产生的宪章委员会处理，才能使构成其宪章的现行的杂乱无章的法规秩序变得井然有序。根据法律规定，该委员会一旦建立，就可以推行无限的改革议程。然后提交提案，由城市居民进行只投赞成票或反对票的表决（an up-or-down vote）。由此，这个过程就把一切都摆到了桌面上，而市任何官员没办法对其进行组织安排。这使得市政府官员几乎没有动力去推动宪章改革。(11)
其他州宪法规定的自治条款并没有那么严格。科罗拉多州允许丹佛市议会在不设立独立的宪章委员会的情况下启动实质性的宪章改革工作，加州也对其城市采取了同样的措施。根据华盛顿州宪法，像西雅图这样的城市可以为选民提供民选宪章委员会提案之外的其他选择。但波士顿并不是唯一一个在宪章上受州控制的城市。1970年代，在一个由州长尼尔森·洛克菲勒创建并部分控制的委员会的要求下，纽约市进行了一次重大的宪章改革。《科罗拉多州宪法》专门规定了丹佛行政管理机构的方方面面，使得丹佛无法自行更改。佐治亚州立法机关在亚特兰大市宪章的起草上发挥了重要作用。
尽管如此，波士顿比我们考察的其他城市对其宪章的控制和参与度都要低。在纽约市，宪章一直是当地公民辩论和讨论的一个重要焦点，但这从未在波士顿出现过。近年来，纽约市已经考虑了对一些事情采取宪章修正案和全民投票的方式解决，包括建立和修改纽约市的竞选资金系统，修改纽约市官员的任期，将洋基体育场从布朗克斯迁往曼哈顿西区，还有最近采取的无党派的市政机构选举。自1904年以来，丹佛几乎每年都对城市宪章进行一次修改。在过去的四个选举周期中，选民修改了宪章，设立了“社区规划与发展部”，使税收程序现代化，修改了主动提案和全民投票程序，改变了水务委员会发行债券的权力，改变了公务员制度，要求市议会设立道德委员会，并提高了市长和市议会为市雇员设定薪酬和福利的能力。在旧金山，过去40年里至少成立了6个宪章改革委员会。1996年，旧金山通过了修订后的宪章，将其篇幅缩短了三分之二以上，并改变了该市的管理结构，让市长负责日常工作，同时允许民选官员而不是任命的委员会制定政策。(12)波士顿更为被动的做法可能有其好处。宪章改革可能会分散人们对于更为实质性问题的关注。不过，波士顿缺乏本地的宪章运动这件事令人吃惊。这座城市似乎已经放弃了这种让市民关注城市未来的方式，而其他许多城市都在使用这种方式。州规定的宪章修订程序并没有给它什么动力去做其他事情。
2．一般自治权
尽管波士顿还没有制定自治宪章，但它仍然可以行使一般的自治权。《地方自治修正案》第6条赋予所有市政当局自治权，无论它们是否为自己制定了宪章。（丹佛、旧金山和西雅图必须通过自治宪章，才能在其所属州的宪法下获得一般的地方自治权。）第6条乍看起来似乎非常宽泛。它授权任何城市或城镇行使“州议会［马萨诸塞州立法机关］有权授予……的任何权力或职能”。这句话很重要。它为马萨诸塞州最高法院的结论提供了依据：即使没有州授权立法，市政当局也有很大的权力管理土地的使用。(13)近年来，波士顿就是靠着这句话来禁止在餐馆和城市工作场所吸烟。单独使用这句话，会使马萨诸塞州的《地方自治修正案》与我们调查过的任何州的地方自治法规同样宽泛。但是第6条笼统的介绍性语言在两个重要方面是胜任的。综合起来，它们使得波士顿获得的自治授权是这七座城市中最弱的一个。
（1）特定例外
第一个限制，在第7条中有详细说明，列出了明确规定城镇不得享有的自治权的6个方面。除了第6条授予的自治权之外，其他类别的权力如下：1）规范选举；2）征收、评估和收取税赋；3）借贷或抵押城市或城镇的信用；4）处置绿地；5）制定管辖民事关系的私法或民法，但与行使独立的市政权力有关的事件除外；以及6）界定并规定重罪的处罚或者监禁。对于这些类别，波士顿所处的位置与其实行地方自治之前是一样的，只有经州法特别授权的情况下，它才可以采取行动。
因为规定城市选举、征税、借贷和管理大部分私法或民法事务的例外涵盖了城市所关心的各种各样的问题，所以第7条使得马萨诸塞州的地方自治成了幻觉。也许这就解释了为什么那么多地方官员抱怨说，没有州立法机关的许可，他们几乎什么事都做不了；或者也可以解释为什么波士顿市的一位官员告诉我们，《地方自治修正案》不怎么被视为权力来源，而是得出结论认为地方行动需要州授权立法的理由；或者还可以解释为什么州立法机关在地方立法上花费的时间几乎和《地方自治修正案》通过之前的时间一样多。
这些例外的重要性因为州法院对它们的解释而被放大了。马萨诸塞州最高法院裁定，例外范围的清单并不详尽。地方政府对于第7条中未提及的一些事项也没有自治权，比如那些对大都市区其他城镇有重大影响的事项。此外，最高法院已经对私法或民法事务例外进行了解释，以使可能超出其范围的地方法令无效。例如，它援引这一限制使未经法定授权的地方租金管制条例无效，并且只有在地方反歧视条例缺乏强有力的执行机制的情况下才支持这些条例。州法院还解释了税收例外，说是为了取消人们可能认为不是税收的地方税收措施，包括对新开发项目征收的影响费。(14)
我们考察的其他城市在主动参与创造性决策时也遇到了障碍。但是，没有任何一个在授予自治权的情况下运作，该自治权免除了税收、借贷、私法或民法事务的监管、市政选举的监管。《伊利诺伊州宪法》中的地方自治条款就是这样一个例子，它可以说是马萨诸塞州《地方自治修正案》的镜像。它并没有广泛地将政府权力授予地方，然后明确否定地方的一系列重要权力，而是只授予市政当局与地方事务有关的那些自治权，随后以一种扩大解释的方式明确地对它们进行界定。芝加哥的地方自治权清单上包括征税权（尽管有一些重要的例外）、借贷权以及“为保护公共卫生、安全、道德和福利而进行监管的权力”。此外，《伊利诺伊州宪法》规定“自治单位的权力和职能应自由解释”，但《马萨诸塞州宪法》中没有这么规定。根据这一指示，州最高法院已将授予自治权解释为包括规范市政选举的权力，还包括要求市政选举为无党派选举的权力。(15)
丹佛也得到了同样慷慨的自治许可。《科罗拉多州宪法》明确规定丹佛作为一个自治实体，有权发行债券，建设、拥有和经营公用事业，并在城市领地范围内外行使突出领地的力量。它授予市政当局对地方和市政事务的控制权，管理市政选举、合并公园和水域的权力，以及为市政目的和改进而进行评估、征收和收取财产税的权力。《科罗拉多州宪法》指示法院不受限制地自由解释自治权，而且法院裁定州宪法承认城市控制地方或市政事务的权利，包括基于地方目的征收包括销售税在内的税收的权利。正如州最高法院所解释的那样，当人民在州宪法下采取地方自治时，“他们授予的是立法机关此前拥有的一切权力，授权市政当局在地方和市政事务中发挥作用”(16)。(https://www.daowen.com)
与芝加哥和丹佛一样，旧金山也拥有自治权，可以征税、借债和监管市政选举。这些权力来自《加州宪法》，该宪法规定，采用自己的宪章（正如旧金山所做的那样）的市政当局对于市政事务拥有自治权。该州最高法院对这个词的解释很宽泛。旧金山利用其权力采用了一种公共竞选筹资制度，并征收了州立法机关未明确批准的税收，比如营业执照税。加州的《地方自治修正案》并未禁止对私法或民法事务进行监管，就像马萨诸塞州最高法院所依据的使当地租金控制条例无效的那种法规。(17)
纽约市的自治权授予，像波士顿的一样，将征税明确排除在权力范围之外。但它仍然包含了波士顿所没有的一些权力。宪章修正案已经考虑了该市是否应该转而实行无党派选举制度，并已经授权市政为地方选举提供资金。这些措施中的每一项都可能超出波士顿自治当局的职权范围。纽约市还禁止了私人俱乐部的歧视、公共场所的香烟贩售机以及租车公司对居住地点的歧视。此外，它还对出租屋转变为合作社、共管公寓以及住宅租金进行了监管。波士顿采取这些措施的权力受到了第7条规定的关于私法或民法事务之例外的严格限制。(18)
只有西雅图和亚特兰大的自治权许可在某种程度上与波士顿所受到的限制具有可比性。《华盛顿州宪法》授权像西雅图这样已经通过自治宪章的城市“在其范围内制定和执行所有与普通法不冲突的法规，诸如地方警察法规、卫生法规以及其他法规等”。在近一个世纪以来的一系列州法院判决中，这种权力下放一直被解读得相当狭隘。其结果是，西雅图和波士顿一样，必须寻求州的立法授权，才能在广泛的领域获得征税或监管的权力。佐治亚州对自治权的授予明确地免除了对私法或民法事务的管制，正如马萨诸塞州的《地方自治修正案》规定的那样。此外，佐治亚州最高法院裁定：“城市权力必须严格地进行解释，任何有关特定权力的疑问都必须针对市政当局解决。”(19)
尽管如此，就连西雅图和亚特兰大似乎也比波士顿更能独立于州立法机关之外。《华盛顿州宪法》并没有像马萨诸塞州《地方自治修正案》那样明确否认地方自治权的广泛范围。因此，这就给州法官以有利于自治的方式解释这些条款留下了更多的空间。近年来，华盛顿州最高法院已经依赖自治权的授予来维护西雅图的权力使其运营自己的电力设施，并为市政雇员提供家庭伴侣关系福利。西雅图还根据其对自治权——即马萨诸塞州的《地方自治修正案》明示的例外似乎使波士顿无法行使的自治权——的主张，采取了地方竞选筹资措施，以及针对房地产业的不正当做法的私人诉因（a private cause）。至于亚特兰大，它的自治法规虽然范围狭窄，但既没有明确排除其借款权，也没有完全排除征税权，像波士顿那样。事实上，由州起草的该市宪章明确赋予了亚特兰大经常行使的一般征税权和一般借款权。(20)
（2）优先原则(21)
马萨诸塞州的《地方自治修正案》的另一个重要限制涉及法律人所说的“优先原则”，即州立法机关的权力凌驾于与之冲突的地方法律之上。该修正案规定，城镇只有在其行为并不违反州宪法或州立法的情况下，方可行使自治权。然而，没有一个地方性事务可以免受州的干预。即使在城市不征税、不借贷、不监管选举，也不调整私人或民政事务时，其法律也必须符合州立法机关的法律规定。那么，至多只有在州立法机关没有表示不能采取行动时，所获得的自治权才允许波士顿采取行动。州法院甚至裁定，“州立法机关的权力包含了决定市政府是由任命产生而非由选举产生的权力”。(22)
优先原则有两种方式。有些州的法律明文规定优先于地方法令。据最高法院称，当波士顿试图为该市的市政职员的家庭伴侣提供医疗福利时，就遇到了这种情况。(23)然而，马萨诸塞州的《地方自治修正案》并没有说州立法机关必须“否定”地方权力，才能使其被推翻。它只说，地方法律不一定与州法律“不一致”。修正案通过之后不久，人们就认真考虑改变这一措辞，使之更有利于主张自治权。这些努力没有成功。因此，甚至在没有明显冲突的情况下，修正案也允许州法规优先于地方法律。如果发现州以使地方行动与州政策不一致的方式处理了一般性问题，这就足够了。
州立法的领域如此多样和广泛，以至于任何地方法规都可能被理解为与某些州政策相冲突，这样一种事实让马萨诸塞州的优先原则问题变得更为复杂。例如，最高法院禁止波士顿动用自己的资金向选民通报当地公投的情况。由于立法机关在《地方自治修正案》之后颁布了“全面立法”来规范选举筹资活动，这项法律并没有具体说明一个城市是否可以花钱教育选民，法院裁定波士顿开展选民教育运动的愿望不符合州法律。(24)像这样的决定对市政当局的举措产生可怕的影响。我们与波士顿内外的地方官员进行了多次交谈，他们反复援用了优先原则的不良影响——以及优先原则的主张可能引发的诉讼——作为对马萨诸塞州独立的地方权力主张的主要限制。
《地方自治修正案》确实对州的优先权施加了一个重要限制，即州不能通过针对某个城市的“特别法”。《地方自治修正案》第8条规定，州只有通过制定一般法才能享有优先权，除非州在州长的建议下，在立法机关各部门中获得三分之二的多数票。但这并不是说具有优先效力的州法对波士顿的影响不会比对马萨诸塞州其他城市更大。禁止租金管制的全州公投只影响了三个城市（其中就有波士顿），但这一倡议未能在这三个城市获得多数票。但是，最高法院仍然坚持认为这并不构成特别立法。(25)尽管如此，对特别立法的禁令确实在一定程度上保护了波士顿免受有针对性的限制：这使得这样的措施很难理所当然被采纳。
禁止特别立法包含一项重要的限制：它不具有追溯力。它不适用于在承认地方自治之前颁布的州法律。鉴于波士顿的自治来得如此之晚，并且波士顿一直是州立法关注的一个特殊对象，因此有许多这样的特别法。在对州法典的检索中，会发现许多法规中都有“波士顿市除外”这样的字眼。这些特殊的律令中很多都是微不足道而又累赘的，比如严格限制波士顿（仅波士顿）可以收取拖车费的法律（最近被修改），或者限制该市学校委员会对夜校学生收取的滞纳金低于其他市镇允许的水平的法律。其他的也并非无足轻重。也许这些法律最有形的遗产是那些能在城市宪章中找到的，比如金融委员会的建立。
《地方自治修正案》还包含另一个例外：如果该市提交地方自治的请愿书，则允许特别立法。依赖这一机制并不能取代自治权的行使。依靠地方请求州立法许可的自治制度类似于自治之前建立的制度。州立法机关没有法律义务批准它收到的请愿书。在实践中，当所涉事项有争议（比如最近关于向家庭伴侣提供福利的请愿书）或者与被认为应当由州关切的事项（比如税收）有关时，州往往不愿意批准。一份成功的请愿书通常需要城市投入大量的立法努力，但如果城市有权自行采取行动，就不需要付出此种努力。而且，当然，当一个城市必须向州政府申请许可的时候，它也就打开了以同意州政府要求为条件的互帮互助（logroll）或批准的可能性。正是出于这种担忧，马萨诸塞州的立法机关才把地方自治修正案放在了选票上。波士顿是马萨诸塞州最大的城市中心和州议会所在地，考虑到该市的行动涉及如此多的非居民的利益，所有这些担忧对波士顿尤为重要。
更为根本的是，作为对城市自治申请的回应而通过的州法律，依然是州法律。只有经过州立法机关的同意，才能修订或废除。因此，虽然该州允许波士顿根据自治法的要求重新组建学校委员会，但州立法规定（除了其他事项之外）新的学校委员会有7名委员，任期相互错开，一个由13人组成的提名小组（根据立法详细组织）将有权提出候选人名单，随后由市长从中选出委员会成员。如果不溯回至立法机关，这些规定都不能更改。当该市依靠请愿程序获得那些可以说是在其自治权范围内的权力时，对州控制的担忧变得更严重了。其结果可能是，州特别法将会优先于未来的地方自治权的行使。该市依靠请愿程序采取了许多极具创新性的保障性住房措施，可能就会产生这样的后果。
正如许多州已经将地方自治权广义地界定为包括马萨诸塞州豁免的许多领域（包括税收）一样，马萨诸塞州的《地方自治修正案》对于优先权的界定方式也不是自然的。虽然西雅图、亚特兰大和纽约就像波士顿一样必须遵守州一般法，但其他几个城市则受到保护，可以免受州法的影响。丹佛获得的州政府批准的地方自治权，规定“科罗拉多州的法律，只要还适用，应继续适用于这些市镇，除非被这些市镇的宪章或者依照前述章程而通过的法律所取代”。因此，尽管州法常常凌驾于城市法规之上，但有时候城市法规也凌驾于州法之上。事实上，科罗拉多州宪法明确规定丹佛是一个自治城市，并授予它州法院所拥有的、超出州政府控制范围的权力，包括借款权。由于这些保护措施，丹佛成功地挑战了试图规范市政用工惯例，并限制该市出于地方目的征收销售税的那些产生直接冲突的州法规。(26)
加州宪法规定，一个城市或县可以通过宪章赋予它“制定和执行有关市政事务的所有条例和规定的权力，并且只受其若干章程中规定的限制和约束”。州最高法院对此的解释是，授予“自治市或者自治县制定和执行其自身法规的宪法权力，以排除一般州法，前提是这个事务被法院认为是市政事务而非整个州关注的问题”。加州的市政当局依靠这种豁免权，推翻了州法律所规定的地方招标程序、市政招聘规则、地方选举甚至是几项城市征税权。(27)
芝加哥的自治条例明确禁止在某些情况下的立法优先权。根据州宪法，立法机关不能把一个城市的借款金额限制在其评估总值的3%以下，不能否决或限制其为了本地发展而进行专项评估的权力，也不能剥夺其为提供“专项服务”而征收附加税的权力。对于其他事项，包括地方对于自治权中征税权的行使，宪法要求具有优先性的州立法以绝对多数通过。最后，《伊利诺伊州宪法》特别指示法院以不拘泥于文意的方式解释本州的地方自主权，并且承认自治的市政当局在“同时”涉及州和地方事务的领域立法的权力。在实践中，伊利诺伊州最高法院认为，这些关于解释的指示，目的在于“将地方自治权被未表达的立法意图的司法解释抢占先机的情况消除或者至少降到最低限度”。(28)