地方政府法对区域主义的影响
尽管它很重要，但是对于该地区的各个地方而言，在经济增长、环境质量或社会服务等问题上共同努力的动力并不大。相反，每个地方都有以狭隘的自利方式行事的动机。在这一结构的形成中，地方政府法发挥着重要作用，它表现为两种方式：一种是法律权力现在下放给个别地方，一种是州未能为目前各自为政的结构提供一个替代方案，而这种方案将促进区域主义而不是狭隘的自利。
1．州导致的各自为政
州法律将各个地方组织成房地产开发的竞争对手，而不是共同努力推动区域经济发展的参与者。这个竞争框架是由我们在本书中描述的州设结构所培养而成的。首先，由于地方权力源于州法律，所以地方官员关注的重点是州与市的关系，而非城际关系。要获得地方政府需要但缺乏的那种法律权限，就必须与州进行谈判。与其周边地区谈判则没有可比的必要性。因此，许多市政当局在解决自己与周边地区存在的问题时，试图通过寻求州对于周边地区事务的干涉或者威胁要以有害的方式主张自己的权力，而不是寻找集体行动的共同基础。
州组建的金融体系也有类似的各自为政的影响。尽管州援助在一定程度上减少了影响服务提供的不平等现象，但根据州法，城市服务的质量在很大程度上取决于各个地方提高自身税收的能力。那么，经济发展政策是由狭隘的而不是区域性的利益所驱动也就不足为奇了。一个地方可以通过吸引购物中心在其边界内选址，从而使自己比邻近地区更受欢迎。根据州法，购物中心产生的物业税收入（如果有地方销售税，则是从中获得的收入）只能流入购物中心所在地。即使购物者也来自邻近的辖区，购物中心的区域性也不会得到认可。同样的结构也适用于其他形式的经济发展。
最为人所熟悉的由州创造的分割大都市美国的元素就是学校系统的组织。每个人都听说过“我们搬来这里为了上学”这句话。这种迁移的动力来自划分学校系统边界的分歧。人们应该认识到，是州法律划定了这些界限。在这个国家的大部分地区，这样做可以让潜在的居民轻松找到好学校和坏学校。如果州去吸引他们，以便吸引更多地区性学生群体，而不是青睐那些有能力在附近买房的人，那么从更好的学校中获益的人口可能会发生相当大的变化。
因此，对于短视的、狭隘的地方自利概念的广泛追求并没有根植于权力分散的本质。这是地方政府现在获得授权的方式所导致的。很多人都同意这种笼统的说法，但是他们通常会争辩说，区域合作受到了地方自治的抑制，这意味着地方政府现在行使着相当大的权力。他们说，不存在区域合作，因为各个地方永远不会同意这么做。正如我们所强调的，地方政府并没有这个观点所想象的那种自治权。事实上，在我们看来，正是权力受限而不是自治这种情况促使人们产生了孤立的、防御性的心态，这种思维方式现在常常使地方主义失去吸引力。我们把这种态度称为防御性地方主义。
2．防御性地方主义
根据我们的定义，防御性地方主义是为了维持现状而维护地方权力的一种努力。这种防御性姿态是由一种无法控制的感觉所激发的。解释这种对地方权力的态度的最好办法是听取当地官员的意见，并根据他们所处的法律结构来考虑他们的意见。波士顿大都市区是研究这些官员的同时认识到地方权力受到制约和反对区域主义的好地方。正如我们已经证明的，尽管该州被誉为新英格兰民主的摇篮，但是马萨诸塞州的地方权力比其他许多州都更为有限。而对区域主义的反对也同样强烈。因此，马萨诸塞州的情况说明了狭隘的地方观念是如何产生的，不是源于权力的傲慢，而是源于缺乏权力而产生的防卫。我们对马萨诸塞州防御性地方主义的理解是建立在一系列访谈的基础上的，在我们的学生的协助下，我们与构成波士顿大都市区的101个城镇的大多数城镇的代表进行了交谈。在此，我们将这些访谈的结果总结出来；有关我们调查结果的更详细报告已经在其他地方发表。(2)
我们的采访清楚地表明，大波士顿地区的地方官员感到他们的权力受到了很大的限制。然而，这种限制性的法律结构并没有终结当地对地方自治的依附，也没有让地方官员同情区域主义。事实上，那些在采访的上半段一一阐述州是怎么剥夺地方自治权的官员，到了下半段却常常申诉是区域主义夺走了地方的控制权。这种前后不一的反应提出了一个令人费解的问题：以这些看似矛盾的方式发声的地方官员到底想表达什么意思？对于一些人来说，我们认为，对地方自治的依恋（被理解为地方主权）似乎是作为一种意识形态的承诺而存在的。但对其他人来说，这种孤岛心态似乎并不是根植于对地方独立的不可动摇的承诺中。许多人解释说，他们的社区所面临的问题远远超出了地区的范围，并且他们也承认自己的选择很大程度上受到相邻地区所作决定的影响。他们还对这种单打独斗的办法的可行性表示关切。尽管如此，他们还是经常对区域主义表示怀疑。
他们的犹豫在很大程度上源于马萨诸塞州现在承认的地方权力的有限形式。州的法律结构对区域主义持怀疑态度，因为它对城镇的影响太小了。它鼓励地方主体积极捍卫自己拥有的有限权力，并使它们相信，防御性较弱的战略是不可行的。地方观念似乎是一个必要的立场，而不是首选的立场。州对这种防御的鼓励可能是无意的。尽管如此，地方官员一再表示，他们对签订跨地区协议犹豫不决，因为他们认为这些协议是“有风险的”。即便这种对于风险的反感反映了个人和政府共有的谨慎态度，不管他们的权力有多大，但是这种感觉似乎因为地方政府的权力有限而变得更加强烈。捍卫地方自治已经成为对州授予的特定权利的辩护，这些权利更为重要，因为几乎没有其他可行的方式能够对市政问题进行控制。
地方权力的有限性促使人们更加致力于保护它，这种动态在财政问题的地方合作方面尤其明显。市政当局极其渴望增加收入，这一事实使得它们愿意缔结建立规模经济或者联合采购集团的地区间合作协议。然而，我们采访的官员经常流露出担心，认为集体行动可能会让他们本已岌岌可危的竞争地位变得更糟。行政人员往往会保护自己的收入，以防被征收或被重新分配，因为他们知道自己缺乏增加收入以弥补预算短缺的能力。他们似乎同样不愿意考虑涉及支出的合作安排，因为这会让他们冒风险，要么失去出人头地的机会，要么被选民视为已被竞争对手打得再无翻身之日。对于周边地区财务状况的改善的恐惧是如此之深，担心这会削弱他们的竞争地位，以至于一些官员表达了他们的担忧，生怕市政当局对福利的判断是通过将一个市政当局自身的福利与其他参与合作的市政当局的福利进行比较来决定的，而不是考虑与以前的不合作立场相比，该地区是否变得更好。换句话说，如果市政当局意识到其他市政当局正从双方的合作中得到更多好处，那么即使它们自己亦能从中受益，它们也不倾向于努力达成这种合作。(https://www.daowen.com)
在土地使用的合作方面，官员们也表达了类似的谨慎态度，部分原因是土地使用政策在保护当地社区财政地位方面发挥了重要作用。官员们很清楚，邻近地区对土地使用的控制影响着他们的社区。即便如此，他们也不愿意参与这种共同努力，哪怕这些努力可能提供保护免受这些影响。他们似乎把地方自治视为向邻近地区征收费用的权利，即使这意味着他们也要承担邻近地区强加给他们的费用。这种自私自利的行为被视为扩大地方税基的必要手段。目前的财政结构使他们不愿意放弃这样一种至少能提供一些平衡收支的手段的土地使用战略。
3．州对地方间合作的限制
各州所做的不仅仅是鼓励各地方政府畏缩不前，还将合资经营视为威胁性提议。它们还限制了地方政府签订地区间协议的权力。此外，除了授权小规模合作的规定外，各州并没有利用其对市政事务的干预来营造一种促进地方间协议的氛围。恰恰相反，州对市政府的监督倾向于鼓励其与州之间的纵向互动，而这么做的代价是断绝市政当局之间的横向关系。
马萨诸塞州的情况很好地说明了对于地方间协议的限制以及未能为各自为政的结构提供一种替代方案的情形。（除其他机构外）马萨诸塞州各市政当局获准设立区域供水和下水道管理局、区域性学区、区域警察和消防区、区域性交通管理机构以及区域特许委员会，以建立区域性政府委员会。事实上，一些市政当局已经在利用这些机会。最成功的合作安排是那些旨在节省开支的安排。联合采购协议的范围从办公用品到医疗保险；这些类型的协议会让地方当局获益而无需其在其他事务上做出让步。有时，地方间的订约机构也被用来处理看似棘手的冲突，例如相邻社区之间反复发生的土地使用开发的争端。
但是，在当前州授权的情况下，地方可以达成的协议种类受到了很大的限制。地方间协议往往需要州机构的批准，而州设定的限制也约束了这些自愿成立的次区域组织行使市政权力的程度。此外，州还对建立区域机构设置了各种特殊要求。例如，州法律要求一个社区成为一些地区间协议的“主导者”。这就意味着合作伙伴中的一方必须首当其冲地承担合作的行政成本，这一要求在当前的竞争结构中阻碍了区域主义。州法律的另一个方面要求地方立法机关批准某些联合协议。这种限制不适用于与私营部门签订的普通市政合同，并且还会大大减缓合作的进度。(3)
此外，州未能建立起制度机制，以鼓励对该地区进行更广泛的考量，也是个重要问题。尽管地方与州互动频繁，但主要集中在个别城镇所面临的个别问题上。这种州与地方的互动形式加剧了地方之间的孤立状态，而这往往被认为是赋予地方权力的自然结果。然而，地方官员明白他们缺乏所需的许多法律权力，也认识到采取单打独斗的做法需要付出巨大代价，更意识到他们自己满足居民需求的能力受到发生在其边界之外的行动的巨大影响。即便如此，他们也很少赞成在地区一级解决这些地区间的压力。与其把这种情况看作一堆毫无希望的矛盾，我们更倾向于将其视为尝试推进区域主义新战略的基础。州对地方权力设置的限制如此之多，这些限制是与我们交谈过的许多官员都经历过的，那么这样一种事实向我们表明，可能会有创新的方法，它将使人们质疑地方权力与区域主义之间的冲突。
4．修订地方政府法律以促进区域主义
任何区域性办法，无论有多创新，都取决于州是否愿意承担起实现这一目标的积极作用。我们采访的一些地方官员断言，只有当州“让开”时，区域主义才会出现。但是，我们不清楚“让开”对州意味着什么。地方狭隘主义和地方间的竞争力都是现实。州作为地方权力的来源，已经建立了一种法律结构，它助长了这种狭隘主义和竞争力。那么，问题不可能是：在没有州的情况下地方能做些什么；问题必定是：州应该如何促进更大的区域内协调？
一种办法是州提供援助，鼓励地方政府在更大的区域性基础上采取行动。这样的解决方案在我们看来是有问题的。这将需要州政府额外支出大量资金，而这些资金现在还没有，而且也不太可能很快到位。此外，现有的州援助已经对市政府产生了扭曲作用，引导它们设计方案，以便在替代政策可能更好的情况下从州获得所需的收入。当然，如果把区域主义与现有的资金挂钩，几乎没有哪个市政当局会认为州政府能给它们提供一个有意义的选择。附带条件的拨款和直接授权之间的区别，并没有给我们采访的许多官员留下深刻的印象。我们建议，一个更好的办法是认真回应对州过度限制地方自治的普遍看法，以此来促进区域主义。这个想法是为了让州增强地方权力，并放松当前对地方权力的限制，从而激发更大的区域主义。通过这种方式，州将有助于克服地方自治与区域主义之间的对立情绪，这种情绪被我们采访过的许多市政官员视之理所当然。为了使这个建议更加具体，我们从第二部分详细介绍过的三个实质性领域举了一些例子：收入、土地使用和教育。我们在这里提供的不是立法改革的清单。我们的目标比这有限：我们的提议旨在表明，增强地方权力和区域主义的提升是可以齐头并进的。
我们在波士顿地区采访的几乎每一位市政官员都强调，他们所在的地方缺乏财政方面的权力。由于州在强制地方支出方面所起的重要作用，这些限制变得更加繁重。于是造成了收入和支出之间的脱节，导致地方预算无法成为表达市政意愿的一种手段。市政府官员还认识到，州对税收的限制和对支出的授权，并不是地方财政控制的唯一制约因素。他们旋即指出，他们镇的财政状况在很大程度上取决于其是否能在商业和住宅开发的竞争中打败相邻地区。市政当局吸引到的或者流失的居民财富以及随之而来的成本，在决定市政财政能力方面起着重要的作用。
要解决对地方财政权的这两个限制，州必须做的不只是放宽对地方增加收入权的限制。它需要以某种方式扩展本地控制，而这种方式不会单单加剧地方间应税财产的争夺。做到这一点的办法之一就是赋予参与区域合作的地方更大的地方税收权。例如，州可以授予几个地方征收销售税的有限权力，只要这些地方同意与州分享新收入。州可以提出（全部或部分）补偿地方由州有免税财产产生的收入损失，只要这些地方的市政当局集体向州提交一份详细说明新的州有财产应当设于何处的计划。这种结构将激励该地区的城市就新的州建筑的位置制定联合计划，而不是试图根据其是否会吸引更多净收入的自利评估来排除或争取新的开发项目。这也将使中心城市征收销售税更加可行。只要这个城市必须一意孤行，它就会把零售商推向郊区。如果州帮助建立一种结构，让一个中心城市及其郊区能够以现在被禁止的方式协同行动，那么区域性城市的想法可能会开始扎根。至于另一个例子，既无关提高地方税收，也无关增加州的支出。只要地方政府同意与邻近地区分享产生的一部分收入，州就可以加强市政当局的减税政策来吸引开发。这些想法中的任何一个，以及更多类似的想法，都会在不增加州对地方权力控制的情况下提高该区域内部协调的动力。区域主义将成为州增强地方权力而不是限制地方权力的努力的副产品。
市政当局对土地使用的控制往往超过对于土地财政的控制。事实上，我们采访过的官员多次指出，分区是该州放弃重大自由裁量权的一个领域。然而，正如这些受访者指出的那样，州政府还对地方可能主张的土地使用权设置了广泛的限制。一个例子是对既得权利的慷慨授予，如今州法将其赋予了财产所有权人。州法的既得权利条款可能会使地方的土地使用规划变更变得困难，有时甚至适得其反。为了解决这个问题，州可以以加强地方自治的名义放宽这一要求。但是，这种解决方案并不能完全解决地方对其土地使用权的担忧，因为它们所能做的也受到它们邻居的相对位置的限制。土地使用的选择可能是由于人们觉得有必要在新开发项目的竞争中胜出，或者受到跨境奉行的发展政策的影响。为了把地方自治和区域主义视为补充，州可以在不加剧地方间争斗的情况下把对于地方土地使用权的两种限制都解决掉。它可以放宽仅适用于签订区域土地使用规划协议的地方政府的早期归属规则。这样，随着地方同意共同制定一个超越地方层面的土地使用战略，管理增长的市政权力将会增加。因此，合作将使现在被取消的规划战略成为可能。受既得权利规则约束的郊区将有新的激励机制与中心城市一起为整个地区制定土地使用计划。
另一个可能的土地使用策略可以应对当前的保障性住房法规。每个人都意识到，中心城市的未来发展不会仅仅靠那些生活在其境内的人来推动。许多在中心城市工作的人将继续住在郊区，许多居民将继续在郊区工作。保障性住房问题的区域性质同样众所周知。但是，现在对地方自治权的一般性授予使得地方政府没有一套足够的工具为其居民提供保障性住房。扩大地方自治权从而采用包容性分区条例或者其他刺激保障性住房建设的手段，可以促进实现更公平地分配保障性住房的区域目标。不过，如果向邻近城市提供更大的授权，这些城市将共同制定保障性住房战略，这些措施就可以得到进一步加强。包括马萨诸塞州在内的一些州现在制定了一项政策，旨在凌驾于没有足够保障性住房的辖区的地方分区政策之上。(4)此类策略有助于推动中低收入者住房公平分配的区域政策，但是这些政策往往因为限制地方权力而受到地方的憎恨。那么，一个更好的替代方案可能是修改这些公平分配的要求：将地方视为对解决方案做出贡献者，而不是问题的根源。这样做的方法之一就是根据州的指导方针，授权它们共同实施产生保障性住房的新战略，从而使它们能够推进它们当中任何一个现在都没有能力单独采取的政策。
刚才提出的所有想法都可以进行结构调整，以便随着愿意加入区域性事业的地方数量的增加，将更多的权力转移到市政当局。即使实施，刚才草草陈述的建议也无法完全解决美国大都市区面临的任何问题，更不用说解决所有问题。但是，正如我们已经强调的那样，我们提出这些建议，并没有期望它们成为改革的具体议程。相反，我们试图提出一些想法，或许能让读者转变某些习以为常的观念，即区域主义必然会侵蚀地方自治。所有这些提议，以及更多类似的提议，将以一种赋予地方权力而不是削弱地方权力的方式来重构地方自治。与此同时，它们还将促使该区域的市政当局看到区域性思维的益处，而不是停留在一些简单的、能让它们马上走到一起的无关政治的问题。随着时间的推移，这种新的区域主义概念（无论其采取什么样的具体形式）都可能开始灌输当前尚不存在的区域性意识。很明显，我们的建议不是试图恢复“地方自主权”意义上的地方自治。而这正是它们吸引我们的原因所在。“地方自主权”式的地方自治现在是在扼杀而不是在推动关于区域主义的讨论。