一 教育治理结构
在马萨诸塞州，和其他州一样，州宪法规定教育的职责由州自身承担，尽管教育被广泛地理解为典型的地方权力。因此，各州必须而且确实在决定美国如何提供公共教育方面发挥重要作用。州影响地方教育的一个重要途径是确立一个城市学校系统的基本组织结构。
1．地方学校系统的组织
关键的组织问题在于这些学校是由独立选举产生的学校委员会管理，还是由市长任命的学校委员会管理。根据州法律，马萨诸塞州的绝大多数学校系统由选举产生的学校委员会管理。在我们选定的这七座城市中，有四座也选举了它们的学校委员会成员。只有纽约、芝加哥和波士顿通过市长的任命来选择学校委员会成员。这种组织结构的差异影响着学校系统的各个方面。一个独立选举的学校委员会被设计成独立于传统的城市政治（至少是市长政治），但仍然受制于它自身的政治。相反，如果没有对学校系统的控制，市长就缺乏对一个基本要素的权力，这个要素也许决定了城市的人口和未来的潜力。
市长对纽约、芝加哥和波士顿公立学校的权力是相对较新的。波士顿的学校已经由独立选举的学校委员会管理了200年，1989年，波士顿居民在一次不具约束力的全民投票中以微弱多数票同意了指定的学校委员会。1991年，州立法机关批准了波士顿的地方自治申请，授权成立了由时任市长任命的7人委员会。该法令规定，市长必须从13人提名小组给他的候选人名单中选出7名成员。提名小组的组成也由州法律规定，其中包括家长、教师、行政人员和商业团体，所有这些都是由相关组织选出来的。该小组的任务是“尽力提名反映波士顿市及其公立学校人口的族群、种族和社会经济多样性的个人”。(7)该州立法规定，波士顿公立学校的日常运作不由学校委员会负责，而由学校的督学（super-intendent）负责，督学为学校委员会任命。督学对合同和人事享有专属权力，而学校委员会来制定广泛的政策，并与市长一同制定学校预算。
尽管这是一个州政府授权的组织，波士顿市长现在对该市学校的运作的影响力比历史上任何时候都大。除了纽约外，没有哪个城市能接近波士顿的整合程度。波士顿的学校委员会不仅由市长任命，而且还依靠该市的预算拨款。在有着选举产生的学校委员会的城市，学校委员会的政策和预算不受市长控制。选举产生的学校委员会在其任命的一名督学的协助下管理学校，并制定地方教育政策。选举产生的学校委员会独立于市政府，并不意味着独立于州政府。旧金山的学校委员会由当地居民选举产生，独立于市政府运作，但是由州长提出州的学校预算，并由州立法机关批准。州立法机关还为具体项目指定了教育经费。西雅图的学区同样独立于市政府，但受州政府控制。与旧金山不同的是，西雅图经选举产生的学校委员会制定当地的物业税税率，但须由当地选民批准。(8)
芝加哥市政府对教育的控制要多过有着选举产生的学校委员会的城市，但不如波士顿多。芝加哥公立学校系统由市长任命的7人委员会管理，没有经过市议会的同意或批准。事实上，一个类似于在波士顿存在的那种提名小组，为了让市长不受约束地控制其任命而被废除了。然而，一经任命，州立法便使学校委员会在其管理范围内具有自治权，特别是预算事项上。学校预算与城市预算是分开的，委员会决定其资金的筹集和分配。像加州一样，学校预算的最终批准并非来自城市，而是来自州。
只有纽约市在管理公立学校方面发挥的作用类似于波士顿。像波士顿一样，纽约通过地方物业税为学校提供资金，这一事实增强了它这样做的能力。州法允许市长取代独立的教育委员会，并与学校的校长一起有效地管理纽约市的公立学校。此外，尽管直到1990年代中期，州法一直在推动权力下放给纽约市的社区学校委员会，却将权力从社区的学区转移到了纽约市的校长手上。州设法律的这种结构变化使布隆伯格市长和新任校长得以对学校系统进行一系列有争议的改革。(9)
2．州在学校财政和课堂教学中的作用
无论该市的学校是由市长管理，还是由独立选举的学校委员会管理，它们都是在州的广泛控制下运作。这些控制措施中最重要的是关于学校财务、课程安排和考试要求。它们在教育政策中的重要性此处不必再赘述。学校要花多少钱以及它们教授什么内容，在很大程度上共同决定了学校提供的教育质量。
（1）学校财务
美国公立学校的传统资金来源是地方物业税。这种对物业税的普遍依赖是有问题的。人们早就认识到，地方物业税的税基与当地学校的需求之间存在很大的不匹配。因此，过去30年来，一波学校财务诉讼潮席卷全国。这波诉讼潮直接影响了波士顿、纽约、旧金山和西雅图的当地学校经费；在亚特兰大和芝加哥，类似的诉讼尚未提起或者未能胜诉，州立法机关已经对学校经费进行了改革，部分原因是为了应对其他地方诉讼的成功。只有丹佛在州法律结构中运作，这个结构并不寻求解决因依赖物业税而导致的不平等。
第一轮学校财务诉讼是基于州和联邦宪法对法律平等保护的保障。有人认为，州不能以创造归根结底不平等的教育机会的方式为学校提供资金。这是加州最高法院在塞拉诺诉普里斯特一案中所阐明的观点，通常被认为是现代教育财政的第一次挑战。(10)虽然这个理论在一些州仍然受到欢迎，但1973年在圣安东尼奥独立学区诉罗德里格斯一案中被美国最高法院驳回，由此引发了第二波诉讼。(11)这一次的争论是，州法院应该废除现有的学校财务制度，因为它们违反了州宪法中规定的特定教育任务。这些任务通常要求各州提供“良好的基础教育”、“适当的”教育或类似的教育。
司法决策的第二种理论与州承担教育责任的历史方式相吻合。多年以来，各州都提供“基础预算”，即一个特定数量的用于支持当地学校预算的补贴，并为当地学区应至少支出的总金额制定总体指导方阵。但基础预算往往与教育现实之间有着非常脆弱的联系。它们往往更多地反映了政治权力以及州愿意向城市分配资金的程度，而不是说明基础教育需要什么。在纽约州，学区的平均支出约为每名学生1.1万美元，对位于底部的那10%的学生的支出将近9000美元。然而，州设定的基础数额是每个学生4000美元。对州宪法的最低要求的强调以及试图提高宪法最低要求的诉讼，增加了城市学校系统的基础预算。但也带来了一些补救措施，导致了州对教育的控制加强。新一轮案例的措辞强调了州的作用，这些案例加强了州对教育的监督，即使州已经增加了经费。
这就是马萨诸塞州发生的事。在1993年的迈克杜菲诉罗伯逊一案中，最高法院裁定，州宪法规定州有义务确保每个学生都能得到“适当的”教育。法院发现，较不富裕社区的儿童“没有按照宪法制定者的意图和授权，获得宪法规定的受教育权利”。(12)对此，州立法机关通过了《1993年教育改革法案》。其范围广泛而全面，几乎影响到教育的各个方面，从上课时间到毕业要求，不一而足。其最基本的要素之一是改变了州对教育的援助模式。州承诺了一个为期7年的增加教育经费计划，使州教育援助总额从1993年的13亿美元提高到2000年的近28亿美元。尽管最高法院最近认为州立法机关正在取得充分的进展，但是马萨诸塞州教育经费的争议仍在继续。(13)
尽管州加大了对公共教育的支持力度，但城市通过物业税筹集的资金依然相当可观。如果没有地方财政收入的增加，这七个学区中的任何一个都无法运作。因此，管理地方收入来源的州规定与州援助在确定学校获得的资助数额方面同样具有决定性作用。
（2）课程框架与考试要求
拿到州增加的资金是有代价的，那就是州要更多地参与教育政策。州控制的两个最重要事项涉及课程和测试要求。在马萨诸塞州，《教育改革法》要求州教育部和州教育委员会在数学、科学技术、历史与社会科学、英语、外语、卫生与艺术等核心学科中建立课程框架。州机构也被授权提供课程标准，后者涵盖了从营养到《联邦党人文集》、从计算机技能到艾滋病等课题。（立法机关本身已经规定了从《权利法案》到体育等科目的教育。）此外，州机构还有权制定教师资格认证标准，规定上课时间和学年长度，并且可以宣布一个学区“表现不佳”，然后据此干预其运作。
《教育改革法》还规定对学生进行基本技能知识测试。1998年，州教育部采用了一种评估方法，一种被称为马萨诸塞州综合评估系统（MCAS）的标准化考试。它提出该测试不仅要评估学生的能力，还要向州提供有用的反馈，以便采取补救措施，使所有的学校都达到同等水平。事实上，教育部正式要求地方学区采用这一考试作为正式的统一的毕业要求。考试将在四年级、八年级、十年级进行，重点是英语和数学。
其他城市也必须遵守州制定的考试和课程设计要求。人们不应认为这种州干预与当地学校系统的利益是相抵触的。各州经常将其干预措施描述为帮助学校系统认清其教育计划的优缺点的各种努力。事实上，芝加哥教育委员会已经将该州考试方案纳入了其基于绩效的管理体系。尽管如此，州制定的课程要求和考试要求还是决定了当地教育的大部分结构。但这两者仍然存在争议。一个问题是两者之间的关系，即考试制度会影响课程选择。另一个问题是课程大纲与学校财务之间的关系。州拨款可能没有考虑到有效使用课程框架所需的素质教育。还有一个问题是考试结果和阶层差异之间的关系。正如波士顿基金会的一份有关马萨诸塞州的考试的报告所表明的：“到目前为止，马萨诸塞州综合评估系统的结果与家庭收入高度相关，即低收入社区的情况往往更糟，高收入社区的情况往往更好。”(14)最后，从城市的视角来看，还有一个更基本的担忧：“地方控制教育”是什么意思？选择仍然存在，但这些选择会在多大程度上受到州对教育的实质内容的限制以及州对教育的支持的限制呢？