第二部分 七座城市
第二部分 七座城市
第一部分提出的论点是用笼统的术语来阐述的：界定地方权力的不同法律结构，是决定一个成功的大型城市的政策及其改变政策的能力的一个主要因素。在这种普遍层面上，这个提法很容易被接受。但是它也可能过于含糊，以致无法发挥作用。那么，我们究竟是在谈论什么样的法律结构？法律结构究竟是如何影响城市决策的制定的呢？
在这一部分，我们将讨论这些特异性问题。我们对于波士顿市的权力进行了详细的考察，无论是地方自治的问题，还是在收入、支出、土地使用和教育等重要的实质性领域，以此与其他六个大城市相比较。据我们所知，在文献中，没有一处地方对于美国的州赋予和剥夺城市权力的不同方式进行过全面考察。有很多借助于相对自治、辅助性原则、地方自治和分权趋势等短语进行的笼统讨论，但对于美国大城市实际运作的法律语境讨论得太少。在接下来的章节中，我们希望读者能体会到州法律控制城市政策的方式。我们的评论绝不是详尽无遗的，即使在我们所涉及的主题上也是如此。关于交通、公共安全和公共卫生的其他章节也可以用同样的方式撰写。我们的目标是用具体的术语传达出法律改革在追求本书第三部分所考察的四种可能的城市未来中的一类或全部类型时可能发挥的作用。
为了实现这一目标，我们检视了治理波士顿、纽约、芝加哥、旧金山、西雅图、丹佛和亚特兰大这七座美国大城市的法律结构。所有这些城市都是其所在地区和州的大型的、具有经济影响力的参与者。每一个都有不同种族和人种的人口，比组成大都市区的其他社区的人口更具有实质上的多样性。与美国其他大城市相比，每个城市都运行得相当好，而且由于郊区的不断发展、大量移民以及持续的集中贫困的存在，每个城市都面临着巨大的且相互关联的挑战。
但是，这七座城市之间也存在很大的差异。它们的人口规模、多样性、居民受教育程度以及经济规模都各不相同。它们位于美国的不同地区，每个地区都有自己的政治文化以及对城市化和地方自治的态度。最重要的是，就我们的目的而言，它们是由其所在的州以极为不同的方式组织起来的，存在着不同的政府结构，在引导自身走向未来的能力上受到不同的法律限制。这些城市受到限制和获得授权的方式多种多样，这表明了对于改革的潜在需求。每一个这样的结构都互不相同，但如果它们都能够设计得当，很好地满足一个面临当今城市问题和挑战的大城市的需求，那将是非常了不起的。
我们选择把重点主要放在波士顿，把其他城市仅仅用于比较的目的。对七个州的七个不同城市的法律结构进行详细讨论，将是冗长而繁复的。我们认为，最好是详细探讨一种法律结构，用其他城市来说明备选方案。虽然任何一个城市都可以成为我们的关注点，但波士顿有许多优势。这是一个非常成功的城市，是经历了1950年代的艰难岁月之后繁荣起来的美国城市之一。然而，像美国其他大城市一样，它只是其所在地区的一小部分，周围还有100多个市和镇。聚焦波士顿，凸显了州对城市权力的限制与把中心城市和周边郊区联系起来的重要性之间的关系。波士顿也是反映美国地方自治的优点的一个象征性地点：城镇会议(1)的发源地，美国民主的故乡。但它的自治权非常有限，甚至比我们调查的其他六个城市还要有限。与此同时，尽管波士顿的权力不如其他城市，但其所受的限制并不罕见：在几乎每一个具体的点上，我们拿来作比较的城市中至少有一个与波士顿受到同样的限制（有时会更受限）。似乎更重要的一点是，对波士顿的权力的限制实在够大，而且够普遍，其他城市的读者可以由此产生警醒，看看他们自己的城市是否也受到了类似的束缚。
在我们开始对这七座城市的法律权力进行比较分析之前，对城市本身做出一个简单的比较，似乎会略有帮助。从土地面积看，波士顿在七座城市中面积排倒数第二（旧金山最小）。在人口方面，波士顿2000年的人口为589141人，比三座城市少（纽约有800万人，芝加哥有200万人，旧金山有77.6万人），比另外三座城市多（亚特兰大的人口刚刚超过40万，是最少的）。波士顿在一个重要方面排在最后。1990年代，其他所有城市和其他所有大都市区的人口增长速度都超过波士顿及其大都市区，其中某些城市的增长速度快得惊人。（自2000年以来，只有纽约和亚特兰大有实质性增长；除了芝加哥和旧金山的人口减少、波士顿的人口略有增加之外，其他城市相对稳定。）
在人种和种族的多样性方面，波士顿的非裔美国人、亚洲／太平洋岛民和西班牙裔（任何种族的）居民比例，恰好处于中间位置——在七座城市中排第四。像其他四个城市一样（除了西雅图和丹佛之外），波士顿是一个“少数族裔占多数”的城市。(2)如果以多样性的另一种定义来看，波士顿的外国出生居民比例在这七座城市中排第三。(3)最后，在所有这七座城市中都有相当数量的受过高等教育的人和生活贫困的人。(4)在一个有趣的方面，波士顿是与众不同的：其居民中读过大学或者研究生的比例在七座城市中排第一，是其他两个城市的两倍。
这些城市所在的大都市区也非常不同。根据一个众所周知的定义，即主要的大都市区统计区域(5)，波士顿大都市区在土地面积和人口方面都排在七座城市的中间位置。没有一个城市拥有其所在大都市区人口的大多数。事实上，这几座城市中的大部分，包括波士顿在内，仅有不到大都市区人口四分之一的居民住在这些城市里。另一方面，除了旧金山以外，大都市区本身的人口就算不超过，也差不多占了其所在州的一半。此外，虽然这七座城市所在地区的经济状况大不相同，但波士顿、芝加哥和纽约这三个地区位列美国四大经济区。（如果波士顿大都市区是一个独立的国家，那它的经济可以在世界上排到第22位，略低于瑞士，但超过比利时、瑞典和奥地利。(6)）这七座城市的大都市区经济状况有一个方面是相似的：城市经济的表现远不如区域经济的。(7)
由于州的决策对城市权力而言至关重要，最后一种比较这七座城市的方法值得注意：城市在州立法机关中的影响力。政治影响力是一个难以衡量的概念，但一些基本数据表明，七座城市之间存在差异。在马萨诸塞州，11%的众议院议员以及15%的参议院议员至少代表了波士顿的一部分。(8)这些数字与丹佛、亚特兰大和西雅图的数字大致相当，尽管纽约和芝加哥有着更大的代表团。(9)判断影响力的另一种方式可能是看州立法机关的领导层。与纽约、芝加哥、旧金山和西雅图一样，该州立法机关之一的领导人来自波士顿。而另一方面，丹佛和亚特兰大的立法代表团却是立法机关中的少数派，其大部分的有效权力被剥夺。然而，纵观过去就会发现，波士顿在其历史上的大部分时间里一直处于与丹佛和亚特兰大相似的地位。(10)最后，州立法机关在波士顿开会，就像在丹佛和亚特兰大一样，来自波士顿之外的代表和参议员可能因此要比在其他地方开会对波士顿有更好的了解，并对其成功负有更多责任。即便如此，在许多对波士顿的法律权力进行界定的法律通过期间，波士顿在州立法机关中的代表性仍然很弱。
在撰写后面四章的时候，我们依据的是城市和州机构、非营利组织以及学者发表的报告。我们查阅了一系列广泛的法律材料，其中包括授予自治权的州宪法条款、全州范围内的提案（如马萨诸塞州的《2½提案》，加利福尼亚州的《13号提案》和科罗拉多州的《纳税人权利法案》）以及涉及地方权力的几乎所有方面的众多州法规。我们还将重点放在了针对性更窄的立法上，这些立法有针对性地对城市进行限制（有时是授权），其中包括制定城市宪章和授权公共当局——比如马萨诸塞州收费公路管理局和纽约帝国开发公司——在城市范围内进行重要的监管和土地使用管理的法律。所有这些法律材料都是依据对其进行解释的州司法意见进行考量的，这些司法意见通常是以进一步限制城市可以做出的选择的方式来解释的，有时也会为它们提供免受州干预的重要保护。最后，为了帮助我们对6个比较城市有充分了解，我们咨询了6位来自全国各地的著名地方政府法学者。在共同商定的研究方案的基础上，他们分别对6个比较城市中的一个的法律权力进行了详细调查。他们提交给我们的翔实报告为本书提供了不可或缺的资源。(https://www.daowen.com)
后面的章节并没有对组织起这七座城市的法律结构进行全面概述。相反，我们试图强调各州在构建城市权力时所做的选择。马萨诸塞州为波士顿所做的选择可以作为例子来说明，其争议性通过其他州为其城市所做的不同选择得到了彰显。（当我们谈论“其他城市”时，我们指的只是这6个比较城市，而不是美国所有的城市）。毫无疑问，如果我们多列出一些城市，那么我们会发现更多的选择已经在某些地方被采纳。而且还会发现，有些城市甚至比波士顿更受州法律的限制。的确，当读者阅读这些章节时，他们最感兴趣的城市（也许我们没有讨论）可能是一个很好的关注点。有人可能会问，我所在城市的建制和波士顿的相比又如何呢？
(1)城镇会议，镇里有资格的选民为地方政府事务或制定法规而举行的正式会议。常见于美国新英格兰诸州。——译注
(2)这些城市的少数族裔构成各不相同。波士顿的少数族裔人口比亚特兰大（主要是黑人）、旧金山（主要是亚裔）或丹佛（主要是西班牙裔人）的更多样化；也比西雅图（它是所有七个城市中非西班牙裔白人人数最多的）更多样化。
(3)波士顿25%的居民出生在外国，相比之下，纽约是36%，丹佛是17%，亚特兰大是6%，全美是11%。
(4)与波士顿相比，旧金山和西雅图的贫困程度较低，接受过高等教育的居民较多（在七个城市中，旧金山的居民出生在外国的比例最高）。
(5)定义美国大都市区规模的方法有很多种：人口普查局发布的波士顿人口数字从5819100（综合统计大都市区）到3406829（主要统计地区）不等。
(6)七个大都市区内的工作岗位分布差异很大：亚特兰大的工作岗位比波士顿更分散，而纽约市的工作分散程度较低。波士顿地区大约四分之一的工作岗位靠近中心商业区，一半多一点的工作岗位距离市中心不到10英里。在亚特兰大，工作要分散得多，只有10%是在离市区3英里的范围内，而在离市区10英里内的只有三分之一左右。相比之下，纽约市超过四分之三的工作岗位在离市中心10英里的范围内，近一半的工作岗位在3英里内。另一种了解工作分配的方法是研究通勤模式。在七个大都市区中，包括波士顿在内有四个是由郊区通勤到郊区的居民比从郊区通勤到城市的居民多。然而，波士顿仍然吸引着大量的通勤者：通勤的居民多过在波士顿上班的居民。在其他地方，城市劳动力由郊区通勤者或城市居民组成的程度差异很大。在纽约，居民主导着城市的劳动力市场，而在亚特兰大则是郊区居民主导。
(7)波士顿的整体下降，以该地区的百分比看，与大多数其他城市相当，尽管西雅图和旧金山的表现更好。从1950年代到2000年，除了西雅图以外，所有城市的家庭收入中位数在其大都市区家庭收入中位数所占的百分比都急剧下降（西雅图的下降幅度很小）。作为一个群体，他们在1950年的收入占到了大都市区中位数家庭收入的97.5%，但在2000年下降到了76.5%。这种下降说明了育儿郊区化和中产阶级家庭郊区化对美国中心城市的影响。在比较城市和地区家庭收入中位数时，下降幅度便没那么严重。（单亲家庭、雅皮士和退休人士计入这一数据，但不计入家庭收入。）当然，它在所有七个城市都有所下降。所有城市的降幅从1950年的93%降到2000年的77.5%。
(8)10个众议院选区完全在城市的范围内；与邻近社区共享其他七个选区的城市，投了所有这些社区中的大多数选票。在6个参议院选区中，只有两个完全在市内，并且该市只对其中一个投了大多数选票；它在其他三个选区投了多数票。
(9)除旧金山（3%）外，波士顿的众议院成员所占比例在所有城市中最低，尽管它与丹佛（16%）、亚特兰大（12%）和西雅图（12%）的比例大致相当。（纽约州有42%的州议员，芝加哥有30%）。这些数字也使得波士顿在参议院方面位居七个城市的中间位置，远低于纽约（42%）和芝加哥（31%）。马萨诸塞州最不寻常的地方在于只有城市和跨境席位的议会从众议院转移到参议院。其他六个城市基本上保持了参议院和众议院席位上的代表模式。
(10)除了现任议长和他的前任，众议院领袖在过去一个世纪里代表波士顿的时间仅有10年。