州在建立教育替代方案中的作用
州对组织结构、财务和教学内容的控制并不是影响当地学校系统管理的唯一制约因素。各城市还必须考虑到公立学校系统的一些替代方案，并与之竞争。认为州在提供这些替代方案方面发挥着关键作用，这似乎有些奇怪。但州的作用是重大的。有时候州会直接创造出这些替代方案，比如当它授权在不涉及地方学校委员会的情况下创建特许学校时。在其他时候，州的影响力不那么明显，但并非不重要。学区是按照城市边界线划定的，这一事实确保了城市与郊区在学校教育上分开，毕竟它本身就是州法律的产物，而非源于当地的选择。
向城市居民提供的教育替代方案可以在促使有子女的家庭留在城市中发挥积极作用。它们还可以对城市学校产生有益的竞争压力，使其得到改善。但州对地方税收的限制产生了一种推拉效应，导致学校官员对这些可行性替代方案既有支持也有拒斥。州对教育的援助取决于在册学生人数，而这种依赖使城市很难应付公立学校人口中的重大波动，即使这种波动是可以预测的。大规模的人口撤离造成了预算上的漏洞，很难弥补，而突如其来的增长给设施造成的负担超过了产生的额外资金所能承受的范围。
这种推／拉效应的一个例证是特许学校和教区学校对波士顿公立学校系统的影响。波士顿官员一直公开表示不赞成特许学校，不仅因为他们无法控制大多数特许学校的创建方式，而且因为每一个在特许学校注册的学生都会从公立学校拿钱。与此同时，波士顿天主教大主教教区的财政问题也引发了人们的担忧，担心如果关闭市内的教区学校会造成大量学生涌入，将对波士顿的学校系统产生重大影响。这种推／拉的动态削弱了城市从更广泛的角度考虑教育替代方案的能力。校方担心每当一个学生转去特许学校，他们就会失去一笔钱，这种担心是可以理解的。入学人数的变化不会改变波士顿的税基，却会影响学校系统运作所依赖的教育补贴。家长们也同样担心，怕他们的孩子可能会被留在一个资金不足的公立学校系统中。特许学校和私立学校可以限制自己的招生人数甚至停止招生，但这两件事波士顿公立学校系统都做不到。
1．私立学校
了解教育替代方案影响的一个方法是考虑不上城市学校的城市居民人数。波士顿大约8万名学龄儿童中，有四分之一不上波士顿公立学校。其中，大约1.35万人去了私立学校，4000人去了特许学校，3000人去了郊区学校。教区学校拥有1.1万名学生，意味着私立学校的绝大多数学生都在此。只有西雅图的私立学校学生比例更大，达到31%。但其他地方的数字也很客观。纽约、丹佛和芝加哥有近20%，而旧金山差不多是四分之一。同样重要的是，生活在波士顿的非西班牙裔白人学生中有一半以上进的是私立学校，这一比例几乎高于美国其他任何地方。波士顿的公立学校的非西班牙裔白人占14%，而私立学校的人口约有45%的非西班牙裔白人，更接近全市平均水平（该市本身非西班牙裔白人为49.5%）(15)。波士顿私立学校的非西班牙裔白人学生的数量常常被归因于联邦法院下令取消公立学校的种族隔离。无论是因为种族偏见还是父母对送孩子到社区以外的学校感到不满，波士顿公立学校的非西班牙裔白人人数从1970年，即废除种族隔离命令发布前的64%，下降到2000年的14%。许多非裔美国人的父母也开始把孩子送到当地的私立学校，以避免他们坐公共汽车穿越城市。然而，另一些人则认为，导致私立学校入学人数增加的，是该市先前的种族隔离历史，而不是该市整合学校的努力。有一点很清楚：私立学校非常受欢迎。
尽管这些学校对城市非常重要，但城市对为城市居民服务的私立学校几乎没有影响。在马萨诸塞州，有人试图保持公立学校和私立学校的分离。私立学校不受地方学校委员会的监督，尽管它们必须得到学校委员会的批准才能运作。这一批准要求旨在确保私立学校提供的教学至少与公立学校的相当。但是马萨诸塞州法院已经明确表示，任何公款都不能用来支持私立学校。并不是所有的地方都以此为规则。伊利诺伊州为私人教育支出提供了最高为500美元的减税。但是，这种减税政策并不能转化为城市的权力：它不能使城市提供类似的或更大的支持。相比之下，科罗拉多州最高法院否决了一项全州范围的代金券计划，该计划要求丹佛和其他学区为居住在该学区、上私立学校（包括教区学校）的儿童支付一部分学费。法院的结论是，这项措施违反了州宪法对地方控制教育的要求，因为它将地方学校经费用于地方学校以外的其他用途。(16)
尽管私立学校为波士顿节省了一大笔钱，但波士顿还是做出了很大的努力，促使家长让子女上公立学校而不是私立学校。正如一篇文章指出的：“纽约的私立学校每个学生的费用是7428美元，为该市节省了22亿美元；芝加哥节省了9.24亿美元（据1990年的数据）……波士顿是近8000万美元。”(17)尽管如此，私立学校仍然存在争议：它们被认为提供了更好的教育，并且只提供给那些负担得起的人。
2．特许学校
与私立学校不同，特许学校是一个混合型学校。它们的资金来自州政府和市政府的预算，而不是学生家长私人支付的学费，但它们与选举产生的学校委员会和市政府之间保有很强的独立性。这是它们的主要吸引力所在。特许学校旨在成为一种模仿的典范，为学生和家长提供更多机会来选择不同特色的学校，并通过竞争使当地学区更加负责任。然而，特许学校事实上是公立学校系统的一部分，但这并不意味着城市可以控制它们。在确定特许学校的权力及其与市政府的关系方面，州发挥了巨大的作用。
《马萨诸塞州教育改革法案》将特许学校引入该州的教育体系。因此，具有讽刺意味的是，在该《教育改革法案》通过引入课程框架为马萨诸塞州公立学校建立更多标准化的同时，也为数量有限的替代学校开辟了一个非标准化的空间。最初的特许学校形式是联邦特许学校（commonwealth charter school），一种由独立于当地学校委员会的董事会管理的公立学校。任何由10名或10名以上的家长、2名或2名以上的教师组成的非营利性企业或法人实体，都可以向州教育委员会申请特许令成为联邦特许学校。（私立学校和教区学校被明确地排除在申请资格外。）申请联邦特许学校不需要当地市长或学校委员会的批准；只需州批准。相比之下，在联邦特许学校成立几年之后，州政府批准的贺拉斯·曼恩特许学校是一种尝试，允许公立学校委员会和教师利用这种形式的实验而不必脱离学区。贺拉斯·曼恩特许学校是由公立学校系统自己发起的；在向州提出申请之前，它们需要获得学校委员会的支持。然而一经建立，它们的运作就被明确地置于当地学校委员会的监督之外。在这两种选择中，只有联邦特许学校真正发展了起来。波士顿有16所联邦特许学校，但只有两所贺拉斯·曼恩特许学校。(18)
除了西雅图，我们考察过的其他城市都有特许学校。在亚特兰大，特许学校系统几乎与波士顿相反。这在很大程度上是因为州法律赋予地方官员更多的特许学校批准权。所有的特许学校都要经过当地的学校委员会批准，特许学校的经费也由当地划拨。像波士顿一样，这里也有两种类型的特许学校，一种是转化而来，一种是初创的，但首先采用的是由当地学区改建并由当地学区经营的学校，初创学校则是后来出现的。芝加哥的特许学校也不是由学区直接管理，但其必须由当地教育当局主办；它们对芝加哥教育委员会和州政府负责。加州的法律有一个极为不同且异乎寻常的结构：特许许可的申请必须先提交给学区，但如果遭拒，则可以提交给州教育委员会。当地学区对其批准的特许学校保留监督权，但对其拒绝、被州批准的特许学校则没有监督权。对于这些特许学校而言，州是监管主体。（截至2002年，在旧金山运营的11所特许学校中，有9所系由旧金山市批准。）
一些州根本不愿意批准特许学校。华盛顿州选民在1996年和2000年拒绝了批准特许学校的全州性倡议，1998年、1999年、2000年和2003年的立法提案也没有通过。直到2004年，立法机关才批准采用特许学校，即使是基于实验性的。这项立法要求在全州范围内进行全民投票方可生效，然而全民投票迄今没有通过。
即使在它们已经被接受的地方，特许学校也是有争议的。一些争议涉及学校财务。根据马萨诸塞州法律，离开公立学校去特许学校的学生，要承担该学区花在其每名学生身上的平均费用。州将这项资金直拨给特许学校，并从州对学区的资助中扣除。批评者认为，这种使用每个学生的平均费用的做法没有考虑到学生之间的差异。这个数字包括了学生在昂贵的特殊教育、英语学习以及类似课程上支出的费用。然而，特许学校招收的学生只需接受正规教育，而且每个人的花费都比公立学校学生高，在数量上不成比例。丹佛的运作模式则完全不同。虽然波士顿的特许学校在每个学生身上获得的教育费用高于波士顿在标准公立学校教育方面的支出，但是科罗拉多州法律将特许学校在每个学生身上获得的教育费用限制在公立学校每个学生花费的80%。（科罗拉多州的特许学校可以通过一项倡议直接从选民那里寻求增加预算。）丹佛比波士顿更能接受特许学校。特许学校现在承担着丹佛3%的学龄儿童的教育。
关于特许学校的这一点是没有争议的：它们的需求量很大。在波士顿，2006—2007学年的等待入学名单（6500人）超过了入学人数（5200人）。然而，要想增加特许学校的数量，就需要更多的州立法和批准，而这个过程必然会引起持续的政治上的反对意见。
3．郊区学校
私立学校和特许学校通过提供不同于公立学校的课程，提供了城市公立学校的替代方案。郊区的学校系统则为同一个想法提供了另一个版本。父母搬出中心城市，让孩子在另一个学区的公立学校登记入学。家庭选择不迁入城市，要么是出于对城市学校的担心，要么是考虑到郊区公立学校的优势。为了改变郊区学校当前对中心城市公立学校的影响，必须从根本上改变中心城市与大都市区之间的总体关系。划分同一地区内城市边界的法律定义，对于确定中心城市与郊区划分的意义至关重要，不仅就学校而言，对于所有城市服务而言也是如此。此外，影响一个家庭决定在大都市区内何处居住的因素，远不止公立学校的质量这一项。我们将在最后一章探讨这些更广泛的区域性问题。现在，重要的是简洁明了地指出，组织大都市区是州法律的职责范围，因此，州法必须进行改革以便重组大都市区。
很难夸大郊区公立学校对中心城市公立学校系统的影响。认识到其重要性的方法之一是研究中心城市学龄儿童数量的下降。在波士顿，自1960年代以来，学校人口下降了35%，这个数字使生活在波士顿上私立学校或特许学校的儿童人数相形见绌。在旧金山，公立学校的入学率是1960年代的60%。2004年，亚特兰大公立学校的学生比10年前少了近1万人，并且不到1969年学生数量的一半。西雅图公立学校的入学人数在1962年达到99326人的高峰，但在20世纪末骤降到4.74万人。2002年，芝加哥的公立学校系统拥有约44万名学生，低于1969年的580292名。这些下降明显大于任何城市的人口流失；在一些城市，总人口是增加的。
有两个城市的公立学校的入学率是上升的，即便只是略有上升。2002年，纽约市公立学校的学生人数比10年前增加了10万人左右。这一增长使入学率几乎达到了1970年代初入学率开始急剧下降前的水平。这一增长的很大一部分是由于移民儿童的涌入，减缓了郊区化的影响。在丹佛，2003年公立学校的入学人数比前10年增加了大约1万人。另一方面，丹佛的公立学校只有40年前75%的学生。即使在纽约和丹佛的大都市区，郊区学校依然是中心城市公立学校系统的主要替代方案。
波士顿一直致力于弥合郊区学校和城市学校之间的鸿沟，其中一个突出的创新是其“大都会教育机会计划委员会”。该计划使波士顿的家长能够进入郊区学校，参与这个计划的郊区也能从学校的多样性中受益。该计划最初并不是作为波士顿公立学校系统的永久性替代方案。非裔美国社会活动人士在1960年代中期建立了这个组织，当时波士顿还没有完全废除种族隔离，作为一个“临时项目”，大约有200名学生参加。经过近40年的发展，该项目仍在运作。现在，每天早上大约有3000名学生搭乘公共汽车穿越城市去郊区学校。这与留在波士顿就读于非教区私立学校的学生人数相当。自从该项目作为民权运动的一部分建立以来，它在很大程度上是为非裔美国学生服务的。（该项目现在也为一小部分西班牙裔和亚裔学生提供服务。）等待入学的学生超过1.5万名。鉴于公立学校入学人数约为6万人，这一需求就显得非同寻常。有些父母在孩子出生几周后就把他们列入了等待入学名单。批评人士认为，该项目抽走了优秀的学生，如果他们继续留在公立学校系统中，将会使公立学校系统受益。甚至还有人曾努力彻底废除这个项目。但是，参与该项目的家长有可能迁出波士顿这一点减缓了废除项目的努力。
全国只有少数其他几个城市有类似于大都会教育机会计划委员会的项目。我们考察过的城市中没有别的城市有此项目。也没有任何一个城市存在其他跨地区解决方案：一个合并了中心城市和郊区学校的综合学区。相反，大多数尝试公立学校选择计划的城市都将自己限制在区内替代方案上。
这并不奇怪。大多数州目前的法律结构只允许城市在郊区同意或者州直接干预的情况下实施跨区替代方案。即使在马萨诸塞州，尽管得到了支持，但是自1978年以来大都会教育机会计划委员会并没有扩大到新的郊区，也没有扩大到现有的郊区学校内。因此，等候入学的名单依然很长。