地方政府法律和城市机构的范围
现在没有人相信，也许从来没有人相信，城市发展政策仅仅是地方选择的结果。斯通、彼得森和其他很多人的研究成果都清楚地表明，不能孤立地从更大的社会和经济力量来看待城市。但是城市在其运行的限制条件下确有回旋余地。因此，一个关键问题在于城市可以自行做出何种选择。城市理论家提供了很多有影响力的框架来确定城市拥有的选择。我们的方法与这些理论家的一样，都对城市权力的确定性模型提出了批评。但是我们认为，他们所采用的框架并不能对城市机构做出充分说明。
1．对传统选择的挑战
相关文献确定了三种宽泛的方法来框定城市可以做出的基本政策选择。第一个是我们已经讨论过的，它表明发展政策与再分配政策之间存在着关键的分歧。这是在彼得森《城市的局限》一书中提出的论点。第二个来源于马克思，它确定了促进交换价值的政策与促进使用价值的政策之间的关键选择。在《城市与基层》（City and the Grassroots）一书中，曼努埃尔·卡斯特尔（Manuel Castells）通过分析城市社会运动的历史，对这一区分做出了有益的解释：
这种使用价值的内容因地而异……它可以是作为公共服务而提供的体面居所、历史建筑的维护或者是对于开放空间的需求。但无论进行怎样的动员，都是为了改善集体消费，这与以营利为目的的城市理念相矛盾，即对空间和城市服务的需求将根据收入水平来分配。(15)
至于第三个，哈维·莫洛奇（Harvey Molotch）在他的论文《作为增长机器的城市》（The City as a Growth Machine）中阐述得很清楚，它提出了旨在促进增长的政策和旨在管理增长甚至减缓增长的政策之间的重要分歧。莫洛奇提供了以下定义来强化这一区别：
增长是市区人口的不断增加，通常表现为基础产业的初步扩张，随后是劳动力的增加、零售和批发业规模的扩大、土地开发范围的更加广阔和越来越密集、人口密度越来越大以及金融活动水平的提高。(16)
上述三种框架通常不是用来描述城市应当如何制定政策的，它们更常用来解释城市是如何制定政策的，要么是因为当时的社会和经济条件使它们别无选择，要么是因为鉴于城市决策者的意识形态倾向，没有其他选择可供挑选。这些框架并没有就城市应当如何运作制定严格的规则，但它们（尤其是结合起来）确实表明，城市被一种特殊的决策愿景强烈地吸引着，那些赞成替代方案的人将会面临一场艰苦卓绝的战斗。通常的观点是，城市更倾向于奉行促进发展、交换价值和增长的政策，而不是那些赞成再分配、使用价值和零增长的政策。之所以做出这些选择，是因为城市的管辖权有限，并且在很大程度上依赖私人投资来获取它们所需的收入，为其服务提供资金。
我们对这些框架的兴趣在于，它们是如何将地方政府法视为对城市决策的影响因素的。乍看起来，它们似乎认为地方政府的法律法规并不重要。如果城市普遍倾向于支持促进发展、交换价值和增长的政策，那么几乎没有理由深入研究不同的州构建城市法律权力的方式。地方政府法律结构的地区间差异将会被推动城市以某种方式制定政策的社会、经济或许还有意识形态力量所压倒。即使城市在如何追求发展方面拥有一些机构，这些框架的作用也是将人们的注意力从城市可能追求的替代方法上转移开。那些使用这些框架的人经常强调城市政治是多么有限，或者它将变得多么机械：“城市就是一台增长的机器”。
然而，如果我们更仔细地观察这些区别，就会发现它们隐藏了城市可以做出的一系列重要选择。正是这些选择在受到地方政府法律的影响。因为没有单一的方式来促进发展、提升交换价值或加速增长，城市常常会发现，州法律会影响它们追求这些目标的方式。同样重要的是，一些城市，特别是我们研究的大型的成功城市，有足够的实力采取一些政策，这些政策似乎超出了一个城市的能力范围，或者违背了它的利益，因为它们被认为是反商业的。这可能源于这样一个事实，即位于城市中的企业发现自己与城市的联系比对于资本过度流动的概括所表明的更加紧密。如果是这样，这个城市可能有能力对它们实行一定程度的政治控制，而不用过分担心这样做会把它们赶出它的地盘。另一方面，与上一代人相比，商业团体在任何一个特定群体中的根基都要小得多，这一事实可能意味着其政治影响力正在减弱。因此，城市政策制定者可能会更自由地采取不符合特定企业倾向的政策，而宁愿迎合其他的地方选民。不管怎样，城市可能认为合理的政策选择范围或许包括了许多在现行框架下似乎不是选择的选择。仅仅出于这个原因，州法律直接或间接影响的选择范围可能比传统框架所表明的更为重要。
但是，城市有能力执行城市理论所建议的标准之外的其他政策，这只是城市必须做出的众多选择中之一。如果一个城市不被限定为追求发展政策，那么它必须就如何实施它所希望追求的替代政策作出一系列重要决定。一个想增加保障性住房存量的城市，可以通过许多方式追求“再分配”目标。它可以利用地方税来提供城市将拥有的公共住房；可以要求新的私人开发商提供低于市场价格的住房，以换取建造市场价住房的权利；可以向租房者直接提供现金补贴；可以通过禁止公寓转换(17)来增加租赁机会；可以捐赠城市土地来补贴私人的多户住宅的开发；可以利用土地征用权来获得捐赠所需的土地。这些不同的选择会为城市带来不同的结果。有些可能会吸引不同类型的居民，或者做更多的工作将他们融入收入水平不同的人居住的地区；有些可能会促进私有市场的发展，而在其他城市它们可能会受到压制。因此，狭隘地关注城市是否会进行再分配的问题，忽视了城市决策的多个重要方面及其对城市环境的潜在影响。它往往掩盖了这样一个事实：州法律可能会使得城市偏向于选择某些实施方式而非另一些。
传统框架还有一个更根本的概念性问题：发展与再分配，交换价值与使用价值，增长与零增长，这些概念之间区别的不确定性。这些框架表明，城市面临一系列非此即彼的二元选择，因为考虑到经济现实，只有一个结果符合城市利益。它们更进一步提出，在面对这些二元选择时，城市将以可预测的方式解决它们。然而，城市所考虑的许多政策，甚至可能是大多数政策，都跨越了这些类别的鸿沟。考虑到公立学校的招生对象，这座城市是否增加了公立学校参与再分配的资金，还是帮助其提升了财产价值并促使新雇主们在其周边定居？一个保护其历史建筑的城市，是将使用价值置于交换价值之上，还是通过维护一种有价值的商品来帮助这座城市吸引游客？一个限制办公楼开发以防止其影响市中心公园采光的城市，是在反对增长，还是在保护有吸引力的设施从而吸引新的居民？当人们认为这些框架之间可能存在紧张关系时，这类问题就变得更加迫切。一些再分配政策，例如旨在使住房成本更能负担得起的政策，也可以从有利于增长的角度来解释，因为城市人口会由于生活成本高昂而减少。同样，投资一个新的公园可能会遭到反对，理由是它将土地从市场上收回；但也可能作为促进新发展的一种手段而受到保护。
简而言之，城市理论提出的对立的政策类型不够清晰，无法建立有用的参数。城市通常不能进行再分配的说法，并没有揭示城市机构的范围，因为许多地方政策可能被合理地描述为既是有关再分配的又是有关发展的。关于城市通常不能保护使用价值或者必须支持增长的观点，也可以这么说。一个被批评为站错立场的城市政策，通常可以辩称实际上是站在了正确的立场。这并不是说城市不会面临市场导向的限制。事实上，一些政策可能对一个城市未来的经济前景相当有害，但很难事先知道哪些政策会是这样。因此，可以想见城市会以当前城市理论语言未能捕捉到的方式将是否执行某一既定政策的决策视为难题。因而城市决策的结果可能远不如城市理论经常表明的那么确定。因为城市往往不知道如何行动，即使城市想按城市理论所表明的方式行事，地方政府法律法规对具体政策的指导也会对城市决策产生实质性影响。而且，也没有理由认为这些规则会很好地与传统的城市决策模式相匹配。由于这些规则往往是早年间的产物，法律结构也往往与城市本身对于采取某项政策是否符合其自身利益的判断不一致。
2．迈向新选择
用于评估城市机构的范围的另一个词，将不再侧重解释城市无法做出的选择，而更多是充实其可以做出的选择的本质。在文献中有我们所想到的这类词，比如，框架，它提出了一些政策选择，城市可以选择任何一种，这些框架十分重要，足以对城市的未来产生实质性影响。想一想基多·马丁诺蒂（Guido Martinotti）关于世界各地的城市性质有三种不同的概念：“第一代”，认为主要向自己的居民提供服务；“第二代”，强调城市与非居民用户（如游客、学生或通勤者）的关系；第三代，主要关注点是吸引和服务与世界各地有往来的国际金融和商业高管的利益。(18)马丁诺蒂并不认为城市倾向于追求其中一种选择而排斥其他选择。它们都是可行的，即使第二代和第三代的想法最近才变得更有吸引力。当前经济的某些方面可能会推动城市组织起来，服务于其中一些目的而不是其他目的。但大多数城市在制定城市政策时都有可能会考虑到所有这些目的。那么这样一来，城市将不可避免地面临艰难的选择，即可以采取哪些政策，哪些利益需要被强调。
马丁诺蒂的选择并不遵循发展／再分配、使用价值／交换价值、增长／零增长的二分法。虽然第二代和第三代城市可能对发展、交换和增长感兴趣，但它们必须对城市环境的基本特征做出重要决定。城市是否会组织起来，惠及自己人而不是外来者？它会更强调工作还是娱乐？它的未来是否会受到附近的通勤者或远方的商业高管的影响？城市如何回答这些问题，将反映在其城市政策中。随着时间的推移，这座城市将会获得一种特殊的外观和感觉。这样的选择是这座城市价值观的核心所在：比如，为城市居民而安排的选择可能与专注于吸引游客的选择有很大的不同。正如马丁诺蒂所说，即使这些问题不可避免，但答案并不明显。
另一个例子是理查德·弗罗里达（Richard Florida）的观点，即城市需要采取新的经济发展政策。(19)弗罗里达认为，城市长期以来都在争相通过减税和提供其他补贴的方式来吸引企业。然而，企业并不是真的寻求最大限度地税收优惠，而是想待在那些有创造力的人所在的地方。如果一个城市能够吸引这样的“创意阶层”——一个由科学家、艺术家、计算机技术人员、男女同性恋以及媒体人等组成的社会阶层，那么由21世纪经济所创造的就业机会就会随之而来。因此，弗罗里达认为，城市应该努力使自己成为创意人士想要生活的地方。温暖的气候或美丽的海滨或许会有所帮助。但自然设施并非必需。宽容的公民文化、发达的高科技基础设施和充满活力的夜生活也同样重要。
像马丁诺蒂一样，弗罗里达也不认为社会和经济的需要要求城市成为他所谓的“创意城市”。实际上，许多城市都不愿意接受他推崇的经济发展战略，这使弗罗里达感到气馁。他的观点是，城市可以选择采取这样的政策，但令人遗憾的是，尽管这样做是明智的，却很少有城市这样做。因此，决定是否成为一个创意城市就作为一种选择呈现了出来，弗罗里达试图说服读者这种选择是有吸引力的，如果正确地采取行动，可能会带来成功的结果。传统的探讨城市机构范围的方式会明确强调城市不能做出的选择，与此不同，弗罗里达的做法则旨在增加它们可以做出的选择。
城市评论家乔尔·科特金（Joel Kotkin）在反驳弗罗里达的论点时，强调了这种讨论城市机构的方法的效用。(20)他这么做，并不是因为他认为城市不会采纳这种观点，而是因为担心它们可能会采纳。科特金将讨论从分析城市会如何利用它们的机构，转变为分析城市应当如何利用它们的机构，之所以做出这样的转变，因为他的替代选择也是他认为当前的社会和经济条件允许的。科特金对许多城市决定关注时尚、风格和潮流而不是保留中产阶级家庭和工厂的岗位感到惋惜，尽管他承认一些城市或部分城市可以通过成为“时尚城市”生存下去，但他认为娱乐、旅游和其他“创意”产业无法为绝大多数城市居民提供向上流动的机会。此外，通过扶持文化产业、建造引人注目的建筑，城市往往忽视了基础产业、学校和基础设施。通过这样一个过程，它们可能会日益演变成“双城（dual city）”，由一个国际化的精英阶层和一大群满足他们需求的人组成，后者通常只能获得低工资。为了避免这种未来，科特金敦促各城市培育它们的专业化行业、小型企业、学校和社区，而不仅仅是俱乐部、博物馆和餐馆。
弗罗里达和科特金之间的辩论，可能被认为是追踪促进使用价值和交换价值的政策之间的传统分歧。实际上，根本不清楚谁站在哪一边。弗罗里达似乎认为，对于使用价值的强调——让城市成为一个宽容和有趣的地方——将创造交换价值。相比之下，科特金似乎在争辩说，将重点放在更加传统的商业发展上面——提升经典的交换价值——将使城市成为一个具有使用价值的地方。这是因为它将有助于创造一种社会纽带，使城市社区成为社会流动性的催化剂以及人们欣赏与自己不同的人的场所。在阅读科特金／弗罗里达的辩论内容时，很难知道哪种城市愿景是大多数城市将要或者应该追求的。两者似乎都有可能。然而，弗罗里达倡导的那种城市，与科特金所偏爱的城市，在外观和感觉上会截然不同。选择必须基于对一个人想要创建的城市类型的规范性判断来决定。
我们在本书开头描述的四种未来中的选择——旅游城市、全球城市、中产阶级城市和区域性城市——与马丁诺蒂、弗罗里达和科特金所确定的选择非常相似。它们反映了关于一个城市可能会怎样的合理想法，并取决于城市制定的政策种类。它们也存在争议。鉴于现有的经济和社会条件，没有理由认为这些选择之中的某些必须以某种方式付诸实践。可以将现有的经济和社会需求统筹起来，以支持对于其中任何一种或全部的追求。这就是使它们成为捕捉城市所拥有的那种机构的有用框架的原因。
这种思考城市机构的方式，与马丁诺蒂、弗罗里达和科特金所采用的方法一样，使得对城市结构的探索具有重要意义。一旦有了一种方式来探讨能为城市提供重要选择的城市机构的范围，就有必要确定城市是否拥有实施这些选择所需的法律权力。研究城市的人对这个问题关注得很少。弗罗里达和科特金之间的争论，说明了这种关注的缺失。他们都假设城市有能力在它们表达的经济发展愿景之间作出选择，但没有提及地方政府法律。然而，正如我们将在本书的最后四章中更详细地解释的那样，他们所描述的关于未来的各种选择，都是在地方政府法律的强大影响下做出的。
有两个简单的例子可以用来说明。弗罗里达提出，在当前的经济环境下，营造宽容的氛围可能对于有效发展战略极其重要。城市彰显其开放性的方式之一在于采取措施，扩大对同性恋者民事权利的保护，或者提供一种注册成为家庭伴侣(21)的方法。正因如此，许多市长已经考虑采取这些措施。但是，正如我们将要看到的那样，根本不清楚各州是否已经根据地方自治的法律原则大体上赋予其城市采取上述任何一种措施的权力。科特金建议，城市最好将精力集中在改善基础设施或公共教育系统上。然而，许多城市对城市生活的这些方面缺乏控制力；州已将这些问题的控制权交给了市长和市议会几乎没有影响力的公共当局或行政特区。
可供选择的可能的城市未来的存在，即我们提出的四种以及马丁诺蒂、弗罗里达、科特金和其他人提出的，为人们经常描述城市政策选择的抽象二分法提供了一种修正。它补充了重要的工作，表明城市拥有的机构比一些市区模型想象的要多。但是这也让人怀疑城市的自治意识过于强烈。即使经济结构没有将城市权力限制在一个有限的政策领域内，即使城市可能会选择不同的城市化（urbanism）观点，但州法律——包括几十年前制定的法律——都可能会严重阻碍城市决策。最近对地方机构的关注意味着城市具有“意志、……自由裁量权和行动自由”(22)。矛盾的是，这种见解增加了考察地方政府法律规则对城市的地方自治能力的约束方式的必要性。(https://www.daowen.com)
尽管我们的方法假设城市纵然面临巨大的非法律的结构性约束，仍拥有自由裁量权，可以对其未来做出重要决策，但它提出了州建构地方权力所依赖的实质性法律规则。改变地方政府法的法律条款，可以改变城市自己所能创造的未来的种类。然而，说城市应该有权处理有关自身未来的有争议的观点，并不是说城市应该被赋予地方自治权。相反，正如我们将在下一章中所解释的那样，关于城市是否应当被赋予或被剥夺地方自治权的争论，从根本上讲是一种误解。我们的目标在于将关于城市权力的争论从地方自治的概念转移到一个截然不同的问题上：当前的地方政府法律结构是否会挫伤或促进城市追求对其有吸引力的未来愿景的能力。
(1)H. V. Savitch and Paul Kantor, Cities in the International Marketplace: The Political Economy of Urban Development in North America and Western Europe (Princeton: Princeton University Press, 2002), 30-31.
(2)Robert A. Dahl, Who Governs? Democracy and Power in an American City (New Haven: Yale University Press, 1961).
(3)Floyd Hunter, Community Power Structure: A Study of Decision Makers (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953); Nelson W. Polsby, Community Power and Political Theory: A Further Look at Problems and Inference (New Haven: Yale University Press, 1980).
(4)blight，这个词源于园艺学，19世纪末以来，常用来描述西方引起自然和社会的反常、弊病、动荡和犯罪等问题的根深蒂固的城市病态特征。——译注
(5)Paul Peterson, City Limits (Chicago: University of Chicago Press, 1981).
(6)Peterson, City Limits, 4.
(7)full faith and credit（clause），充分信任和尊重（条款）。联邦制的一个严重后果就是总会存在各类辖区内法律相冲突的可能。美国宪法第四条中的联邦法律效力最高条款对州法与联邦法的冲突予以规范，而该条中的充分信任和尊重条款则调整的是州法之间的冲突。它要求每个州对其他各州的公共法律、案卷和司法程序给予充分的信任和尊重，承认其效力。当然这种承认是有条件的。见《元照英美法词典》北京大学出版社2003年版第588页。——译注
(8)Peterson, City Limits, 222.
(9)Clarence N. Stone, Regime Politics: Governing Atlanta, 1946-1988 (Lawrence: University Press of Kansas, 1989).
(10)Stone, Regime Politics, xi.
(11)governing coalition通常被译为“执政联盟”或者“联合政府”，但在本文中想要表达的意思并非政党和政党之间的协同，而是城市管理者和其他社会主体之间在治理城市这一事项上达成的联合，除有意义转换的部分外，本书均译为“管理联盟”。——译注
(12)Richard DeLeon, Left Coast City: Progressive Politics in San Francisco, 1975-1991 (Lawrence: University Press of Kansas, 1992).
(13)Stone, Regime Politics, 233.
(14)社会学习是指个体通过与环境中的其他个体或者通过群体间的相互作用，获得对于各种行为、事件、关系的认识以及有效进行某种活动的知识经验等的学习方式。——译注
(15)Manuel Castells, The City and the Grassroots: A Cross-Cultural Theory of Urban Social Movements (London: Edward Arnold, 1983), 319.
(16)Harvey C. Molotch, “The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place,” American Journal of Sociology 82 (1976): 226.
(17)condominium conversion，公寓转换，又作condo conversion。在房地产领域，公寓转换是指针对拥有一个完整所有权的收益财产或者其他类型的土地所有权，将该整个财产（通常已经在事实上成为多单元的财产）的独占所有权转换为单独销售的单位公寓。这种权利一般需要来自州或地方市政当局的批准。——译注
(18)Guido Martinotti, “A City for Whom? Transients and Public Life in the Second-Generation Metropolis,”in The Urban Movement: Cosmopolitan Essays on the Late- 20th-Century City, ed. Robert Beauregard and Sophie Body-Gendrot, 1999).
(19)Richard L. Florida, The Rise of the Creative Class: And How It’s Transforming Work, Leisure, Community, and Everyday Life (New York: Basic Books, 2002).
(20)Joel Kotkin, The City: A Global History (New York: Modern Library, 2005).
(21)家庭伴侣（Domestic Partnership）在此处是对于同性恋者要求同性婚姻合法化的一种应对措施，即不承认同性恋者之间的关系为传统意义上的婚姻关系，但认可伴侣之间互相享有传统意义上夫妻之间所享有的全部或者部分权利。——译注
(22)Savitch and Kantor, Cities in the International Marketplace, 31.