区域性立法机关
为了激发人们沿着这个思路继续思考，我们的脑子里勾勒出这样一个想法，即一个可以推动这种区域主义的替代版本的机构，可能看起来像一个区域性立法机关。毕竟，立法机关是经典工具，能使地方选举产生的官员制定一个共同的议程。实际上，区域性立法机关可以从州立法机关和地区规划机构这两个现有模式中进行借鉴。像州立法机关一样，区域性立法机关也可能相对较大，成员通常从该地区的各个城市选出。然而，与州立法机关不同的是，它组织起来是为了执行一项任务：充当地方间谈判的工具，旨在就具体问题形成区域性观点。州立法机关本身不是承担这一任务的适当机制。州议员是从不拿城市边界当回事的地方选举出来的。不能指望以这种方式当选的人（很多来自农村地区）重新设计自己的机构，让城市发声。但是，他们可以建立一个区域性立法机关来做到这一点。
要想取得成效，一个区域性立法机关就必须有权力确保其决定一旦做出，该区域的地方政府就会执行。因此，它将有权控制地方政策，包括有权重新界定地方政府机构追求地方利益意味着什么。为了能够行使这一权力，区域性立法机关的权力应该来自州立法机关的放权，而不仅仅来自该区域的城市之间的自愿协议。这种权力来源不需要把区域性立法机关转变成一个集权的区域性政府。区域性立法机关应当由各自治市镇自己民主选举的代表组成，这一点至关重要。如果是以此种方式组织起来的话，这将是一种使地方政府能够发声的机制。地方代表将控制议程。它们不仅可以增加和减少地方权力，而且一旦地方自利的区域性定义被内化到地方决策中，它们就可以将政策的制定和执行交到地方政府手中。事实上，区域性立法机关内部讨论得越多，有助于地方官员了解他们的决定对彼此的影响，区域性立法机关所要做的就越少。不过，仍然有一个关键问题。一个拥有如此大权力的区域性立法机关，如何在不损害由于权力下放给地方政府而获得的益处的情况下组织起来呢？
解决这个问题的一个想法源于欧盟。(6)组成欧盟的27个国家并没有放弃对国家主权的忠诚。然而，它们还是建立了一种比构成美国大都市区的城市之间关系更紧密的联系。我们这些对美国区域主义感兴趣的人可以从欧洲的经验中学到很多东西，尽管这两种情况之间存在着明显的差异。其中一些差异需要强调一下。成立欧盟是为了应对两次毁灭性的世界大战，这种大范围的司法管辖权冲突在美国大都市中没有可比性。欧洲从一开始就把重点放在经济一体化上，这在美国是个国家决策的问题。贸易壁垒和共同货币，就像国防和外交政策等许多其他与欧盟有关的问题，在美国并不是大都市区面临的问题。而且，与欧盟成员国不同，美国的城市不是主权国家。相反，它们受制于一个比城市高的主权，即州政府所能行使的那种权力，而欧盟成员国不愿意将这种权力交由一个集权部门控制。美国各州有权将城市合并，甚至撤销；让欧盟拥有此种权力不在任何人的考量范围之内。城市不是主权国家这一事实，也不仅仅是指它们缺乏主权。长期以来，许多欧洲国家的公民是从其文化而不仅仅是政治上的统一来理解它们的国家的。统一——一种共同的语言，一段共同的历史，甚至一个共同的祖先——常常被认为是区分一个国家和另一个国家的标志。没有人认为城市之间的界限可以把一个先于政治存在的“人民”和另一个区别开来。最后，欧盟建立了各种各样与美国大都市区背景毫无关联的机构。事实上，其复杂的体制结构不仅没有必要，而且也不可能在美国的地区层面按照宪法进行复制。
尽管存在这些差异，欧盟依然提供了一些思考分与合的方法，这些方法为美国大都市区的环境展示了希望。毕竟，欧盟与美国大都市区的众多不同之处，可能会使欧洲内部的联系比美国的区域性合作更难而不是更容易。如果欧洲国家能够克服民族主义忠诚，更不用说导致两次世界大战的分歧，那么生活在美国同一大都市区的人们至少也应该能相互联系。尽管美国大都市区在人种、族群以及阶级上以非常决绝的方式分裂着，但欧盟在已经实现了跨司法管辖区合作的地理范围内也依然存在财富和种族上的明显差异。并且欧洲没有一个像美国的州政府那般强大的政府，无法组织起必要的体制结构来克服这些冲突根源。欧盟的体制结构必须通过地区间协议（即条约）来建立。
但是，试图在美国大都市区复制欧盟的结构是错误的。相反，我们打算简单地从它们的欧洲背景中剥离出具体的制度构想，这些构想可能有助于我们重新认识美国地方的分与区域的合之间的关系。我们将只关注欧盟的两个具体方面：一是建立一个不能轻易被归类为自愿协议或集权国家的管理机构，二是创设了欧洲公民身份。这两个方面一旦经过适当调整，就会呈现出在美国建立区域性立法机关的可能性。
1．区域组织的地区间结构
我们对欧盟的制度结构感兴趣的是，它试图把区域主义植入欧洲机构的结构之中，而不是简单地在“集权政府”和“地方控制”之间进行权力分配。美国读者非常熟悉这种模式中的一些要素。欧盟的两个管理机构是欧洲议会（大致根据人口来投票选举）和欧盟理事会（由成员国政府代表组成的机构）。欧洲议会根据成员国的人口分配议员席位，同时保证每个国家不论人口多少都具有最低数量的代表，这与美国众议院的组织方式类似。理事会在成员国政府之间平均分配代表数量，不管后者人口多少，这类似于美国《宪法》第十七修正案（它保留了平等的议员资格，但增加了民主选举的代表数量）通过之前美国参议院的组织方式。欧洲（和美国联邦）将地方控制建成一个更大的联盟的方法，为美国选举的区域性机构提供了一个违宪的模式。美国最高法院已经否决了在州政府和地方政府之间进行的“联邦类比”，因为“州的次级政治分支，比如县、市及其他等，从来没有也绝不会被视为主权实体”。所以，人们所熟悉的将两个管理机构中的一个的权力分配给政治分支机构的两院制结构，在美国并不是大都市区治理的一个可行选择。任何区域性机构都必须按照一人一票的原则来组织。(7)
一人一票原则通常会使郊区成为民主选举产生的大都市区组织的主导力量。大都市区的居民大部分（在波士顿超过了80%）住在郊区。然而，郊区并不是个铁板一块的投票集团。繁荣的郊区和衰落的郊区之间的割裂，使得政治分支之间的联盟变得不确定，而这些联盟将控制大多数美国大都市区的区域性立法机关。这种不确定性提出了自己的问题：一人一票的要求将威胁到区域性立法机关内的每一个政治分支。任何地方的决定都可能被其他地方的联盟推翻。因此，考虑到对地方决策的情感依恋，应对害怕失去地方控制的组织理念是不可或缺的。关于如何确保对地方控制的渴望不压倒制定区域性议程的可能性的想法，也同样必不可少。关于如何实现这些相互冲突的目标，欧盟的结构提供了两个有用的建议：特定多数投票（qualified majority voting）和区域性政党。
（1）特定投票
欧盟理事会（由27个成员国的代表组成）首先寻求通过协商一致来制定政策，以此解决其成员国对于失去控制权的担心。但是，理事会的正式决策规则解决了同样的担心。根据所决定问题的不同，适用的规则也不同：有时需要全体一致同意，有时需要简单多数，有时需要特定多数。对美国读者而言，特定多数的概念是这些决策方式中最为陌生的。欧盟为理事会的决策确定了一个特定多数的方式，其办法是非常粗略地根据成员国的人口分配选票，此外，在通过一项政策之前，确定最低票数（有时是最低投票数）。因此，投票结果取决于如何构建出这个公式的具体情况：在不同成员国之间分配选票的一人一票制的变动程度；通过所需的最低票数；以及投票所需的最低成员国数量（如果有的话）。长期以来，这些要素一直是欧盟内部争论的焦点。为理事会设定和重新设定这些不同要素的具体方式在此并不重要。重要的是，要以特定多数票的方式组织理事会这个想法。对于简单多数票而言，它在政策制定上所需要的区域共识太少，以致无法被广泛接受，而鉴于一个地区有几十个城市（相比之下欧盟有27个国家），全体一致的规则将使决策变得不可能。然而，特定多数票制度的组成要素可以通过确定行动所需的最低一致水平来保护各司法管辖区，同时更重视该地区人口最多的城市的意见。(8)
在美国大都市区环境下建立一个具有特定多数投票机制的区域性机构，这将涉及对欧洲结构的重大改变。特定多数规则将在一个区域性立法机关中通过，该立法机关不是按平等的成员关系（如理事会）而是按照人口数量（如欧洲议会）来组织的。通过非常粗略地按照人口在理事会内部分配特定多数票的票数，欧洲机制本身就被包括进了这一模式的方方面面。但是，在美国的一个区域性机构中，分配给每个司法管辖区的票数不会那么灵活，因为分配必须更严格地依照人口数量。尽管如此，这个想法的大部分价值依然存在。一个特定多数投票机制将使一个区域内的每个地方都能在区域性立法机关中有代表，并且同时会考虑到所代表的地方之间的人口差异。
创建这种地方间机构将是美国的一大创新：美国没有一个机构能让一个地区的各地方政府坐到一起，制定一项对这些地方都有约束力的共同政策。赋予每个政治分支发言权，这样的想法也将是美国以人口为基础的立法机关组织方式的一次创举。州议员和众议员的选区通常会切分一些城市，又把另一些城市合起来；出于州和联邦的目的而划分区域界线的努力集中在创建同等规模的区域（以及追踪党员身份和保护在任者），而不是给政治分支机构一个发言权。这是众多方法之一，而在这些方法中，在区域主义辩论中被如此重视的“地方自主权”在其他情况下则被完全忽视。在州政府和联邦政府决定的问题上，城市根本不是决策者。它们与私人公司和利益集团一起被降为说客。相反，按照特定多数票组织起来的区域性立法机关将使城市自己的代表能够协同行动，成为这一区域的决策者。(https://www.daowen.com)
目前，政治分支机构在美国的立法机关中没有代表权，一个主要原因在于很难使这种代表权概念符合《宪法》规定的一人一票的要求。特定多数票机制提供了这么做的最佳方式。它允许一个立法机关同时根据政治分支和地方政府的人员规模来组织：每个政治分支都将在立法机关有自己的代表，但是每个分支的代表人数会随着人口的变化而改变。与此同时，特定多数票机制可以在某项措施被采纳之前，通过规定最低票数来防止立法机关被少数最大的司法管辖区所控制。
这并不是说，组织一个有特定多数票制度的区域性立法机关会很容易。最低票数，支持某一措施的司法管辖区的最低数目，以及投票所代表的区域人口最小值，都必须算出来（或者从公式中排除）。颁布州立法来确定这些数字的过程，将引起一场复杂的谈判，鉴于每个大都市区的城市数量及各城市的人口均不同，谈判结果也会因地而异。当然，一旦区域性立法机关成立，这些数字可能会随着时间的推移而调整，因为时间会让大家明白，某些数字高到足以缓解对失去地方控制权的担心，但低到足以推动区域性议程。当然，没有理由认为欧盟采用的数字，即（在某些问题上）四分之三的票数、三分之二的成员国或者（如《尼斯条约》所建议的）62%的人口比例，在美国任何一个大都市区都是正确的，尽管它们列举了可用的选择。
但事实上，任何商定的数字都可能对现状有所改善。目前，对一些区域性议题，即那些委托地方来决策的议题，实际上有一个一致同意的规则。任何司法管辖区拒绝与其他城市合作的话，都可能破坏区域性计划。至于其他的区域性议题，即那些委托给州或者邻近地区来处理的问题，甚至不需要在决策过程中征求地方司法管辖机关的意见。美国每个大都市区都应该能够制定出一个特定多数票机制，这要比在地方有否决权和地方与区域决策不相干之间摇摆不定好得多。
在制定了投票规则之后，还必须决定立法机关的规模有多大。可以组建一个采用特定多数票制度的区域性立法机关，给该地区人口最少的地方政府一票。其他每个地方的代表数量可以以此为基础，使每个立法委员能够代表大致相同数量的人。比如，来看一下波士顿地区。根据2000年人口普查对这个地区的最广泛定义，该地区共有129个城镇，人口从844人（新罕布什尔州的南汉普顿）到589141人（波士顿）不等，总人口为3406829人。如果每个地方政府那里，每844人有1名代表（那么南汉普顿便有了1个代表）就意味着大约会有4000名代表，其中波士顿有698名，牛顿（一个有83829人的市）有99名，纽伯里（一个有6717人的镇）有8名。那些认为这个立法机关太大的人（我们猜大多数人都这么认为），不必放弃建立一个实行特定多数票机制的区域性立法机关的想法。他们可以简单地通过给每一位代表投加权票的方式来减少代表的人数。为了确保每个地方政府在立法机关中都有发言权，最低代表人数必须与城市的数量相等。在波士顿地区，最低人数为129人。以该数字为起点，然后可以根据当地人口分配选票。如果每个地方只有一名代表，那么波士顿代表将得到698票，南汉普顿代表将获得一票。这种制度在美国的一些地区已经存在，在一人一票的要求下，它也被认为是符合《宪法》的。但是，没有必要把每个地方的代表定为一位。大一点的地方可以有多个代表，众多小一点的地方可以有一个以上的代表，只要这个制度是按人口分配投票权重即可。
在决定有多少名代表时，重要的是要认识到，影响结果的是这个机关里的人，而不仅仅是他们的投票权。一地一代表的区域性立法机关会有很多人，但总的来说，这些人拥有的票却很少。从人口较多的城镇增加更多的人将改变讨论的动力。此外，一地一票制的规定错误地暗示，地方居民本身在议题上没有分歧，而选举多名代表则可以让地方政府有意见相左的立法委员。还应记住的是，欧洲议会有626位代表（仅德国就有99位），英国下议院有659位成员，德国联邦议院有669位成员，而在雅典城邦时代，定期出席议会者被认为超过5000人。无论立法委员人数多少，来自小城镇的代表都会与来自大城市的代表同处一室。而他们所有人都将被共同授权就区域性事务进行谈判和投票。
（2）区域性政治组织
对于特定多数票规则的依赖，强调了司法管辖边界是区域决策的基石。立法委员受到鼓励，要将自己理解为自己所在政治分支的代表，并因此着眼于其选民的狭隘利益来投票。这种对于司法管辖权的强调很可能是初步组建区域性立法机关的良好基础。很难想象，欧盟本可以在不承认司法管辖范围的重要性的情况下组建起来。然而，在我们看来，这种对司法管辖范围的强调过头了。需要一个额外的机制来加强立法委员对跨越地方边界建立区域联系的承诺，而不是单单巩固他们与自己所在地方的联系。此外，尤其是如果立法委员人数众多，似乎有必要为了完成工作而把立法机关的不同成员组织成几个类别，比按管辖权划分的立法结构下可能出现的类别更少。这两个目标都可以通过调整欧盟结构的其他组成部分来推进，这一次是从欧洲议会而不是从欧盟理事会的组织中获得的。
欧洲议会的成员是一个国家一个国家选出来的，但每个国家的代表都是在该国政党之间的竞争中脱颖而出，并且通过比例代表制组织起来。因此，欧洲议会中的每一个代表团都是以政党来区分的。此外，每个国家政党的代表都与其他国家的志同道合者联系在一起，实际上是与他们在议会中坐在一起，组成了跨辖区的政党。因此，政党在欧洲议会内部造成了一种并非基于管辖范围的分歧。这种分歧将来自同一司法管辖区的人分隔开来，同时也把来自不同司法管辖区但在一些议题上意见一致的人团结了起来。因此，它为区域性辩论和决策创造了不同于纯粹基于地理代表性的系统的动力。只有当来自不同政党的国家代表将他们共同的管辖关系而不是他们的政治分歧视为正在辩论的问题的核心时，欧洲议会才能维持管辖权的统一。经验表明，在欧洲议会的审议中，占据主导地位的是左右之争而不是集权—分权之争。
欧洲议会的选举是基于已经存在的政党。相比之下，将区域性立法机关的选举制度安排成政党之间的竞争，将在美国大都市区创造一种新型的政治结构。我们认为，这是它的优势之一。长期以来，区域主义的支持者一直以为，区域性议题可以由专家在不发生政治冲突的情况下决定，这一立场促进了无数区域性机构的建立。我们应该接受相反的立场。与诉诸中立或专业知识相比，政治冲突更有可能引起对区域性议程的谈判及对它的支持。毕竟，关于如何改善公立学校、降低犯罪率、提供保障性住房、刺激经济、提高地方税收的争执已经存在。关于这些问题的辩论应为区域决策提供依据。一旦这样做，新的政党很可能会出现：例如，鉴于许多地区议题将焦点集中在环境方面，区域性选举可能成为在美国组建绿党的一种方法。
将特定多数票与基于政党的选举相结合，这与欧盟目前的情况大相径庭。欧盟的特定多数表决仅在理事会中进行；基于比例代表制的民主选举只存在于欧洲议会。在一个一院制区域性立法机关中，这两个特征的结合将增加欧盟所未曾面临过的复杂性。但是，政党代表和特定多数表决这种组合，就算再怎么复杂似乎也值得。它将创造一种机制，以一种尽管不可预测但前途无量的方式来平衡管辖权关联和跨辖区的同盟。因此，设立区域性立法机关的提议与欧盟自身的体制结构关系不大。在美国大都市区环境中，任何机构都不能平等地代表选民组成的政治辖区。不会有多成员委员会作为准执行机构运作。不会有法院。没必要像欧洲一样，在这些机构和欧洲议会之间进行复杂的权力分配。正如我们所说的，问题的关键并不是说欧盟组织可以在美国大都市区复制，而是要证明有办法将分化和团结结合起来，而这不能简单地归为辖区间协议或者集权政府的例子。
2．区域性公民身份
欧盟不仅提供有关机构组织的想法，而且提供关于公民身份的想法。自1992年以来，欧盟成员国的公民同时也是欧盟的公民。公民有权“在各成员国领土内自由迁徙和定居”；有权在其居住地的市政选举中投票和竞选公职，即使他们不是该市所在国的公民；有权在欧洲议会的选举中，作为他们居住地的候选人来投票和参选，无论其国籍如何。授予这些权利并不是欧盟用来在其成员国公民之间建立联系的唯一手段。在27个成员国中，有15个采用了欧元硬币和纸币，这或许是欧洲公民身份已经成为欧盟许多（尽管不是全部）公民日常生活一部分的最令人印象深刻的方式。评论者们提出了加强欧洲公民身份的其他机制，例如，允许公民起草可以在全欧洲范围内投票通过的倡议。(9)
美国大都市区目前还没有有意义的区域意识，更不用说区域公民身份了。即使在区域性立法机关成立之后，它们也需要时间来完善。然而，区域性公民身份是一个值得追求的目标，因为它将有助于培养解决大都市问题所需的区域性思维。与在欧洲一样，区域性公民身份不会取代地方性公民身份，而是锦上添花。区域性身份将是人们为自己假设的复杂身份集合中的又一项：人们既是美国人，也是自己家乡的人；既是红袜队的球迷，也是当地高中校队的粉丝。然而，与身份的许多其他方面不同，区域公民身份强调的不是同一性而是差异性。事实上，把区域内的多样性整合成一个共同的公民身份，可能会颠覆地方自治倡导者长期以来强调的同一性。区域性立法机关的组织和运作是赋予区域公民身份概念生命力的一个适当途径。