公立学校的教育改革
就算城市受制于我们所描述的州设置的限制，但它们仍能而且确实影响到了为学生提供的教育质量。城市尝试改善公共教育的方式有很多种。我们在这里考虑六个可能的策略：充实公立学校；修改教学体系；组织社区支持教育；为不同类型的学生创造不同的教育水平；扩大学区内的学校选择；转变就读于公立学校的学生群体。这些策略相互重叠；其中许多，也许所有的，都可以同时进行。但是，城市实施这六项策略的能力相差很大。详细的州授权和地方自由裁量权的复杂结合，决定了城市改革学校的方式。
1．充实公立学校
自1996年以来，波士顿通过了两项旨在提升公立学校系统的改革计划。其努力包括建造新的校舍、购买电脑、保住全日制幼儿园以及拓展下午2点到6点的课外活动。这类事务比其他策略更依赖于波士顿的创收能力，但它也有其他的复杂性。我们这里只考虑一个例子：缩小班级规模。
缩小班级规模的代价很大：需要雇用更多的教师，并为他们提供足够的教室和教材。《马萨诸塞州教育改革法案》提供了可用于削减班级规模的资金，但该法案并不要求将这些资金用于这一目的。其他州则投入资金扶持小班教学。然而，减小班级规模比单纯地花更多的钱要复杂得多。考虑一下师生比例和班级规模之间的关系。我们可以用学生人数除以教师人数来计算师生比例。波士顿的师生比例相当低：13名学生才1名教师。旧金山是17比1。班级大小又是一个不同的数字。波士顿的平均班级人数从22人（K—2年级）到31人（9—12年级）不等。尽管旧金山的师生比例较高，但其平均班级人数与波士顿的大致相同。亚特兰大的师生比例接近波士顿，但其平均班级人数明显偏低，只有20，甚至不足20。
如何解释波士顿在拥有低师生比例的同时又有着（相对）高班级规模呢？一个主要原因是波士顿有相当数量的教师受雇于特殊教育和双语教育。(19)波士顿学校70%的学生被归为需要“常规”教育，但只有约50%的教师负责这些儿童。其余教师则专注于特殊教育或协助英语水平有限的学生。其他城市也有存在特殊需求的学生。但是波士顿将更多的学生，大约四分之一，认定为需要接受特殊教育者。提供特殊教育是州的一项任务，而州资金却没有覆盖所需的支出。因此，班级规模不仅取决于学校系统的整体资源，还取决于这些资源该被如何分配。波士顿将资源从特殊教育转移到常规教育的能力，受到其有限的地方自治权的制约。因此，它决定如何教育英语水平有限的学生的能力。2002年11月，马萨诸塞州选民通过了一项倡议，取消了对英语水平有限的人进行的双语教育，取而代之的是英语浸入式教育。普通教育——不仅仅是英语学习者——的班级规模，将受到这项全州范围实施的政策的影响。
2．修改教学体系
自1994年以来，波士顿已经建立了19所K—12年级的试点学校，收了大约有5700名学生（应当指出的是，这个数字多过了特许学校、非教区私立学校或大都会教育机会计划委员会所招收的学生。）。与特许学校不同，这些试点学校不是州立法的产物，是这座城市自己创造了它们，作为创新的典范。它们在预算、人员配备、管理、日程和课程设置方面拥有相当大的自主权。这种自由来自波士顿学校委员会的规则和工会合同的要求，而非来自州法律。尽管试点学校以公立学校学生人均预算水平运营，但它们规模很小（不到500人），班级规模也较小，需要更多的学时，并将更多的时间用于合作计划和改进教学。它们的种族和民族构成比私立学校和特许学校更接近公立学校。就特殊教育学生而言，他们整体上也像公立学校系统一样，尽管其学生的贫困程度低于整个系统。(20)研究表明，个性化的学习环境、更大的灵活性以及教师在试点学校中的合作对他们学生的教育已经有了很大的影响。
波士顿的试点学校是一种全国性趋势的一部分，这种趋势是在大型的城市学校系统中发展出规模越来越小、越来越自治的学校。纽约和芝加哥在地方一级也有类似的项目。到1997年，纽约市共有150多所小型学校，计划再增加52所，资金来自比尔和梅琳达·盖茨基金会提供的近6000万美元资助。芝加哥有24所这样的学校，是在1995年《芝加哥学校改革法案》增加了市长对学业表现的控制权之后创建的。旧金山和亚特兰大也开始推行小型学校改革。正如纽约和芝加哥的努力以及波士顿的试点学校计划所证明的，赋予城市对其学校系统的权力，可以实现创新和有效的学校改革，即使收入限制始终是一个制约因素。
3．组织社区
波士顿执行能力的另一个因素是家长和整个社区参与学校的运作和对学校的支持，这一因素对学校财务影响有限。人们已经普遍认识到，一个成功的教育体系不能仅仅依靠学校。学生的家庭和同伴的态度与努力，甚至在孩子还没达到上学的年龄之前，就已经对学习和成就的前景产生了重要的影响。一些学者认为，社区参与是改善城市教育的一个同等重要的因素。(21)波士顿在这方面的努力似乎落后于我们的一些比对城市，尽管它似乎有权采用其他那些城市所采用的至少一部分创新。
芝加哥在创建社区组织机构方面走得最远。1988年，州通过立法为芝加哥所有560所中小学设立了地方学校委员会。这些组织被赋予制定“学校改进计划”的职责，这是一项旨在提高学校教育质量的三年计划。丹佛也制定了以学校为本的决策以及家长—社区共同参与的地区性政策。关键的创新在于为该地区每所学校建立了协同决策小组。这些小组包括校长、4名教师、1名分类雇员（classified employee）、4名家长以及1名商界代表。他们为自己的学校制订改进计划，除了其他事务之外，还有权安排教师的时间、确定学校预算以及选取新教师。在西雅图，一个新的地区督学在1995年将运营权下放，个别学校获得了约一半的地区开支的控制权。而另一方面，纽约的做法则刚好相反。它把加强市长的控制和督学的权力作为一剂解药，用以解决1960年代末纽约采取的分权治理结构所造成的问题。1996年，纽约市的权力下放运动实际上结束了。
正如这些城市的经验所表明的，公立学校系统内的权力下放是有争议的。在波士顿，公立学校系统的人口结构和整个城市的人口结构之间的差异使这种努力复杂化了。就我们的目的而言，重要的是提一下，波士顿有能力增加社区对教育决策的参与，使其发挥更大的作用。
4．创造不同层次的教育
在学校系统内把不同类型的学生分开，这么做的优点和缺点引起了广泛的争论。建立独立的系统与提高学校整体质量的努力之间有着相当紧张的关系。教育工作者倾向于考虑学区的整体改善，以使家长和学生相信公立学校可以与其他可行的替代方案相媲美。这就是迄今为止所考虑的改革努力背后的理念：充实学校、修改教学方法和组织社区。然而，家长们面对公立学校系统是有备选方案的，而且他们通常主要关心的是如何使自己孩子的利益最大化。在一个差异化销售和学生能力存在显著差异的世界里，磁石学校(22)和按能力分班教学（tracking）可能是让一些家庭留在中心城区公立学校的主要方式之一。
像许多其他大都市学校系统一样，波士顿选择维持一系列的教育层级，为不同能力水平的学生提供不同的教育机会。波士顿有3所精英公立学校以及一系列正式的和非正式的内部按能力分班教学系统，根据预计的学习能力对学童进行分类。考试学校（examination schools）要教5000多名学生，是波士顿最好的一批学校。这些学校证明波士顿完全有能力管理精英学校。旧金山的洛厄尔高中和纽约的3所精英学校与波士顿的考试学校不相上下。所有这些学校都有极具竞争力的招生政策。超过2.8万名学生参加了纽约3所学校的入学考试，尽管这给了人们一种颇有可能录取的感觉，但施托伊弗桑特高中(23)只有850个名额。
考试学校的种族构成各不相同。此外，它可能会受到美国最高法院2007年6月关于限制公立学校种族意识融合的裁决的影响。甚至在最高法院做出裁决之前，种族问题就很重要了。在波士顿，非西班牙裔白人和亚洲人在3所考试学校中的2所有着超乎比例的人数，而在第三所中，大约有50%的学生是非裔美国人。这些数字在一定程度上是1998年美国上诉法院做出的一项裁决的结果，该裁决宣布波士顿在其考试学校推动平权运动的努力，违反了《平等保护条款》。同样，旧金山的一项解决方案规定，洛厄尔高中的入学不再将种族因素考虑在内。学校委员会改变了招生标准，因此，70%的新生是通过考试选出来的，余下的30%根据艺术天赋、体育运动、推荐和家庭收入等指标来录取。芝加哥的精英磁石学校在挑选学生的时候已将种族问题考虑在内，尽管一个委员会已经探索了替代方案，比如经济状况和邮政编码。另一方面，纽约市施托伊弗桑特高中没有种族偏好，也没有许多非裔美国人或西班牙裔学生。(24)
磁石学校并不是为不同群体的学生提供不同类型的教育的唯一方法。传统上，学校官员在公立学校学生的教育生涯早期就将他们分进了不同的教室，设置了不同课程，而这些教室和课程决定了他们的教育轨迹。在《教育改革法案》1993年通过之前，这种按能力分班教学在波士顿更为突出和普遍。以前很难从一个班级转到另一个班级，按能力分班教学被批评为像种姓制度一样，在学生甫一入学时就决定了他们的命运。《教育改革法案》要求停止按能力将学生分入教学质量较低的、不那么严格的班级。州教育委员会的授权以及对于按能力分班教学的看法的改变，也使得波士顿公立学校系统变更了其按能力分班教学的做法。波士顿很快就取消了对需要“补习”的学生进行的分班，尽管优等生的分班被保留了下来以便在某种程度上稳固其考试学校的地位。
与此同时，学生也被按能力分到了处在另一个极端的特殊教育领域。这些项目中的许多孩子需要特别的关注，并能因此受益。尽管如此，仍有大量有严重的学习困难的学童在一天中的部分时间里要跟其他同学分开，被安排学习不同的课程。在过度拥挤的教室里出现问题的孩子，有时会被安排到特殊教育课程中，因为常规教育的教师缺乏时间和资源专门给予他们所需要的关注。而且，正如我们所看到的那样，教师被聘来为少数特殊教育学生服务，而余下的少数教师要应付学校的其余所有学生。
正如刚才讨论的方案所表明的那样，关于创建精英学校、按能力分班教学和特殊教育的决定只在有限的程度上受控于当地的学校系统。州关于教育政策的决定，以及与之同样重要的有关有利于种族多样性的政策受制于宪法的司法裁决，限制了城市的自由裁量权。关于公立学校学生不同教育水平的可取之处和本质的激烈争论，也对学校系统产生了影响。然而，在州政策和司法裁决的范围内，学校委员会依然有空间就公立学校内部的差异作出决定。
5．扩大学校选择
以社会经济进行的空间隔离往往是单个学区内各个学校构成的特征，因为学校的任务是根据学生在城市中的居住地点而定的。克服这种形式的阶级和种族隔离的方法之一，是允许学区内的学生选择不在其附近的学校。像许多城市一样，波士顿也为区域内学校的选择提供了一些机会，尽管数量有限。虽然波士顿每所学校的所有名额都曾经是为“步行到校”范围内的学生预留的，但这一比例已降至50%。这一改变经受住了《宪法》的攻击，因为有人认为，这一计划阻止了一些白人学生去他们步行可至的学校上学，它是出于种族歧视的原因而被通过的。纽约自1993年开始实行区内择校方案，优先考虑附近社区的儿童，只有在有多余名额的情况下才允许跨社区转学，而有名额的情况非常罕见。旧金山在2001年通过了一个五年计划，为学生建立了一个区内择校制度。学区在决定将学生安置在何处时，会考虑诸如父母偏好、孩子的兄弟姐妹在哪里上学、个别学生的特殊需求、孩子家附近的入学情况以及多样性等因素。西雅图当地的择校计划允许种族作为入学的一个因素，而这在2007年最高法院的裁决中被宣布为违宪。(25)
尽管受到限制，但区内选择方案的实施是地方自由裁量权范围内的事。然而，一个更基本的学校选择方案，即允许在中心城市和郊区学校之间甚至是私立学校之间进行跨区转移，却并不在城市的自由裁量权范围内。州法律决定了郊区是否可以拒绝中心城市学生入学。
6．改造学生群体
七座城市的学区提出了一些现行政策尚未解决的基本问题。在私立学校、特许学校和郊区学校的吸引下，贫困家庭学生占绝大多数的公立学校系统能否在中产阶级学生中保持竞争力？有没有办法吸引那些现在就读于郊区学校、私立学校和特许学校的学生进入整个公立学校系统，而不仅是进入其中的精英学校？无论充实学校、课堂创新或者社区组织做到了何种程度，学生群体的性质与整个城市人口的性质之间的差异是不是一个障碍，会威胁城市公立教育系统的质量以及公众对这个系统的支持？
这类问题并不会常常列在学校委员会的议程上。学校委员会有义务教育它的学生群体，无论其构成是怎么样的。但城市本身所处的是另一个立场。它需要决定它的未来将在多大程度上确保中产阶级居民，包括有学龄儿童的中产阶级家庭，生活在这个城市。如果它以此为目标，就必须制定一项住房和发展政策，使它的选民们能够住在城里。它必须获得收入和支出才能达到同样的目的。当然，它还必须以上述方式来提高教育质量，以吸引居民不仅住在城市，而且把他们的孩子送到公立学校，而不是其他作为备选方案的学校。我们认为，这些政策措施中的每一种都受到州法律的约束，同时也在某种程度上需要州的许可。
(1)学区，由州立法机关创设、组织的准市政法人（quas-imunicipal corporation），负责该州公立学校的管理。准市政法人指其成立的唯一目的是履行某一公共职能的政治体（political body）。美国州将学校体制划分成区的原因在于，与州一级的官僚化体制相比，地方化的管理和政策制定更具效率，也更能对社区需要作出反应。参见《元照英美法词典》。——译注
(2)旧金山管理着114所学校，近6万名学生；丹佛是144所学校，7.2万多名学生；西雅图是130所学校，4.7万名学生；亚特兰大是102所学校，5.5万名学生。
(3)非裔美国人占学校总人口的48.8%，占该市人口的25.3%；西班牙裔学生占学校总人口的26.9%，占城市人口的14.4%；亚裔占学校总人口的8.9%，占城市人口的7.6%。波士顿的教师中有61%是非西班牙裔白人，26%是非裔美国人。
(4)旧金山的学校人口中有40%以上的亚裔，20%的西班牙裔，而亚特兰大约有90%是非裔美国人。西雅图是非西班牙裔白人最多的城市，占40%；没有其他任何城市的非西班牙裔白人人口超过20%。
(5)波士顿学英语的人比丹佛少（略高于25%），但其比例高于纽约（13.5%）、芝加哥（14%）和西雅图（11.7%）。亚特兰大的比例最低，为2.5%。
(6)城市之间在这个维度上进行比较是困难的，因为不同的学区有不同的标准来界定谁是特殊教育学生。纽约市公立学校接收特殊教育的学生比例为14.0%，西雅图为12.6%，芝加哥为12.3%，旧金山为11.9%，丹佛为11.0%，亚特兰大为7.4%。
(7)1991 Massachusetts Acts 108 §7 (a).
(8)由于担心西雅图市政府的作用有限，该市于1990年通过了家庭和教育税。该条例授权征收一项特别的城市财产税，“其依据是，所有学生的学业成功并不完全取决于西雅图公立学校，更是西雅图所有公民的责任”。在过去15年里，西雅图市利用这个权力筹集了近1.4亿美元。由一个7人组成的监督委员会（3名市民、市长、市议会主席、区督学以及一名学校董事会成员）控制资金的分配。City of Seattle, Families and Education Levy: Progress Report(2003).
(9)改变包括对排名前200位的成绩优异的学校之外的所有学校采用统一的阅读和数学课程，宣布对标准化考试成绩较差的三年级学生结束“自动升级”（social promotions），将一些规模庞大、处境艰难的高中拆分成若干小型高中，改革高中招生程序，改变城市学校的官僚体制。
(10)Serrano v. Priest, 557 P.2d 929 (Cal.1976).
(11)San Antonio Independent School District v. Rodriguez, 411 U.S.1 (1973).
(12)McDuffy v. Secretary of Executive Office of Education, 615 N.E.2d 516 (Mass. 1993).
(13)Hancock v. Commissioner of Education, 822 N.E.2d 1134 (Mass. 2005).
(14)Boston Foundation, Creativity and Innovation: A Bridge to the Future, A Summary of the Boston Indicators Report 2002, §4.5.2 (2002).
(15)私立学校中非裔美国学生的比例约为28%，与全市人口比较接近，比公立学校的48.5%要小得多。私立学校中的西班牙裔不足10%（波士顿公立学校差不多有28%的西班牙裔），亚洲人在私立学校占3%（在公立学校占9%）。
(16)School Choice Info.org, “Education Tax Credits and Deductions,” www.schoolchoiceinfo.org/; Owens v. Colorado Congress of Parents, Teachers & Students, 92 P.3d 933 (Colo. 2003).
(17)Joseph M. O’Keefe, “What Research Tells Us About the Contribution of Sectarian Schools,” University of Detroit Mercy Law Review 78 (2001): 425.
(18)波士顿特许学校的人口统计与波士顿公立学校系统的人口统计有很大不同。非裔美国学生在特许学校中占主导地位，超过70%，只有13.7%是西班牙裔和亚裔。非西班牙裔白人学生在特许学校的入学率和公立学校的差不多，但入学集中在极少数学校。波士顿的特殊教育学生几乎占公立学校学生总数的20%，但在特许学校中约占10%。在波士顿公立学校，73.6%的学生有资格享受免费或低价的午餐计划，但特许学校的学生只有53.6%有资格享受。最受注目的统计数据是，根据一份报告，尽管波士顿公立学校近25%的学生正在学习英语，而波士顿的特许学校中竟没有一个学生被进行类似的分类。
(19)Karen Hawley Miles, Rethinking School Spending: A Case Study of Boston (Cambridge: Harvard Graduate School of Education, National Center for Educational Leadership, 1993).
(20)Rosanne Tung, Monique Ouimette, and Jay Feldman, Center for Collaborative Education, How Are Boston Pilot School Students Faring? Student Demographics, Engagement, and Performance 1998—2003 (March 2004).
(21)Clarence Stone, Building Civic Capacity: The Politics of Reforming Urban Schools (Lawrence: University Press of Kansas, 2001).
(22)即magnet school，这是美国一种学校类型，可以称得上是特色学校，是大城市中提供额外课程招收其他地区学生的一种颇有吸引力的学校，除了教学生读、写、算等基本技能外，还提供其他专业选择，如戏剧、音乐、计算机、科学等。——译注
(23)纽约顶尖的高中之一，非常难进。——译注
(24)关于波士顿学校的种族构成，参见Chungmei Lei, Racial Segregation and Educational Outcomes in Metropolitan Boston(Cambridge: The Civil Rights Project,Harvard University,April 2004)。关于纽约的种族偏好，参见Tamar Lewin, “Public Schools Confronting Issue of Racial Preferences,” New York Times, November 29, 1998, sec.1, at 11。关于芝加哥的种族偏好，参见Ana Beatriz Cholo, “City’s Selective Schools Urged to Be More Open; Consider Abilities as Well as Test Scores,Panel Recommends,” Chicago Tribune, March 1, 2005, C-1。最高法院的裁决见Parents Involved in Community Schools v. Seattle School District, 127 S. Ct.2738(2007)。波士顿上诉法院的裁决见Wessman v. Gittens, 160 F.3d 790(1st Cir.1998)。
(25)Parents Involved in Community Schools v. Seattle School District.