一 税收
1．税收的一般法律结构
关于城市权力的第一个主要问题是，城市是否有决定如何筹集资金的自由裁量权。答案很简单，但并不能很好地理解：与地方财政自主权要表达的概念相比，所有城市的自由裁量权都要少得多，有些城市的自由裁量权甚至少得可怜。
想一想波士顿的财政实力。波士顿的大部分收入只有两个来源：物业税和州财政补贴（state aid）(1)。波士顿没有选择依靠这两个来源，而是通过额外的税收来增加财政收入。波士顿在州划定的约束条件下运作，这种约束限制了它可以征收的税种，甚至限制了它本可以从州已经授权的税收中筹集的资金。波士顿的整个税收结构——征什么税、如何评估税额以及由谁收取——都是由州决定的，因为马萨诸塞州的《地方自治修正案》并没有授予波士顿征税的权力。
这种法律结构也被其他州拒绝了。芝加哥、丹佛和旧金山都在一个将税收推定在城市自治权范围内进行的自治框架内运作。1906年，就在加州的一项地方自治修正案通过十年后，加州最高法院采用了美国最高法院的表述来解释自治市征税权的重要性：
征税权是一个市政当局应当享有的权力，这一点太明显了，不值得讨论。正如菲尔德大法官（Mr. Justice Field）……所说，“一个没有征税权的市政当局就是一个没有生命、没有行动能力、也不能达成任何有用的目的机构”。(2)
在这种背景下，加州的法律结构与马萨诸塞州的法律结构有了很大的不同。科罗拉多州也存在类似的模式。在那里，根据州宪法，税收也被视为一种地方权力。事实上，州在抢夺地方税收方面做出的努力有时被认为是违宪的。
伊利诺伊州的地方自治框架与波士顿的形成了鲜明的对比。1970年，《伊利诺伊州宪法》的修正案赋予芝加哥广泛的地方自治财政权。正如这项规定的起草者之一所解释的那样，该措施的目的在于“给予自治单位一些额外的权力，使其能够根据自己的需要增加财政收入，而不受州立法机关的轻易侵犯或限制。我们一致认为，没有钱的地方自治是没有意义的”(3)。因此，伊利诺伊州的地方政府有自由裁量权依靠各种来源获得税收，芝加哥也利用这种自由裁量权征收了一些税。它还开发了波士顿没有获得的使用费(4)和其他非税收入来源。即使是波士顿的主要收入来源——物业税，在芝加哥受到的限制也比在波士顿要少。
虽然波士顿的征税权受到了超乎寻常的限制，但其由州建立的税收结构说明了我们更为普遍的观点。州法律通过禁止一些税种、允许另一些税种来控制每个城市的收入。当然，即使没有州的控制，城市的征税权也会受到限制。城市有理由担心地方税将会驱逐商业，或推动郊区腾飞。但是法律约束本身在城市政策的形成方面起着重要作用，即使对那些比波士顿享有更多财政自由的城市而言也是如此。
2．物业税
人们普遍认为物业税是城市收入的主要来源，但这种想法并不能描述我们在本书中所考察的城市：这些城市中的每一个，除了波士顿之外，都从其他渠道获得大部分收入。尽管如此，它们都在相当程度上依赖物业税。因此，它们所在的州界定地方物业税征收权的方式在各地都很重要。由于这种税在波士顿特别重要，我们便从这个城市开始。
（1）波士顿的物业税
在2008财政年度，物业税为波士顿的总收入贡献了57%（州的补贴占22%，消费税、费、停车罚款等其他所有来源仅占该市收入的21%）。相比之下，物业税的收入约占丹佛市预算的10%，芝加哥的12%，旧金山的15%，亚特兰大的20%。即使在另外两个最依赖物业税的城市——西雅图和纽约，物业税也只占该市总收入的四分之一左右。
波士顿在很大程度上依赖物业税，这使得马萨诸塞州对其物业税所施加的限制特别重要。州规定了税额的上限，免除了某些物业的税收，并控制税收如何在居民住宅、商业地产、工业地产之间进行分配。波士顿对不受控制的物业税的担忧并非新鲜事。1885年通过了一项法令，将该州其他地方的物业税税率限制在评估价值的12%，同时把波士顿的税率上限定为10.5%。1885年的这个限制在20世纪的大部分时间内均处于废止状态，但是马萨诸塞州的选民在1980年通过了《2½提案》，批准了一项更为严格的、在全州范围内实行的物业税限制。
《2½提案》，顾名思义，是对物业税设置了两项限制。任何一个市政当局的物业税总额都不得超过其应纳税总额的2.5%，这被称为“征税上限（levy ceiling）”。物业税的年增长率也不得超过上一年征收额的2.5%，这被称为“征税限额（levy limit）”。在这些限制之内有一定的回旋余地。最为重要的是，一个自治的市政当局可以通过公投的方式，将当年的税收增加到超过2.5%的上限。然后，这个增加将成为下一年计算征税限额的基准。市政当局还可以从征税上限中排除特定的资本项目或债务。这种排除仅在项目或债务的有效期内存在，它不会被添加到未来的计算基准之中。(5)
《2½提案》1980年通过后，其直接后果是迅速而有突破性的。市和镇的教师、警务人员和其他公务员被下岗。面对这场财政危机，州介入并提供了援助，以帮助市政当局维持基本的服务。州援助因此成为该州所有市、镇的经济政治中一个不可或缺的组成部分。然而，即使有了这种州援助，波士顿也多次接近《2½提案》中的征税上限。此外，征税上限使得波士顿难以应对物业评估的低迷，并且无法从经济复苏中获益，为周期的下一阶段做好准备。《2½提案》也不允许波士顿为了跟上通货膨胀的速度而增加其物业税基础。
在马萨诸塞州，应对这类问题的一个做法是通过全民投票来批准推翻提案。波士顿尚未要求其选民通过投票进行否决，一些州官员提出，波士顿在要求其他征税权之前必须先解决物业税的否决问题。但是目前还不清楚，为什么法律制度应该要求波士顿在它能够获得其他城市已然拥有的额外征税权之前，对提高物业税的投票进行单一议题的全民投票。伊利诺伊州已经建立了一种税收结构，这种结构所基于的假设与马萨诸塞州的完全不同。在伊利诺伊州的地方自治制度下，城市拥有征税权，除非那些反对它们行使此项权力的人成功地通过全民投票要求城市放弃权力。马萨诸塞州将全民投票作为行使额外征税权的先决条件；伊利诺伊州则将之作为放弃征税权的先决条件。值得注意的是，伊利诺伊州行使地方自治征税权的大部分市政当局已经否决了要求选民放弃投票权的全民投票。
波士顿物业税的第二大限制是免征物业税的物业数量。对于一个严重依赖物业税的城市来说，波士顿免税物业的比例相当惊人。原因在于州法律将波士顿的大部分土地排除在纳税名单之外。根据2002年的一项研究，波士顿一半以上的土地是免征物业税的。(6)这远远超过了其他城市的数目。丹佛只有25.4%的土地是免税的，亚特兰大只有不到20%。波士顿大量的土地，即其土地总面积的26%以上是免税的，因为这些土地直接归州或者州机构所有。这个城市本身亦是免税物业的第二大所有者，其中几乎一半是绿地和其他空地。（在免税土地中，大学和医院占2%，其他免税机构占8%。）某种程度上，波士顿的大量免税物业是通过代税付款(7)的方式获得补偿的。但这些捐款是自愿的，并且只占波士顿预算的1%。
州限制波士顿控制物业税的另一种方式在于限制该市在不同类型的地产之间分配税负的能力。1978年，一项宪法修正案授权波士顿和该州的其他城市可以为住宅地产、商业地产、工业地产和个人财产设定不同的税率。如果没有这项修正案，波士顿将无法在不同类型的物业所有者之间分配不同的税负。即使在这项修正案颁布后，波士顿对物业进行分类的权力仍然受到州法律的限制。与宪法修正案同年通过的州立法，使得城市可以在州税务局批准的情况下提高对商业地产、工业地产和个人财产征收的物业税，但最高只能是对住宅物业所有权人征收的1.75倍。(8)
即使波士顿成功地取消了对其征收物业税的权力的所有直接限制，但是实际限制仍然存在。在物业税的世界里，身处其中的波士顿只是众多处境良好的社区之一。任何物业税的增加都会引起人们的担忧，想搬到市郊，从而导致城市税基的下降。不得不每年维持这样一个微妙的平衡。波士顿需要筹集足够的资金来提供良好的服务和改善其基础设施，以吸引居民和企业来此定居或留在这里。与此同时，必须谨慎地保持尽可能低的税率，以达到同样的目的。波士顿对这一动态平衡的认识，使得该市在二战后的几十年内里努力争取获得免除其部分商业地产的物业税的权力。为了吸引新的发展，波士顿自愿地、实际上是迫不及待地放弃了物业税，只获得较少的收入。(9)
（2）其他城市的物业税限制
波士顿对物业税的依赖使得该州对物业税施加了严格的限制。但是，有些城市则是在比用于波士顿的更严厉的物业税法律限制下运行的。受限制最严重的两个城市是旧金山和丹佛，它们分别受制于加州的《13号提案》和科罗拉多州的《纳税人权利法案》。马萨诸塞州将其税收限制作为一项法规，与此做法不同，《13号提案》和《纳税人权利法案》都被写入了州宪法。
在加州，《13号提案》把旧金山的物业税完全排除在旧金山的掌握之外，将物业税的税基和税率的控制权赋予了州而不是市，还把评估价值定义为1976年的（修正案通过前两年）或者该财产新建、所有权易手时该财产的全部现金价值。该提案规定总物业税率的上限为评估价值的1%，批准任何特别税都需要三分之二的多数票，禁止任何与物业有关的附加税，并规定任何州一级税收的增加都需要得到州议会三分之二多数的批准。鉴于加州对物业税收入的控制，加州可以重新分配物业税以适应其需求。随着1992年教育收入增长基金（the Educational Revenue Augmentation Fund）的设立，州将30亿元的市、县物业税份额转移到地方学区，以满足教育的资金需求，弥补预算的缺口。简而言之，旧金山的物业税收入在功能上仅仅是作为州援助的另一个要素。
像旧金山一样，丹佛对物业税收入的控制也很少。丹佛的财产税征收首先受到《加拉格尔修正案》（the Gallagher Amendment）的限制，该修正案由州立法机关通过，并于1982年由全州公民投票通过。为警惕住宅物业税的上涨，《加拉格尔修正案》将住宅物业税收入固定在总收入的47%（修正案通过时的水平）。然后，1993年，科罗拉多州的选民通过了《纳税人权利法案》，它建立了一个公式，以此大大限制了年收入的增长，并规定任何超过这一限额的收入都要退还给纳税人。《纳税人权利法案》还要求，任何新的税种、税率的提高或税收政策的变更都必须提交给选民批准。2005年，科罗拉多州选民通过一次全民投票限制了《纳税人权利法案》的影响，允许该州保留盈余收入用于教育、卫生和交通事项，并授权调整税收限额的公式。(https://www.daowen.com)
即便如此，《纳税人权利法案》的限制仍然比《2½提案》极端得多。而且，这还只是故事的开始。《纳税人权利法案》与《加拉格尔修正案》的交叉产生了严重的复杂局面。由于关于商业物业和住宅物业的物业税比率是锁定的，税收估值的变化可能要求提高一个分类的税率，以保持“加拉格尔平衡”。但在《纳税人权利法案》下，任何物业税的增加都需要获得选民的批准。如果增税被否决，或者市政当局认为不值得将其交由选民进行投票，那么唯一的选择就是降低税率以保持前述比率。由此，《纳税人权利法案》和《加拉格尔修正案》的交叉点产生了逆棘轮效应(10)。事实上，由于《纳税人权利法案》的退款限额是根据上一年的收款情况计算的，因此一年内税收的任何下降都会对一个城市之后所有年度的预算额产生持久的影响。
对旧金山和丹佛的物业税施加的限制给这两个城市带来了非常严重的财政问题。像《2½提案》一样，它们反映了全国各地对物业税的普遍反对。但是旧金山和丹佛都不像波士顿那样依赖物业税。就连像芝加哥这样没有面临州规定的物业税上限的城市，近年来也一直在避免提高物业税。芝加哥被免于适用于伊利诺伊州其他城市的州物业税上限，然而，该市已经自愿采用了一种类似于州施加的税收上限。做出这样做的决定，反映了芝加哥有意识地奉行不增加物业税的财政政策。市政官员得出结论，考虑到物业税对居民造成的负担，发掘其他收入来源更有意义。波士顿有限的财政选择并不能给它提供同样的机会来回应人们对于高物业税的担忧。
3．税收多元化
虽然所有州都要求——并因此授权——其城市从地方税收中获得大部分收入，但没有一个城市在提高收入方面有完整的自由裁量权。各州在允许其城市征收的税种方面差别很大，而这些由州对税种多元化程度施加的限制产生了重要影响。波士顿对物业税的依赖就说明了这一点。从本质上讲，物业税鼓励一个城市在其总体发展政策中强调地域性。波士顿的政治如此依赖这项税收，于是把重点集中在某种类型的土地使用开发上。这个城市必须集中精力提高其的价值，以便提供城市服务，包括提供给游客的服务，诸如治安、消防、卫生和公园等方面。波士顿对地产开发的重视对城市政策的各个方面，特别是提供保障性住房方面，都产生了重大影响。它对物业税的依赖使得提高物业价值对于城市十分重要，甚至不惜让潜在的居民无力负担。如果物业价值不增加，城市就不能通过物业税筹集足够的资金来提供必要的服务。
对于一个相对自给自足的新英格兰小镇来说，这样一种以土地资源为目标的税收所固有的对于地域性的强调似乎是很自然的。但对于像波士顿这样的大都市来说，这种强调忽略了城市在地区、州和国家经济中更为广泛的作用。波士顿是该地区的经济中心。通勤者每天涌向波士顿，他们依靠波士顿提供的基础设施和服务来实现他们的目标。波士顿还是一个重要的旅游目的地，成千上万的游客来享受这座城市的文化、历史和自然资源。1990年代进行的研究表明，虽然根据1990年的人口普查，波士顿的居民人口只有57.4万，但是在任何一个工作日，波士顿的人数都会飙升到大约120万，而在发生特殊事件时，几乎可以达到200万人。(11)对物业税的依赖，不仅忽视了来自这些非居民的收入的潜力，而且对城市旅游和文化发展的促进作用也不大。
税收缺乏多样性，也会导致城市忽视维持低物业税所带来的好处。由于州施加的限制能使城市免受依赖增加物业税来解决财政压力的诱惑，因此它们可以发挥潜在的有益作用。波士顿在不大幅提高物业税的情况下负责任地管理预算的能力，有助于推动其整体经济的成功，同时也有助于当地地产价值的增加。此外，虽然州将城市土地排除在税收名单之外的规定剥夺了城市所需的收入，但也鼓励了从这些免税政策中受益的私人机构在城市投资。包括波士顿在内的许多城市未来的经济健康，常常被认为取决于免税机构——尤其是大学和医院——是否愿意在城市中保持强大的影响力。如果没有权力挖掘其他收入来源来弥补对物业税依赖程度的降低，对于波士顿而言，将比芝加哥等城市更难预见因免除物业税而导致的收入损失。由此促使这座城市更为关注通过大学和医院来增加收入，而不是将这些机构给城市带来的优势最大化。
收入来源的多样性可以使城市以不同的方式实现其整体发展战略。税收的多样性使城市能够避免陷入依赖新的地产开发带来的收入来源。但是，税收的多元化也存在风险。对于波士顿而言，物业税是一项稳定和持续的收入来源，而那些依靠销售税或者所得税的城市却出现了收入上的剧烈波动。而且，依靠销售税的城市在面对周边城市企图通过购物中心的竞争来实现收入最大化的尝试时，会显得十分脆弱。加州的城市正困在与邻居争夺零售业销售额的缠斗中，并且这场竞争已经给该地区的环境造成了太多的创伤。此外，销售税和所得税可以像物业税那样，对边界产生同样的异常依赖。
尽管人们对税收的多元化感到担忧，但得出这样的结论似乎是错误的，即波士顿应该感激州政府迫使其依赖物业税，或者感激州政府要求它放弃有限的税收权力提供的收入。有人怀疑其他城市是否愿意用其更为广泛的税收权力来交换波士顿受到的限制。在西雅图，2006年，物业税占全市普通资金(12)的27%，而零售税占20%，营业及开业许可税占19%，公用事业税占17%。亚特兰大和芝加哥从其他地方税收中获得的收入都是从物业税中获得收入的两倍，旧金山从其他地方税收中获得的收入比从物业税中获得的要多得多。丹佛的普通资金中有一半以上依赖于销售税，然而即使是丹佛的税基也比波士顿的更加多样化。丹佛依靠其他税收，包括物业税，获得了另外20%的收入。
4．其他地方税
税收高度多元化的城市还有另外三种地方收入来源：销售税、所得税或营业税，以及针对特定行业或活动的税收。这些额外的税收来源不仅缓解了物业税的压力，而且通过重点关注经济发展政策而不是提高地产价值给城市带来了创造城市收入的动力。然而，正如没有一个州赋予城市在没有重大限制的情况下征收物业税的权力，也没有哪个州允许城市在不受监管的情况下使用这些其他类型的税收。
（1）销售税
波士顿的州销售税为5%，与其他城市相比，该市购物者支付的销售税相对较低（亚特兰大为7%，西雅图为8.8%）。更重要的是，从波士顿市政府的角度来看，马萨诸塞州销售税的所有收入均由州政府保管。我们调查的其他每个城市都有一部分收入来自销售税。可以肯定的是，销售税的当地部分通常很小，因为州法律阻止其变大。
在亚特兰大、芝加哥和旧金山，当地所占比例为1%；在西雅图，这个比例还不到1%。但是丹佛的地方销售税为3.5%，大于该州2.9%的销售税（与其他销售税一起将总税率提高到了7.2%）。纽约市的地方销售税最高，目前为4.375%。加上4.25%的州销售税后，纽约的整体销售税达到8.625%。
地方征收的销售税增加了城市居民的负担。但它们也使城市能够从使用城市基础设施，利用其集中的经济财富以及享受其文化，历史和自然便利设施的通勤者和游客那里获得财富。波士顿还通过商业地产税和营业许可及证照费，间接地从通勤者和游客那里获得了一些收入。但是，依靠销售税、更广泛的使用费和类似来源的旅游城市从游客和通勤者那里获取收入要比波士顿成功得多。旧金山和波士顿一样，也是一个受欢迎的旅游目的地，据估计，它从旅游业中获得了3.5亿美元的税收，在该市48亿美元的预算中占比超过7%。
马萨诸塞州对地方销售税的厌恶，不仅仅出于其对税收的敌意，也是不喜法律结构所致。由于马萨诸塞州拒绝授予其下辖的市政当局征税权，因此，波士顿在没有得到州法律批准的情况下，无权征收销售税。在具有地方自治税收权传统的州，城市经常率先开征销售税。丹佛就是如此，州最高法院认为“为支持地方自治政府而征收销售……税的权力，对于地方自治权的充分行使至关重要”。(13)但是，即使是那些最初依靠地方自治权来发掘此种收入来源的城市，最终也被套上了缰绳。许多州为了提高统一性，已经用州销售税取代了地方销售税。加州和伊利诺伊州都发生了这种情况，尽管旧金山和芝加哥在各州宣布控制销售税之后，仍能维持销售税的征收权。
（2）所得税或开业税（occupation tax）(14)
除了波士顿和亚特兰大以外，每个城市都从所得税或开业税中获得一部分收入。西雅图缺乏地方自治征税权，但是一项州法令使得它能够从大部分商业活动的总收入中收取超过1亿美元的营业税和开业税。纽约州宪法也赋予该州政府税收决策权，但是纽约市已经被依法授权按照州确定的税率来征收个人所得税；其个人所得税和企业所得税几乎占该市税收收入的三分之一。伊利诺伊州的宪法明确否认芝加哥有权征收自己的所得税，但是一项州法令确保了芝加哥在州所得税中占有一定比例。2003年，芝加哥从这项税收中获得了将近2亿美元的收入。1958年，丹佛在争取自主征收所得税的努力中失败了。但是，它已经利用其原本广泛的自治权征收开业权利税(15)，而且每年净赚约2000万美元，大约是物业税收入的三分之一。旧金山根据其地方自治权征收的工资税已接近3亿美元，超过其销售税和酒店客房税的总和。尽管亚特兰大缺乏自主征税权，但是如果选民通过全民投票予以批准，就可以依法征收1%的地方所得税。（到目前为止，该市已经决定不去追求这个选择。）
有些讽刺的是，波士顿是个无权对个人收入或者商业收入征税的城市，而且也是除旧金山外，唯一一个工作岗位多过居民数量的城市。实际上，美国国内只有另外一个城市，即华盛顿特区，为其所在地区提供了相似比例的就业机会。华盛顿特区和旧金山一样，也从所得税中获得收入。当然，不征收地方所得税有政策方面的原因，而最明显的担心是，这样做会鼓励居民和企业迁出城市，脱离其限制。但波士顿可能会继续被剥夺对收入征税的地方权力，与之相应，它也会像芝加哥一样，可以获得一定比例的州所得税。全州范围的税收不会将雇主或居民赶出这个城市，但它会考虑到波士顿在地区就业中发挥的独特作用。
其他城市在税收收入上的权力要大得多，这表明了州法律在塑造地方财政权方面的重要性。然而，即使是城市被授权征收所得税或开业税，也仍然受到州法规的广泛监管。事实上，虽然芝加哥受益于州政府的决定，即分配一定比例的州所得税给它，但它无权决定这个税应该多高或多低。授权在其他城市征收地方所得税或开业税的州法规也包含了上限。
（3）定向地方税
除了物业税、销售税、所得税或开业税之外，城市还被授权征收一系列有针对性的税收（定向税收）。丹佛有房客税（lodger’s tax）、电信税、特许经营税、汽车租赁税、餐饮和酒水税、设施开发准入税和航空燃油税等。旧金山征收营业执照税、不动产转让税、公用事业用户税、停车税和临时占用税。芝加哥有十几种税。即使是没有自主征税权的三个城市也征收了大量的附加税。纽约市在其预算中列出了12种税收，外加一项“其他税种”。西雅图对7种服务征收入场税(16)和公用事业税；其预算中也单独列出了一项“其他税收”。亚特兰大征收酒店／汽车旅馆税、酒精税、公用事业税、汽车税和保险费税，并且具有征收一系列附加税的法定权力，而不仅仅是所得税和开业税，但它并没有行使这个权力。
该州授权波士顿征收的定向税只有机动车辆税、宾馆和汽车旅馆税以及航空燃油税。机动车辆税的收入占波士顿定向税收入的大部分，宾馆和汽车旅馆税其次，航空燃油税第三。波士顿因此有4种税（包括物业税），而其他城市的税种则是这个数字的3到7倍。由于波士顿举办重大的国内和国际活动，宾馆／汽车旅馆税是波士顿从旅游业中获取收入的主要方式。波士顿的官员抱怨说，这项税收甚至不能提供足够的收入来支付与旅游业相关的额外费用。波士顿在主要的旅游项目上均有亏损，从1992年的波士顿帆船赛，到1994年的世界杯足球赛，再到2004年的民主党全国代表大会。波士顿已经游说州立法机关允许其征收餐厅餐饮税、停车税，以及电影和娱乐门票的50美分附加费，但未能成功。结果，波士顿的定向税收只占其总预算的4%。旅游业的其他收入则通过州自己的定向税和销售税直接流进了州政府口袋。
虽然其他城市在征收定向税方面拥有更多的自由裁量权，但这些特殊的城市税通常需要得到州法的明确授权，而且州法规定了城市可以征收的税种的各项参数。由于州的权力对于地方法律具有广泛的优先效力，这些州法就决定了税收的性质。即便一个城市单纯地依靠自其自治权来征收定向税，但如果它对定向税的依赖达到了可能会引起州议会强烈反对的程度，也可能会受到州法以及州权优先效力的限制。
（4）税种多元，税收增加
我们对税收的讨论可能被理解为是要求增税。这不是我们的目标。一个城市可以有多种多样的收入来源，也可以只有一种收入来源，但无论是哪种情况下，总体税负都是一样的。对我们而言，问题不在于税收有多高，而是税收从何而来。各种形式的税收，不仅是物业税、销售税和所得税，还包括各种定向税，都会对城市政策产生影响。它们鼓励城市促进创收目标，抑制那些不能带来收入的政策。那么，有关城市权力的关键问题就是：谁来决定如何分配税负。在某种程度上，州政府做出这个决定的时候，就像马萨诸塞州所做的那样，就会剥夺城市对其未来的选择机会，无论其允许征收何种税。有关城市在税收决策中的作用的论点，并不是在税收问题上主张地方自主。无论在哪里，人们都已经认识到州和市对其居民征收的税收尺度是有利害关系的。因此，每个城市在税收方面都或多或少地受到州的限制。与其他地方一样，这里的问题也在于城市结构的设计，即如何在关键的收入问题上分配权力。这个问题不仅需要关于税收的决定，还需要关于费和州援助的决定。