地方政府法律与外部结构的作用
为了探讨我们的方法与其他对城市权力的结构性影响予以概念化的方法之间的关系，我们简单分析了罗伯特·达尔（Robert Dahl）在其著名的纽黑文研究中提出的一个基本问题所产生的关于城市政治的重要争论：“由谁来治理？”(2)对于这个问题应该如何回答，以及这是不是一个正确的问题而产生的争议，引发了对行使城市权力的结构与机构之间的关系所进行的翔实调查。这场争论并没有直接考察地方政府法律在城市政策形成过程中的作用。诚然，有学者提出，法律结构的变化有时可能会使城市能够增强其应对经济和社会力量的能力，如若不然，这些力量会将其政策限制在一个狭窄的选择范围内。但是，提出这些建议的人并没有系统地进行阐述，而且几乎总是把重点放在修改联邦法律而不是州法的必要性上。因此，在以往对城市权力结构性制约的研究中，法律结构并没有占据更显著的地位也就不足为奇了。曾经受过训练，要成为经济学家、政治学家、历史学家、规划师、地理学家和社会学家的一些城市理论家已经意识到，是法律塑造了他们所关注的力量，但是，他们的主要兴趣自然而然地导致他们将法律置于研究背景之中。然而，即使是受过法律训练的城市学者，也经常低估了地方政府法律的限制性影响。许多人认为，城市现在拥有地方法律自主权，因此，各州应加大对地方权力的法律限制，以保护中心城市免受破坏性的郊区竞争。我们将在下一章中详细研究这一观点。
1．社区权力之争
达尔提出的问题需要分析是谁在城市内行使决策权。是作为一个整体的当地所有居民，还是仅仅是其中不负责任的少数富人以及与之相关的人，在负责城市决策呢？围绕这个问题展开的一场被称为社区权力之争的辩论，在二战后的几十年里，主导了城市政治学。某一分析家群体，精英理论家，倾向于将城市描绘成排他性俱乐部，由一个小规模的相对不负责任的寡头统治集团管理，这个集团一直在行使地方权力。另一方，即多元主义者，对此回应说，是城市内部的利益集团根据具体问题来决定具体由哪个集团行使权力。虽然多元主义者并没有认为每个城市的居民都有平等的发言权，但他们反对单一的“权力精英”始终占据主导地位的观点。(3)
将城市政治视为精英政治的人与将其视为多元政治的人之间的分歧是根本性的。它取决于人们相信谁，城市要么是合法的民主机构，在那里选民拥有公平的机会让自己的声音被听到，要么是不负责任的女仆，服务于精英群体的一小撮富有居民。就当前目的而言，特别令人感兴趣的是，至少在表面上，争论双方都假定城市拥有大量的机构。关于城市由谁治理的分歧之所以重要，正是因为人们认为城市有权做出一系列对其居民有意义的重要决策。如果城市缺乏这样的权威，那么把注意力放在决定谁来管理他们上就是完全错误的。
考虑到社区辩论发生的时间段，就不难理解为什么这种关于城市机构的大胆假设会成立。这场争论始于城市复兴运动的鼎盛时期，当时城市正利用自身力量重塑自己。整个街区都在城市的指挥下被宣告有问题、被清理和重建。一个城市可以给环境带来的巨大变化并非不可想象，因为这正是许多城市正在做的事。虽然看起来他们确实有权做出重要决定，但尚不清楚他们做出的决定是否正确。一定会有赢家和输家。这就产生了一个问题，即城市政治是否在系统性地偏向某些人，尤其是那些在重建努力中首当其冲的低收入居民。因此，社区权力之争不仅仅是一个抽象的学术争议，而且直接影响到市区更新的合法性。
纵然社区权力之争建立在一个对城市机构的大胆假设之上，也并非不关心外部结构的潜在影响。重要的经济和社会力量提供了城市政治发生的框架，市区更新显然对这些力量做出了回应。得到最多考量的那些影响，与州授予的法律权力无关。相反，它们关注的是诸如制造业的衰退、郊区的崛起以及联邦公路系统的建立等因素。不过，也有人承认，地方政府的法律规则也很重要。由于城市参与了创造性的政策制定，所以它们正在扩大对于其法律权威范围的传统解读。虽然达尔关注的是纽黑文的政治动态，但他指出，纽黑文市对市区更新的积极追求，得益于州法律的变化。他解释说，为了让纽黑文能够针对城市“萎缩”(4)采取行动，州法律以补充解释的方式对州授予的征用权进行了修改，而这种解释州法院最初十分不愿接受。他还指出，康涅狄格州决定将建立重建局（redevelopment authority）的权力下放给城市，是对纽黑文大部分市区更新项目所依赖的联邦资金附加的要求做出的回应。他在结束对纽黑文的研究时，提出了各种多元化的城市政治模式，从以行政为主导的联盟到更具管理性的模式，这些模式显然与明确纽黑文市政府结构的州法律法规存在明显的联系。
然而，关于州法律对城市政治的影响的讨论，是社区权力之争中一个次要组成部分。事实上，州法律在限制城市权力方面所起的作用，无论是直接禁止城市权力的行使，抑或是通过让城市依靠物业税来激励其执行特定的政策，几乎没有被考虑过。这场争论也淡化了经济和社会约束的重要性。真正的焦点在于是谁在城市内部行使权力，之后的评论家们对此提出了尖锐的挑战。正如他们所做的那样，法律结构在塑造城市权力方面的作用在分析中变得更为突出。
2．城市的局限
社区权力之争的焦点是城市内部的政治动态，这是保罗·彼得森（Paul Peterson）在其1980年的《城市的局限》（City Limits）一书中的一个重要批判对象。(5)其他评论家已经抱怨说，争论是基于一个过于狭隘的观点，即什么构成了地方政治的“选择”。他们认为，即使多个选区在城市实际采取的政策方面有发言权，城市也可以决定不把许多问题提上议事日程，从而来制定决策。“不做决定”也是一种决定。因此，城市的议程完全有可能（或者有一定可能）始终反映精英阶层的影响，尽管事实上，许多利益集团参与了实际执行的城市政策的制定。
彼得森的批判更为深入。它同样适用于精英和多元政治理论家。1970年代，彼得森在纽约市近乎破产后不久撰文指出，社区权力之争从根本上讲是错误的，因为它侧重于内部的政治斗争，由此过分强调了地方机构的重要性。社区权力学者错误地认为，城市政治就像国家政治一样——城市就其根本而言是自治政府。诚然，社区权力理论家经常指出，城市面临着对其权力的制约，其中包括由上级政府所施加的。但他们对于城市政治内部动态的关注，表明他们并不完全相信自己的资格。他们写道，城市做出的决定似乎是地方政治决策过程的产物。彼得森认为，城市与更高级别的政府不同，城市在根本上被限制在它们能做的事的范围之内。这些外在的权力限制，对城市的决策产生了巨大的影响。
1960年代、1970年代，城市财富的下滑似乎助长了对城市机构的怀疑。虽然城市一度看起来有能力做大事，但其情况表明它们不是自己命运的主人。达尔是在理查德·李（Richard Lee）在纽黑文大力开展市区更新的背景下写这本书的，彼得森在写作时考虑到了纽约市林赛政府的经验。因此，彼得森开始构建一个以受限而非扩展的城市权力为前提的城市决策理论也就不足为奇了。彼得森认为，城市的选择很大程度上受到国家政治经济的影响。因此，社区权力之争的双方都错了。即使某个小团体保持一种占主导的政治地位，它们本质上也是在回应它们无法控制的市场力量。同样，多元主义者也错误地认为，对于地方政治的参与表明了不同的利益得到了很好地代表。实际上，对城市居民而言意义重大的问题从未成为严肃的政治辩论的主题，因为作为一种结构性事物的城市，没有权力解决这些问题。
有时彼得森似乎在暗示，一个不可改变的经济逻辑代表着对于城市权力的至关重要的限制。这一点在彼得森讨论其所谓的城市“利益”的本质时表现得尤为明显。城市政治的主题是有限的，这一事实意味着城市不可避免地产生了一种兴趣，即改善其在所嵌入的更大结构中的地位。城市的利益不是该城市居民个人利益的总和。既然城市在一个更大的国家内拥有有限的管辖权，那么提升自身的地位便是城市理性愿望的产物。可以肯定的是，城市可能会有各种各样想要追求的利益，从提高其社会声望到增加其政治权力，凡此种种。然而，彼得森主要关注的是城市的经济利益，他说，此种利益将引导城市像私营企业那样相互竞争，从而最大限度地提高各自的经济福祉。
彼得森认为，考虑到地区间的经济竞争，城市主要是对旨在吸引商业和工业的发展政策感兴趣，因为这些政策提高了城市的经济地位。的确，如果传统的经济分析是正确的，那么城市的利益实质上与出口业的利益是一样的。城市知道如果出口业蓬勃发展，它们将会从中受益。为了促进它们的出口业，城市可能会尽力对土地、劳动力和资本运用权力。然而，城市控制劳动力和资本流动的权力很小或者根本没有，但在控制土地使用方面确实拥有一定的权力。不过，即便是这样的权力也是一把双刃剑。尽管土地是城市可以控制的一项生产要素，但它也界定了城市的边界，从而使城市对于争夺劳动力和资本投资的需求变得更加强烈。
他认为，同样的逻辑也表明，城市对推行“再分配”政策兴趣不大，这一点是可以预料的。这些惠及低收入居民的政策对当地经济构成了威胁。采取再分配政策的尝试可能会赶走某些投资，而这些投资恰恰是基于城市经济利益的考虑需要保留或吸引的。是地区间竞争的结构而非城市政治的特征，解释了为什么城市有兴趣追求发展的政策而不是再分配的政策。一个多元化的城市在很大程度上可以像一个由权力精英统治的城市一样追求经济利益，因为再分配不是而且通常也不能成为地方政府决策的重要组成部分。(https://www.daowen.com)
彼得森观点中的这个方面引发了强烈的批评。许多人认为，这种看法对城市权力过于确定。批评者认为，这个观点的问题之一是，它无法解释不同城市之间的政策差异，尽管所有城市都被同一结构所束缚。一些评论家将彼得森的方法与马克思主义的观点结合在一起，理由是二者均错误地假定经济结构和城市政策之间存在直接的对应关系，以致过分地低估了城市政治的作用。尽管彼得森分析的重要部分无疑会招致这种批评，但我们想强调的是他分析的另一个层面。虽然彼得森自己断言城市的局限源于经济和社会条件，而批评者假定彼得森认为经济逻辑是对地方政治主要的结构性限制，但彼得森在其书中所指出的对城市权力的限制是法律制度的产物。
彼得森在分析的一开始就指出，城市与民族国家不同，因为它们不能“发动战争与达成和平；不能签发护照或禁止外人进入其领地；不能发行货币；不能控制进口或建立关税壁垒”(6)。城市不能做这些事情的原因，与根本的经济制度没有多大关系。这些限制来自美国宪法，它与一些联邦法规共同将这些权力保留给了联邦政府。事实上，彼得森认识到，在引导城市推行发展政策而不是再分配政策方面发挥关键作用的是法律结构。例如，他所指的法律限制，他一贯认为法律限制具有“宪法”层面的特征，正是它阻止了城市调节资本和劳动力的流动。他认为，如果没有对资本和劳动力的合法权力，城市别无选择，只能拒绝可能阻碍投资的再分配政策。他们必须采取鼓励投资的发展政策。
一再提及这些限制的宪法地位，无疑会助长批评者的观点，即彼得森认为城市被困在一个几乎不可改变的国家政治经济之中。但彼得森明确拒绝了这一观点。在该书的结尾处，彼得森争辩道，鉴于城市居民对考虑采取这些政策有着明显的兴趣，所以将再分配政策排除在城市议程之外的外部结构继续存在是不现实的和冷漠的。这并没有导致他呼吁革命性的变革；他说这种行动方针既危险又不必要。但他确实认为，限制地方再分配可能性的结构性安排可以在不改变国家的社会和经济结构的情况下加以修改。通过以更温和的方式改变背景中的法律结构，城市可以被授权追求那种可能会带来更大的公平的再分配议程。
为了推动这一改革议程，彼得森提议联邦政府在所有州和地方债务的背后保证其充分信任和尊重(7)，从而使城市能够利用其本来有限的借贷能力为再分配方案提供资金。（为避免过度借贷的问题，他建议要求城市在发行债务之前必须获得联邦机构的批准。）彼得森还提出了一项联邦收入分配计划，旨在实现城市人均财政资源的均等化。如此一来，一个城市可以随着其经济的改善而获得更多的联邦资金，从而产生盈余，可以用于再分配事项。最后，他认为，一项全面的收入分配计划将使城市摆脱针对性更强的财政补助制度，后者将决定城市开支。联邦政府可以规定最低的服务条款要求，但作为回报，城市可以被授权去解决那些原本不在其利益考量范围内的问题。他总结说，尽管这些法律上的变化并不能确保更大的公平，但它们将使地方能以类似于目前在国家一级进行的争论的方式，就公平与生产力之间的权衡取舍进行辩论。因此，“一系列新的地方政策将成为可能。更重要的是，地方政治生活本身可能会获得新的意义”(8)。
这些打破城市局限的建议，似乎与许多评论家认为的《城市的局限》的主题背道而驰：城市别无选择，只能奉行一套由经济现实决定的有利于增长的有限政策。但这让我们对他们更感兴趣。他们把城市描绘成合法产物，认为城市法律权威的定义会影响到城市可做选择的种类。彼得森的方法和我们的一样，假设对城市权力的一个关键限制便是城市在其中行使权力的法律结构。这也表明，在没有从根本上改变经济秩序的情况下，也可以实现城市权力的实质性转变。
彼得森认为，要改变城市决策的实质，就必须改变地方权力的法律结构，他几乎只关注联邦政府在界定城市权力方面的作用。他没有真正注意地方政府法律的制约作用。在某种程度上，这是因为彼得森似乎将州和城市划上了等号，好像每个州和城市的权力都受到了同样的限制，并且只有国家政府才有权予以解除。城市与州的这种融合很难捍卫。与城市相比，各州明显具有更高的法律地位。彼得森本人在各方面都坚持认为，城市是与众不同的政府机构，因为其领土管辖权特别有限。我们认为，彼得森的分析强调了进一步深化他的基本见解的必要性，并考虑对界定城市权力的州法律体系的修改是否会以改变地方权力的实质性行使的方式打破城市的局限。
3．政权理论
彼得森批判了社区权力之争的内部焦点。几年后，克拉伦斯·斯通（Clarence Stone）提出了一种不同的观点。(9)在阐述所谓的政体理论的过程中，斯通把问题定位在与社区权力的争论中，在其假设的“社会控制”权力模型之下。社会控制模式认为，群体会努力寻求对彼此的控制，从而使控制力最强的群体拥有最大的权力。斯通认为，这对于思考一般意义上的权力以及特别意义上的城市权力而言，是一种有限的思考方式。在他看来，关于城市政治的重要问题并不在于谁控制谁，而在于城市内部是否有人可以施加足够的控制来完成某件事。正如斯通所说，城市政治的概念应该从“控制权力（power over）”模式转变为“行使权力（power to）”模式。关键问题将变成“面对复杂的、有时甚至是分裂的力量，如何产生有效与持久的治理能力”(10)。
由此看来，城市政治的关键问题在于，政府官员需要找到具备充裕资源的合作伙伴来执行他们的政策。城市是资源不足、高度受限的政治机构。像彼得森一样，斯通也对支撑早期社区权力之争的机构这一宏大概念持怀疑态度。但是，彼得森专注于外部约束制约地方政治选择的方式，斯通则关注城市维护自己机构的过程。为了让城市在它们被要求运作的支离破碎的体制范围内有所作为，城市官员需要建立管理联盟(11)，特别是和私营企业。城市需要商业所独有的资源。与此同时，如果没有城市的帮助，私营企业也无法实现自己的愿望。斯通认为，由于利益的这种相互关联，私营企业在城市内部的利益集团中享有特权地位，即使没有精英秘密地经营着城市，即使可能出现一个商业不占主导的政权。
政权理论家对具体的城市进行了详细的案例研究，这些研究为城市提出了一系列供其追求的愿景。例如，克拉伦斯·斯通描绘的亚特兰大的商业友好型政权，后者寻求在城市的种族分裂中创造和平；以及进步的反增长政权，德莱昂（DeLeon）认为它曾一度在旧金山占主导地位。(12)无论城市的目标如何，政权理论往往强调城市所面临的限制。正如斯通在其对亚特兰大的研究报告中强调的：
“鉴于政府权力的薄弱和非营利部门的分散，商界精英有独特的能力提升地方政权的管理能力。因此，对执政能力做出贡献的能力的不平衡，是亚特兰大政权的核心问题。在这种不平衡得到纠正之前，有偏向性的、薄弱的治理似乎是唯一真正的选择。这就是从社会生产模式中得到的教训。”(13)
像彼得森一样，斯通的结论促使他寻求改变外部结构的方法，以尽量减少他指出的政策偏差。他这样做的动机似乎并不是基于想确保再分配政策在地方获得公平听证。相反，内部特权的吸引力将阻止以商业为主导的管理体制从社会学习(14)中获益，即使暂时不考虑平等代表权，斯通的观点也因此引发了地方政治方面的问题。由于执政者对自己决策的后果的理解总是有限的，他们需要来自其他渠道的信息。为了获得关于其政策可能产生的意外后果的有价值的信息，他们依赖于受影响群体的参与。
斯通和彼得森一样，指望通过联邦法定结构来实现他认为有必要的城市政治转型。他建议改变联邦市区改造计划，鼓励与非营利性社区发展组织建立公私合作关系，而不是仅限于营利性开发商，就像传统上所做的那样。他建议增加像“服务美国志愿队（VISTA）”这样的项目，以刺激在地方一级创造充满活力的非商业交往生活。斯通认为，国家法律结构可以改革，以促进城市内部出现可以作为商业制衡力量的市民活动。
斯通提出的法律改革建议，和彼得森的一样值得注意，因为这些建议都相对简短，并且侧重于改变联邦法律结构以重塑城市决策的方式。不过，他的基本出发点和我们的相似。斯通的分析并不比彼得森的分析少，指出了研究方法的潜在价值，即最直接界定城市权力的法律语境——地方政府法律——制约了城市权力，可以对其进行改革以提升城市权力的行使。
我们对达尔、彼得森和斯通的讨论，并不意味着法律是影响城市决策的主要（更别说是唯一的）外部结构。我们也没有主张用法律决定论取代经济决定论的假设，以至于受同一法律制度约束的城市不太可能采取不同的政策。然而，我们确实认为，地方政府法律是一项重要的结构性因素，尽管城市理论家自己的分析逻辑往往也显示了该因素的重要性，但他们很少探讨这个问题。这个疏忽是令人遗憾的。只要地方政府法律的规定规避了审慎的分析，就不太可能改变。此外，像彼得森和斯通这样专注于改变联邦法律结构的改革理念，如果不考虑地方政府法律规章的约束作用，就不太可能奏效。如果州法律实质上限制了一个城市的监管机构或借贷权，那么通过增加联邦援助或联邦对地方债券——比如彼得森建议的债券——的支持来提高城市决策能力的建议，就无法取得预期的效果。修改联邦法律以提高管理制度包容性的建议——正如斯通建议的那样——假设城市可以追求更为平衡的发展形式。但是，如果州法律像通常那样将这一战略视为城市的禁区，那么即使是一个包容性的管理制度也不能促进更均衡的发展。正如约翰·狄龙在一个多世纪前所解释的，城市权力最终是州法律的产物。因此，州法律结构的改革必须成为加强城市权力的主要手段。