二　教育

我们已经注意到，许多人认为教育是创建中产阶级城市的关键因素。城市可以做些什么来改善他们的学校呢？虽然人们可能会认为答案是一个城市可以实施它可以想到的任何创意，但现实情况要复杂得多。在第六章中，我们详细阐述了州对教育、学校财务、课程和考试进行控制的重要内容，其中，教育是最重要的。同时，我们列举了城市为提高教育质量而可能采取的各种选择。在这样的背景下，目前有两个想法被广泛讨论，以作为改善城市学校的方法：一个是增加城市对学校的控制，另一个是减少控制。第一种方案建议由市长控制公立学校系统；第二种针对的是特许学校。

正如我们在第六章中指出的那样，州法律通常要求学校系统由独立选举产生的学校委员会进行管理，但改变正在悄然发生。在一些大城市，控制权已经转到了市长手里，比如波士顿（1992）、芝加哥（1995）、克利夫兰（1998）、底特律（1999）、费城（2001）和纽约（2002）。然而，这种势头并非不可阻挡。虽然洛杉矶市长安东尼奥·维拉莱戈萨成功地获得了州政府的批准，但州法院宣布此项授权的州立法是违宪的。⁽⁷⁾洛杉矶的情况很复杂，却值得总结，因为它表明，有时甚至连州立法机关也无权建立一个由市长控制的学校系统。

洛杉矶联合学区是加州最大的学区，重要的是，它还在许多邻近城市，不仅仅是洛杉矶，开办了一些学校。州立法试图设立一个由相关城市的市长组成的理事会，并按照人口分配投票权。这不仅使得洛杉矶市有了最终控制权，即批准谁来担任学校的督学，也使得洛杉矶市长和督学能够控制该地区表现最差的学校。以如此曲折的方式赋予洛杉矶市长更多的权力来管理该市的学校是必要的，因为加州《宪法》规定，洛杉矶县（比该市大得多的地区）的选民有权决定县学校委员会是选举产生还是任命产生。因此，市长（或市长协会）不能像波士顿和纽约那样接管学校委员会。这将违反洛杉矶县公民的权利，他们已经决定选举一个学校委员会。州立法试图这样解决这一问题，即保留选举产生的学校委员会，但以允许市长指挥督学并管理表现差的学校的方式进行干预。法院裁定，这种围绕州宪法进行的最终角逐没有奏效：州政府无法将权力从洛杉矶县选民设立的民选学校委员会转走。

人们可能会把这个观点看作地方控制学校的胜利。这似乎阻止了州侵入选举产生的县学校委员会所在的行政区。这可能是对法院判决的误读。法院承认，州政府没有义务赋予选举产生的县学校委员会对学校的任何权力，州本身就可以接管一个陷入困境的学区的管理（就像里士满市发生的那样），州设立特许学校的行为并不是对县学校委员会的宪法权力的削减，即使这些学校不归该委员会管。所有的问题只在于市长的控制，甚至州立法机关采用的复杂形式。选民们已经选择了一个选举产生的学校委员会，因此不再把市长控制当作一个选项。于是，最终，无论加州立法机关还是洛杉矶市都无权改变洛杉矶联合学区的组织，让市长有能力管理学校或者干预该市最令人头疼的学校。

在其他地方市长控制仍是有可能的，只要州立法机关批准。支持市长控制的人认为，市长有独特的潜力来成为改革的催化剂。他们说，市长控制增加了政治责任感，从而使学生家长和其他有关公民有权要求改进。他们认为，学校委员会有自己的政治议程，并且通常抵制改革。反对者的回应是，市长控制有可能并没有提高学校的教学质量，反倒使地方学校系统政治化，而且它倾向于培养一种强调考试和其他集中化方法的特殊教育改革模式。我们不打算在这里解决这个争论。即使是在其实施的地方，市长控制对改善该市学校系统的贡献也可能不大。即使允许市长控制，州法律在市长选择学校委员会成员或督学的自由裁量权范围也有所不同。城市对学校预算的控制程度也存在差异。更根本的是，任何地方政府机构——无论是市长，还是选举产生的学校委员会——其影响城市的学校系统的能力都是有限的。我们在这里不仅提到了州对财政、课程和考试的控制，而且提到了第六章中提出的根本问题：学校系统的人口统计数据（相比其所在市的人口统计数据），以及目前缺乏一个可以对抗大都市区学校中的不平等的区域性机制。在许多城市，绝大多数学生生活在贫困线上甚至之下，学校拥挤，班级学生的种族单一。许多家长只是以为他们的孩子在郊区学校能够接受到更好的教育。⁽⁸⁾

从我们的角度来看，市长控制的价值在于它有可能影响一个城市的政治领导人对城市未来的思考方式。无论市长控制是不是学校改革取得成功的必要条件，它都是在鼓励市长在规划城市未来之时能把学校系统放在心上。在许多城市，如果市长力有不逮或者改善这些学校似乎很困难的话，现在市长会有强烈的动机从这件事上全身而退。由于他对土地使用规划和经济发展有更多的控制权，他很可能围绕他能影响的各种政策来安排城市的未来。加强对学校表现的政治问责，可能会导致市长转而推动增加学校的开支，因为担心如果学校没有改善，就会被视为失败。当然，也有可能情况正好相反。一个对学校缺乏控制的市长可能仍然很难削减学校的经费。而且，一旦获得控制权，市长可能仍然会通过削减学校经费来寻求减轻地方税负，以便为全球城市或旅游城市提供支持。然而，人们不必接受一个确定的市长决策模型便可看到城市结构对其优先事项的影响。考虑到这种影响，重要的是认识到在这个国家没有哪个州允许城市自行决定何种程度的市长控制是适当的。一些州要求有独立的学校委员会，因此禁止市长控制，而另一些州则要求由市长控制。充其量就像在洛杉矶县一样，它们允许当地居民通过全民投票对这个问题做出一次性判断。没有哪个城市允许市长和学校之间的关系成为当地政治竞赛的常规主题。

许多人赞成的改善城市学校的一个截然不同的方法就是扩大择校范围。乔尔·科特金认为，特许学校是城市“回归基本”并服务于向上流动的家庭的一种主要途径。⁽⁹⁾然而，择校并不是城市能自己做出的选择。正如州控制学校管理一样，它们也控制着对设立特许学校的授权。事实上，在许多州（比如马萨诸塞州），授予它们执照的是州而不是市。对于那些支持增加学校选择的人来说，这种州控制通常不被视为一个引起人们关注的问题。他们认为，地方官员可能会阻挠特许学校的设立，因为它们将被视为对当地现有公立学校的竞争威胁。如果是这样的话，对它们的授权最好由州负责。

这种标准的叙述忽视了州在阻碍特许学校方面的作用。目前，有10个州没有给它们的城市任何批准特许学校的法律授权（在第六章中，我们曾以西雅图为例）。在那些允许其城市批准设立特许学校的州，有时候州法律似乎是出于这样的担忧，即地方想要的太多而不是太少。各州通常对批准的特许学校数量设置上限。在伊利诺伊州，全州范围内授权的特许学校不超过60所，芝加哥允许的特许学校不超过30所。马萨诸塞州将这个数字限制在120，此外，州政府也设置了可以在联邦特许学校就读的学生人数上限（全州人口的4%），并限制了特许学校的开支（不超过其所在学区总支出的9%）。⁽¹⁰⁾此外，允许地方批准特许学校的州通常会将这种权力授予学区，而不是市长。然而，在特许学校问题上，学校委员会和市长们往往是对立的。印第安纳波利斯市市长是美国唯一有权批准特许学校申请的市长。⁽¹¹⁾最后一个问题是资金问题：州法律通常要求学区为新的特许学校提供资金，而资金结构的细节阻碍了城市对特许学校的支持（第六章中曾以波士顿为例进行了描述）。总之，州法律要求城市支付特许学校的费用，甚至可以不顾城市的反对；而且州法律还禁止城市批准设立特许学校，即便后者需要这些特许学校也不行。

与市长控制问题一样，我们所提出的关键问题不在于特许学校是不是公立学校系统的问题的解决之道。我们只是强调，城市无权决定是否采用目前流行的任何一种学校改革方法，只有州政府才能在市长控制和特许学校之间做出决定，或者（像波士顿和纽约一样）两种选择同时采用。