三　保障性住房

按照定义，一个中产阶级城市必须拥有中等家庭能够负担得起的理想住房。然而，城市在提供住房方面的权力与其在税收和教育方面的权力有着结构上的不同。城市的征税权力是为了从私营部门中获取资金（无论它们是否愿意支付），而城市提供的教育则是公共服务（就连特许学校也是公立学校）。相比之下，城市主要依靠私营部门来建造住房，因此它们需要吸引后者来这么做。诚然，正如我们所看到的，纽约市已经利用其拥有的无主房产提供了相当数量的保障性住房。而公共住房在全国许多城市依然很重要。尽管如此，纽约市的计划还是非同寻常的，而且与欧洲城市不同，美国城市从来没有提供住房补贴和公共住房以使其大部分城市人口能够以负担得起的价格生活。⁽¹²⁾当美国城市提供公共住房时，通常是分配给城市的贫困人口而不是中产阶级。中产阶级的住房应该由私营部门建造。

因此，该市的中产阶级住房存量主要掌握在他人之手，它可以通过大规模的开发或小规模的逐户增加。城市提供保障性住房的努力主要集中在开发商身上。城市住房政策的这一方面建立在一个单一概念上：与开发商达成交易，其中涉及一定数量的保障性住房的交易特许权（通常允许它们建更大的项目）。目前尚不清楚这些交易是否减缓了中产阶级化的势头。毕竟，所建的大部分住房都不是中产阶级负担得起的。确实，总体交易很可能与成为全球城市的目标相一致，而不是与成为中产阶级城市的目标相一致。大规模的发展将促进社区的变化，从而吸引全球喜欢住在城市的人。由此，这种交易就可以产生远离中产阶级城市的动力。然而，城市几乎没有其他选择。因为与教育不同，住房供给被理解为一项私人职能，所以城市没有权力自行建造（重要但有限的公共住房是例外），也不能简单地要求开发商主要为中产阶级建房。这就是为什么这些城市在与房地产开发商打交道时，会寻求那些与推广全球城市和旅游城市所用的技术相当的技术，比如税收减免、基础设施改善、多样性分区等。鉴于城市在财政和法律权力上的限制，这些是它们实现这一目标的最佳工具。

城市采用的主要手段是包容性分区。这个想法是在小城市和郊区首创的，目的是利用开发商对建造新住房的兴趣来要求他们建造保障性住房。随着城市住房市场的升温，大城市也开始尝试包容性分区。在大多数情况下，强制性的包容性分区方案比自愿性分区方案更为有效，尽管它们也更具争议。自愿性方案产生的反对较少，因为它们只是允许城市通过交换监管和财政优惠来换取建设保障性住房单元的承诺而与开发商达成协议的一个过程。但是自愿性方案和强制性方案之间的界限可能很小：许多强制性方案还包括允许城市向开发商提供分区减免和其他福利的条款。即使城市在批准分区之前可以要求提供保障性住房，但其对城市住房存量的影响也是有限的。对中产阶级而言尤其如此。包容性分区的要求通常对那些有资格获得保障性住房的人设立了收入限制，许多中产阶级家庭的收入都超过了该限制。此外，与需要开发的大量中产阶级住房相比，可以要求的保障性住房的比例较低。

城市用来促进中产阶级住房的另一个策略是：保护城市已有的住房存量。城市没有权力以要求现有住房保持负担得起的方式来界定产权。⁽¹³⁾但是，它们的确在寻求其他途径确保那些现在居住在中产阶级住房中的人可以继续住下去。近年来，一些城市重点对次级抵押贷款行业的扩张进行监管，这个行业向借款人提供可调利率贷款而无需传统的信用指标。尽管获得信贷的机会增加了房屋拥有率，但当利率上升时，借款人无法偿还贷款，因而容易遭遇止赎⁽¹⁴⁾。旨在监管次级贷款业务的地方法规的支持者将其视为保护这些城市居民的要素，并因此将其视为创建稳定的中产阶级社区的总体城市战略的一部分。(https://www.daowen.com)

在这方面也存在重大的法律障碍。由于止赎是一项法庭下达的程序，它通常被视为一个由州法院控制的事项。一些城市试图通过限制次级贷款的法令来绕过这一限制。但是加州、俄亥俄州和马里兰州的法院已经宣布这些法令无效，要么是因为城市缺乏制定这些法令的权力（也就是说，基于地方自治的理由），要么是因为州法律使城市无法处理这一问题（法律的优先原则）。由于很少有明确的迹象表明城市缺乏监管次级贷款的权力，因此法院实际上采取了一种推定，即州在统一管理上的利益超过了地方在这些措施上的利益。然而，一个城市可能出于强烈的地方利益考量，采取比州更严格的措施，即使地方监管的加强会导致陷入困境的社区的可用资金减少。受到掠夺性放贷行为重创的城市可以得出这样的结论：增加获得信贷的机会所带来的好处被一波止赎潮的邻域效应（neighborhood effects）所抵消。加州最高法院宣布奥克兰首创的次级抵押贷款条例无效一案中的不同意见，描述了当地在采用这些条例方面的利益：

奥克兰在监管次级贷款方面的特殊利益不仅仅在于保护其特别脆弱的公民……掠夺性住房抵押贷款对于目标社区产生了巨大影响。掠夺性贷款……可能导致房屋废弃和社区破败，并造成低收入、少数族裔和市中心社区的物质及经济上的恶化。“止赎，特别是在低收入和中等收入的社区，使一个通常所认为的消费者保护的问题……变成了一个社区发展问题，在这个问题上，越来越多的丧失抵押品赎回权导致财产被遗弃和荒废”。⁽¹⁵⁾

如果把激励开发商的普遍做法和地方对次级贷款监管的限制放在一起，城市推行住房战略以促进中产阶级城市的努力所受的限制就会显而易见。在与私人开发商谈判时，城市只能提出自身的需求；在监管私人放贷机构时，城市只限于自己所提的要求。这些制约源于住房市场的私有性质以及州对城市试图控制住房市场的限制。