实现全球城市目标
一个城市如果想提升自己在全球城市等级名单上的位置，可以采用多种选择。正如罗伯特·博雷加德（Robert Beauregard）令人信服地表明的那样，城市政策有助于确定什么是全球化。“所有的活动都在本地进行，”博雷加德写道，“只有通过整合众多的本地参与者和活动全球性才能形成。”(6)这些本地参与者和活动的基本目标在于使该市成为国际金融机构、创新企业家和相关服务（律师事务所、会计师事务所、咨询事务所）选址的理想场所。除了与可能搬到城里的商界领袖会面之外，市政官员还可能采取各种政策，努力使城市更具吸引力。确保国际交通的便捷是任务之一，包括一个与全世界和中心城市往来便利的主要机场，以及尽可能提供良好服务的港口设施。另一个任务是为从事金融及相关活动的人提供适当的办公和生活环境：高层办公楼、后台办公地点和住宅区。先进的通讯基础设施、快速的许可和建设审批、低税收的环境，这些也都经常在列表上。那些被理查德·弗罗里达的想法所吸引的人，可能会提议增加一些文化设施和社区；那些更关心后勤服务人士的人可能会强调公立学校的质量和保障性住房的可用性。这个列表还可以继续加长，特别是如果“世界级”这个形容词可以应用于尽可能多的因素。正如我们将会看到的，城市在实施这些想法的能力方面往往是受限的。但是，法律框架也有助于推动城市从两个方面接受此类议程：一是使替代方案变得困难，二是赋予城市相对容易地追求这份列表上的某些要素的权力。
1．替代方案的问题
考虑一下一位市长面临的选择，他要在全球城市议程和两个备选方案（中产阶级城市或者区域城市）之间作出决定。由于我们对中产阶级城市的详细考察延后到了第九章，所以在此仅讨论德罗姆－梅杰研究所（Drum Major Institute）(7)的一份报告，该报告提供了一个可能实现这个目标的议程示例。(8)德罗姆－梅杰研究所是一个致力于使纽约市更适合中产阶级居住的智库，其要求100名地方领导人确定该市应采取何种政策来应对日益严重的经济两极分化。已确定的政策包括：采取更为累进的地方所得税；强制实行包容性分区；由城市提供市立全日制公立学前班；提供扩大的地方公共卫生保健；强制要求城市里的大型企业为员工提供医疗保健服务；采取最低生活工资措施；以及免除纽约城市大学对城市居民的学费。
这些想法依赖于三种城市行为：税收、监管和服务提供。州法限制了市政府采用所有这三种方法的能力。即使是那些不需要州对于税收进行明确授权的州，比如马萨诸塞州，也对地方征税权施加了限制。即使是那些在城市能够对私营部门进行监管（通过将“私法”或“民法”从地方自治权中排除的方式）之前不需要州立法授权的州，像马萨诸塞州，也限制了城市对于私营企业的监管。而且服务交付成本在任何地方都很昂贵很困难，所要求的资源和组织灵活性，城市往往缺乏。即使是一个有能力采用其中一种或多种技术的城市，也必须认识到，它不仅与全国各地的城市竞争，而且与它所在大都市区的其他城市竞争。提高税收以支持服务业和规范私营企业，可以鼓励对该地区有兴趣的企业落户郊区，而不是在中心城市。当然，从全球城市文献的角度来看，无论其最终的位置是在城市的地理边界之内还是之外，都不会影响“城市”的全球地位。但这对城市政府来说肯定是有影响的。搬到新泽西州并不能帮助纽约市增加税收来支持城市服务。因此，考虑到目前的城市间竞争以及大都市组织结构，城市官员很容易认为，采用中产阶级城市进程并不符合他们的利益。
全球城市议程提供了一个更有吸引力的选择。它的目标是吸引商业，而不是向其强加成本。实施这一议程需要提供激励措施，包括减税和基础设施建设，而不是征收更高的税或要求商业让步。而且不需要城市提供医疗保健或学前班教育服务。事实上，一个追求全球议程的城市可能会阻止使用这些公共服务的居民居住在城市里。除了激励机制更有帮助之外，与征税、监管和提供服务的能力相比，城市政府对经济发展拥有相对重要的权力。即使城市无权提高税收以支持公共服务或使其更加进步，也往往有权通过税收优惠来吸引企业。它们有更多的权力提供基础设施建设，而不是在接受公共政策条件的情况下要求城市批准分区或颁发许可证。考虑到州对城市借贷和可支配支出的限制，刺激私人投资比增加城市自身在城市服务方面的支出更为容易。正如我们所看到的，大多数城市都是在州规定的债务限额内运作，且不能借钱来支付运营费用。另一方面，基础设施的发展可以通过建立一个拥有自己债务限额的独立公共机构来筹集资金——这是州规定的城市债务限额的一项例外，这一限额刺激了在全国范围内此类建设机构的创建。此外，向私营企业提供减税或者补贴不会直接从城市预算中扣除任何费用，但为城市服务提供资金则会。可以肯定的是，这座城市的最终成本会变得一样。此外，这将促进城市的私有化。然而，考虑到预算限制和对城市权力的限制，城市政府越来越重视促进私营经济发展而非改善公共服务，这就不足为奇了。
城市拥有更多的合法权力来吸引企业而不是监管企业，原因之一在于相比向企业强加成本，司法界对向企业提供税收减免的态度截然不同。例如，在马雷迪诉温斯顿－塞勒姆市一案（Maready v. City of Winston-Salem）中，北卡罗来纳州最高法院支持州立法，授权地方政府向私营企业发放经济发展奖励金，以应对该立法违反州宪法规定的资金支出必须“仅用于公共目的”的质疑，该法院之前曾将此短语解释为禁止向个人或公司提供赠款。尽管担心这些奖励金会造成不公平，使政府偏袒一些私营企业而忽视了其他企业，尽管有人持反对意见，认为这一政策实际上并没有带来显著的就业增长或税基增加，但法院坚持维护这项立法，认为它是出于公共目的。法院注意到几乎全国所有其他的州都允许这类奖励金，因此表示担心，如果这项计划中断，北卡罗来纳州将遭受经济损失。“这种可能会流向其他州的推动经济发展的潜在动力，”法院总结，“……是符合公共利益的。”(9)
司法界对于将成本强加给私人商业活动的态度则相对不那么慷慨。我们已经注意到，当一些城市在考虑包容性分区条例或旨在确保保障性住房的租金管制时面临的障碍。我们还注意到，将成本强加给企业的努力有时是如何被视为未经授权的征税形式，而不是一种特殊评估方式。在第9章中，我们将讨论当城市考虑诸如生活工资条例之类的措施时遇到的类似问题。还有一个限制值得在此一提：对征用权的使用的限制。虽然美国最高法院最近维持了新伦敦金融城的宪法权力，把征收私有财产作为其经济发展计划之一部分，但全国各地的反应都相当消极。许多州颁布了法律，限制城市基于经济发展的目的征用物业的能力，除非该物业不合标准或者遭到破坏。结果既赋予了城市追求经济发展的权力，又限制了城市的权力：这取决于被征收的物业。这种结构本身有助于城市追求全球城市的目标：它可以为城市因为出新而对市中心附近贫困的，即“不合要求”的社区进行的征收（从而允许中产阶级建筑和高层建筑的开发）唱赞歌，同时保护位于城市其他区域的富裕社区。当然，如果直接拨款、税收优惠或基础设施建设是正在使用的开发工具，那么即使是这些限制也无关紧要。(10)
中产阶级城市议程难以推行的一个方面在于中心城市担心自己会失去对郊区的投资机会。理解这种恐惧的另一种方法是将全球城市与区域城市而不是与中产阶级城市进行比较。地方政府法律使得制定区域经济发展政策变得困难。州法律通常会限制所许可的地区间协议的种类，同样重要的是，州法律没有对城市和郊区予以激励，无论是财政上的还是额外的地方权力的授予，以寻求解决大都市问题的区域性方案。实际上，是地方政府法律的结构本身使得区域合作缺乏吸引力。该地区的每个城市都需要自行筹集资金来提供自己的服务，这种结构甚至导致城市官员试图不惜牺牲邻近地区的利益来为自己吸引投资。与此同时，对地方权力的限制（这种限制适用于郊区和中心城市）使地方官员担心，任何区域性努力都会进一步限制他们为选民提供公共服务的能力。一种不同的法律结构，即一种与他者合作行使权力时会增加地方权力的法律结构，将改变大都市地区经济发展的竞争方式。当前的城市间竞争形式没有必然性，这使得全球城市议程的本地化追求具有吸引力，而中产阶级城市似乎削弱了城市的竞争地位。州建立的区域结构本身就是州法律的产物。(https://www.daowen.com)
2．赋予全球城市议程权力
目前的法律结构不仅仅阻止了全球城市议程的替代方案。它还使城市有能力去接受它。通过将重点放在城市对金融和土地使用的权力上，可以很容易看出这一点。州对波士顿征收物业税的限制，使得这座城市依赖于增加物业价值来创收。全球城市议程是实施这一战略的主要工具。当然，州规定所导致的对物业税的依赖并不是实现全球城市议程的唯一途径。所得税或开业税在我们调查的除波士顿以外的所有城市都有州法律的授权，这两种税可以产生同样的效果。波士顿的航空燃油税、旧金山的营业执照税和丹佛的电信税等特定针对性的税收也可以。旧金山从开发中收取费用的方式与此相同。一旦州法律使得城市依赖于增加自己的收入，而且如果来自商业和其他企业的收入是其主要收入来源（在大城市确实如此），那么城市就不得不从这些来源中寻求收入。
因此，2006年春天波士顿市长托马斯·梅尼诺宣布了一项计划，打算重新开发位于城市金融区核心地段的一个市属地块，便不足为奇了。他要求私人开发商为1000英尺高的办公大楼提交“世界一流”的设计，此大楼是“该市迄今最高的建筑物”。市长显然希望该项目能促进当地的经济发展，但他还想“向世界发表声明显示波士顿的突出地位”，以便该市可以继续“引领全球资本之路”。(11)没有人会说导致波士顿或其他城市采取这一战略的唯一因素是地方政府结构。保罗·彼得森和克拉伦斯·斯通的研究对于成为全球城市的愿望的产生提出了更多的理解方式。其他人则强调政府在国家层面上的角色转变，其中最重要的是福利国家的衰落。(12)此外，经济发展还有其他定义，也可以依靠这些定义从可用资源中获取收入。这里的观点是更有局限性的：州创建的地方政府财政结构使得资源增长与全球城市议程相互一致。全球城市的发展路线在世界各地都很流行，并且美国的城市也很容易将其视为一种明显的发展经济的方式。
州批准的成为全球城市的财政激励措施并不总是那么简单。思考一下州法律向大学和医院提供的物业税豁免。我们已经看到了这种豁免是如何限制城市的资源的。但这也有助于促进全球城市的未来。尽管知识型产业未必一定与金融服务业或市中心商业区相关，但它们在促进城市与全球经济的关系方面扮演着两个关键角色。它们提供了一批训练有素的潜在员工，这些人随时可供招募。公司通常会认为，受过高等教育的劳动力在制定区位政策方面比州和地方税收结构更为重要。大学和医院也从事研究和开发创新，可以用于当地的产业。许多学者都在讨论集中学术知识，尤其是科学知识，对于创新型商业活动的产生所具有的重要性。(13)因此，州免税决定的作用远不止促进教育和医疗，其本身就是可取的目标；此外它们还会激励一种特殊的商业活动。
城市在土地使用方面的权力是朝着同一个方向发展的。事实上，土地使用决策和地方政府财政结构之间有着千丝万缕的联系。当城市行使土地使用权时，一个重点是促进私人投资，其原因之一在于对于城市收入的需要。城市追求这一议程一种方式是颁发高层建筑许可；另一种是提供基础设施改进和税收优惠。城市通常都有权自行进行这两项工作，尽管第二种选择因其财政影响而受到了更大的限制。波士顿的法律结构通过州设计的分区管理机构的成员资格以及波士顿重建局的规划与开发机构的组合，促进了该市吸引国际投资的能力。此外，波士顿的分区管理机构使得该市能够为私人投资提供激励措施，而州对附加税的限制则为投资者提供了保护，使其在未来几年免遭增税之害。
其他城市则以另外的方式热衷于全球城市项目。有些是通过制订全面的分区改革来实现的。亚特兰大最近修订了其土地使用条例，以取消对指定的中城商业区建筑物的高度限制。这项变更，连同对分区条例的其他修订，其明确目的是为了使中心城市对高价值的商业和住宅开发更具吸引力。2006年4月，西雅图同样提高了市区某些地段摩天大厦的高度限制。如果西雅图采取相反的做法，即试图对建筑物的高度施加更大的限制，那它将不得不面对该州非同寻常的既得利益保护原则，就像马萨诸塞州所做的那样，而这可能会使降低区划密度变得困难。然而，由于西雅图正在修改其分区法规，以促进更密集的土地使用开发，因此它没有遇到类似的州法律障碍。(14)
其他州则通过比波士顿更广泛地使用增税融资来促进经济投资。旧金山依靠增税融资来改造了一个被称为“中国盆地”的老工业区，而这些努力反过来又使得这座城市吸引了旧金山大学的到来。虽然批评者嘲笑重新开发项目是对私人开发商的赠予，但该市的投资使得州政府选择这一地点作为加州新干细胞研究所的所在地。(15)正如这个例子所示，吸引经济发展的努力可以同时专注于国内和国外投资者身上；地方政府法律在赋予城市参与经济发展工作的权力时，并不对这二者进行区分。此外，在旧金山和其他地方，城市自身的土地使用权并不是推动其成为全球城市的唯一因素。州在城市内部的发展政策指向同一个方向。帝国开发公司在纽约的作用，就像收费公路管理局在波士顿以及类似机构在其他某个地方的作用一样，一直是这种投资的主要动力。州立项目不仅会直接影响城市的发展，还会通过改变城市本身的性质来影响城市的发展。当它们的建立起来时，其他类似性质的项目也可以更容易地建立起来。
追求全球城市议程会增加州和城市的收入，这一事实使得州不太可能会抑制城市促进全球投资的行为。马萨诸塞州的地方自治权受到了非同寻常的限制，但是这些限制涉及地方政府的组织（选举）、市财政（税收、债券）和法规（私法和民法），而不是对国际投资的刺激。城市从事国际业务，期望自己有权这样做，并且希望州鼓励进行此类冒险。在我们所调查的七座城市中，纽约、芝加哥、西雅图和亚特兰大这四个分别成立了专门致力于国际关系的市办事处。这些办事处的职能之一便是将当地业务与世界其他地方的相应业务联系起来，以促进国际贸易并交流关于最佳做法的信息。圣安东尼奥市有14个人全职从事贸易关系事务，尤其关注墨西哥境内的企业。堪萨斯城则已经走得更远：它已经和墨西哥的曼萨尼约港签订了一项协议，试图把曼萨尼约的港口与堪萨斯城的大型铁路设施（全国最大的吨位）联系起来。通过这种方式，该市希望即使像堪萨斯城这样的内陆城市也可以享受到拥有国际港口的优势（对于曼萨尼约来说，即使是一个港口也可以拥有更大的运输网络(16)）。
这些努力仍然受到州的监督甚至禁止。国际贸易活动也定期在全州范围内进行。马萨诸塞州国际贸易和投资办公室根据法律授权可以在外国设立办事处，并向寻求在该州设立办事处的外国公司提供技术援助；其着眼点是整个州，而不是波士顿。同样，国王县商业关系和经济发展办公室为西雅图市所在的县开展了一项出口促进计划；该计划也将重点放在一个更大的区域。为了刺激其他地方的发展，州可能想要限制中心城市的努力。但是也有可能将地方、地区和州的努力看成是彼此一致的，以各自的方式共同追求全球城市的目标。另一方面，一个城市限制而不是增加国际贸易和投资的权力也受到了相当大的制约。在克罗斯比诉全美对外贸易委员会（Crosby v. National Foreign Trade）(17)一案中，美国最高法院认为，马萨诸塞州禁止州实体从缅甸购买商品的行为因违背一项联邦法规而无效。禁止该市与特定国家（更不用说那些受其管辖的企业）进行贸易的地方举措，不会有更好的结果。它们甚至可能被州法律禁止。因此，根据全球城市议程，城市在国际层面上促进贸易比终止贸易更容易。