旅游城市的选择
正如讨论已经表明的那样，旅游城市彼此各不相同，旅游城市与全球城市也大不相同。在决定采用何种选择时，城市面临的法律问题也存在着同样巨大的差异。一旦人们特别关注可能的替代方案时，这一点就会变得清晰起来。
1．旅游友好型城市
一种选择是让整个城市的街区都成为游客可能会想去的地方。从一个因其活力（纽约）、美丽（旧金山）或自然环境（迈阿密）而显得有吸引力的城市开始可能会很有帮助。无论有没有这种优势，城市都需要让游客在城市中轻松出行：乘坐公共交通工具、叫出租车或者（通过提供足够的停车位）开他们自己的汽车。下一步是为游客提供旅游景点。旅游区附近有维护得很好、交通便利的公园（和海滩）那就太好了。有良好的展品支持的博物馆以及创新的建筑，也是可以优先考虑的。具有悠久历史遗迹的地点，比如波士顿的“自由之路”，应始终有易于找到的标志和地图。而且，这是美国，各种各样的购物机会应该随处可见。
如果以适当的方式实施，这个议程可以使城市对居民和游客都具有吸引力。因此，追求这一愿景可以与成为一个以居民为重的中产阶级城市的目标相重叠，而不必制造一个旅游者罩或举办重大活动。当然，并不是每个城市的居民区都会被优先考虑，即使对一个旅游友好型城市而言也是如此。交通和公园之外的城市服务也不会是优先事项。因此，这个版本的旅游城市并不等同于谋求发展成一个中产阶级的城市。尽管如此，居民还是可以像游客一样使用交通网络，也可以徜徉于公园、博物馆或者购物（而当有朋自远方来时，甚至可以去旅游景点逛逛）。具有讽刺意味的是，作为一个旅游友好型城市的这种优势产生了其特有的法律问题：法律结构为成为一个以居民为重的城市制造的困难也适用于此。为了实现这两个目标，城市政府需要能够控制那些使城市社区具有吸引力的要素。有些城市比其他城市拥有更多这种权力。
首先考虑一下公共交通问题。一个以游客为重的城市可能希望组织其公共交通系统，使其路线和票价套餐满足游客的需求。当然，必须有一个让游客可以像居民那样赖以出行的公共交通系统。许多城市都没有这样一个系统，并且没有合法权力和财力来建立它。即使那些拥有足够的公共交通系统的城市往往也无法控制其运作方式。马萨诸塞湾交通管理局是管理波士顿公共交通系统的机构，但是波士顿在其中没有任何代表。因此，在交通管理局关于路线、票价或维修的决定中，波士顿没有直接发言权。相比之下，芝加哥在管理其交通系统的（众多）公共当局中发挥着重要作用。此外，芝加哥还控制着该市“大都会码头和博览会管理局”董事会中的大多数人，该局是这座城市主要会议中心的运营实体。这种双重参与促成了“大都会码头和博览会管理局”对该市备受推崇的2.5英里双车道的公交车道提供了4300万美元的资助，这种车道使公共汽车可以绕过市中心酒店和市会议中心之间的市中心交通地带。由于既无法控制会议中心，又无法控制交通系统，因此波士顿无法效仿芝加哥的做法。它也不能为游客降低地铁票价，甚至不能用提高票价来资助其他与旅游相关的活动。不过，尽管对交通基础设施的控制很重要，但并不一定是决定性的。俄勒冈州波特兰市中心的免费公共交通不是由该市提供的，而是由覆盖3个县的一个公共部门Tri-Met(8)提供的。(9)
城市对停车场所的控制也各不相同。来看看最近关于费城的一个案例。这座城市曾经没有经营城市停车场的合法权力，因为州阻止了它与私人停车场经营者竞争，也使它受到州规定的债务限制，以至于它无法筹集到必要的资本。1947年，州立法机关授权该州各地方当局设立市政府控制的、有自己债务上限的市政停车管理机构。一旦建立，这些管理机构不仅开始开放停车库，还承担一系列与停车有关的其他责任，包括发放停车票以及管理路边停车计时器。费城停车管理局最终每年向该市的运营预算贡献1300万美元。2001年，该州通过了立法，将对费城停车管理局的控制权从市长任命之人改为州长任命之人。此外，为了在不加重州财政负担的情况下满足州政府对该市学校的资助承诺，该立法命令将停车管理局留存收入中的4500万美元转给学区。该市辩称，以这种方式剥夺其停车权和资金，违反了其受《宪法》保护的地方自治权。宾夕法尼亚州最高法院的裁决却并非如此。法院裁定，停车管理机构是由州法律设立的，因此可以由州法律进行修改，无论是否得到市政府的同意。这种变过去变回来的历史为一个城市捕捉到了在全国范围内普遍存在的对于由城市来管理停车的一些矛盾态度。(10)而且，不能孤立地看待一个城市关于停车的决定。如果一个城市几乎没有增加收入的选择，也没有建设为城市所有的车库的资金，那么在向游客展示一副好客的面孔时，它可能会有不正当的动机：波士顿非税收入中惊人的一大部分来自它征收的停车罚款。
公园又是什么情况呢？以下是纽约市公园和娱乐部在其网站上的描述：
公园和娱乐部是近2.9万英亩土地的管理者，这个面积占纽约市的14%，其中包括从洋基体育场、中央公园到社区花园和绿地在内的4000多处独立物业。我们经营着800多个运动场和近1000个游乐场；我们管理着四个主要体育场馆、550个网球场、52个公共泳池、48个娱乐设施、17个自然中心、13个高尔夫球场和14英里的海滩；我们维护着1200座纪念碑和22个历史古迹博物馆；我们照看着50万棵行道树，还有公园里的200万棵树木。我们是纽约市运动设施的主要提供者。我们是免费音乐会、世界级体育赛事和文化节的发源地。
对城市公园的这种控制可以促进旅游业，同时也丰富城市居民的生活。除了一个例外，芝加哥将所有公园和休闲区域都保留在其边界之内。因此，从1997年开始，这座城市得以将一个位于湖滨地带、以铁路和停车场为主的地区改造成千禧公园，就这样，一个占地24英亩的公共场所已成为一个主要的旅游景点；普利兹克露天音乐厅只是其中一处设施，免费举办音乐会。波士顿仍然没有效仿芝加哥的做法的权力。尽管这座城市也经营着包括波士顿广场在内的大型公园，但马萨诸塞州收费公路管理局控制着由波士顿“大开挖”项目产生的300多英亩土地，这些土地将用于开放空间，包括罗丝－肯尼迪绿道。州自然保护和娱乐部控制着城市内部及邻近郊区的其他重要公共休闲场所，而国家公园管理局负责管理波士顿港诸岛。(11)波士顿主要的免费音乐会场地——贝壳露天音乐厅，归自然保护和娱乐部所辖，尽管该市非常重视每年7月4日在那里举行的音乐会和庆祝活动。(12)
波士顿也无力支持其博物馆和文化活动，只能通过将一部分财产税收入专门用于艺术事业来为其提供支持。(13)有专门的文化和艺术资助机制的城市通常依靠销售税或酒店税，其中一个原因是，从公平的角度出发，对旅游业的投资应该由一个来源，即主要是游客本身，来提供资金。另一个原因是，一个从旅游业中获得很少收入的城市，对资助机构没什么积极性，即便那些机构对它们有吸引力。第三个原因是政治方面的：城市居民通常更感兴趣的是资助当地的艺术项目和社区剧院，而不是支持在国际认可的博物馆举办大型展览。由此产生的各个城市在艺术资助上的差异是相当明显的。2007年，波士顿艺术、旅游和特别活动部的“艺术推广”预算才40多万美元。通过为文化和教育项目提供高达5000美元的资助，这笔钱主要花在了有利于当地居民的项目上；并未向主要的旅游景点，比如美术馆或伊莎贝拉·斯图尔特·加德纳博物馆等，提供资助。另一方面，旧金山有一个名为“艺术补助金”的项目，其目的是“提高我们城市对游客的吸引力”。该项目利用酒店税支持文化景点，从国际电影节到芭蕾舞团；并帮助为大型博物馆提供资金，其中包括给城市科学博物馆的36.31万美元，给旧金山现代艺术博物馆42.7775万美元。纽约市文化事务部则完全在另外一类。它向占用城市土地或位于城市建筑物内的34个机构提供资金，包括拨款和支付公用事业费用。这份名单上有大都会博物馆、布鲁克林音乐学院、林肯中心、卡内基音乐厅以及美国自然历史博物馆，都是主要旅游景点，此外还有社区建立的组织。该文化事务部是美国最大的文化资助机构，每年预算超过1.3亿美元，4年的基本建设预算超过8亿美元。(14)
城市向游客推销的另一个便利在于它们自己的历史。波士顿的“自由之路”是一个主要的旅游景点，它将游客引向该市的许多最重要的历史地标。但是，波士顿对市内公共土地的控制是东一块西一块的，这阻碍了它保持其吸引力的能力。据《波士顿环球报》报道，一名当地居民注意到，为防止汽车驶上“自由之路”而设计的装饰柱不见了，从而降低了其对居民和游客的吸引力。《波士顿环球报》的一名记者试图穿过官僚机构的迷宫来了解问题如何才能得到解决，并在这一过程中就该市对其标志性景点之一缺乏管理的情况进行说明：
波士顿市保留了这条小径，但只有人行道和标志着这条小径的砖或红漆线……自然保护和娱乐部管理着波士顿地区的许多城市公园和休闲区，但并不负责人行道……国家公园管理局负责不少当地历史遗迹，该局一位发言人……说他认为可能是马萨诸塞州港务局或者马萨诸塞州收费公路管理局在负责。……马萨诸塞州港务局负责托宾大桥的维护和经营，该局一位发言人在星期四早上来看了这条人行道，检查了那些装饰柱，并说这个地方属于收费公路管理局。据联系到的收费公路管理局第一发言人说，该局对这座桥或桥下的土地没有管辖权，而其高级发言人玛丽·埃伦·伯恩斯却确定，“这是我们的”。她说已经订购了新的装饰柱，并将在夏季结束之前安装……伯恩斯说，谁来维护这条人行道这件事之所以没说清楚，很可能是因为该地区有两条人行道：一条位于托宾大桥下，是由马萨诸塞州港务局维护的，另一条蜿蜒在通往中央干道北区隧道和托宾大桥的坡道下。(15)
对滨水区域的控制是我们的最后一个例子。很重要的原因之一在于，滨水区域就像公园一样，是游客和城市居民的主要景点。但另一个原因是关于旅游业的：正如第七章中所讨论的布鲁克林红钩社区的例子所表明的那样，如果该滨水区域能够容纳游轮，那么它们可以成为旅游业的主要切入点。从1980年至2004年，游轮业的年平均增长率为8%；2004年，美国和加拿大的游轮公司的乘客超过900万人次。拥有水滨的城市可以决定有多少滨水区域可供游轮使用，制定管理使用该港口的船只的规则，以及为使港口对游轮运营商和乘客都有吸引力而提供的服务和便利设施。旧金山拥有自己的海滨，该市正在利用这一优势建设一个最先进的港口，其中将包括大型泊位，可以使容纳的游轮数量翻一番，此外还包括商业和零售区域。码头将成为一个焕然一新的港口区的一部分，其中也包括住宅开发区和一个公共公园。西雅图的港口与波士顿和纽约的一样，也不是由城市控制的，而是由港口管理机构西雅图港务局（the Port of Seattle）控制的。西雅图港务局由国王县的选民选出的5名委员管理，该县包括偏远的郊区和农村地区以及西雅图。因此，如果西雅图市政府想要改善其港区以吸引更多的游轮，就需要赢得一个不在其控制范围内的机构的支持与合作。毫无疑问，西雅图港务局有自己的动力来进行港口升级；事实上，它已经这样做了。但是，是它而不是城市决定着这些升级的内容、范围、时机。(16)
我们刚才所说的交通、停车场、公园、博物馆、旅游景点和港口，仅仅说明了城市对吸引游客的便利设施的控制程度在全国各地的差异。我们把波士顿挑出来作为一个对这些景点缺乏控制权的城市的例证，但波士顿并非独一无二。每个城市都无法控制成为一个旅游友好型城市的某些要素（纽约的地铁不归该市管；“太空针”是1962年世界博览会的标志，也不归西雅图管，而是归私营的太空针公司所有和经营）。全国其他城市的法律结构与波士顿的非常相似。纽瓦克市一半以上的财政收入要依靠物业税和州的援助，波士顿也是如此。纽瓦克市由此造成的资源匮乏以及该州加诸的其他法律限制，当然，还有市内非裔美国人社区的孤立，对纽瓦克的负面影响要比州施加的限制给波士顿带来的负面影响大得多。这一点通过对纽瓦克旅游景点的影响反映了出来。彼得·艾辛格（Peter Eisinger）引用了1997年在纽瓦克开设的新泽西表演艺术中心的一位评论家的话说：“它是由非居民为非居民建造的。他们会来到这里，被扔到最前面，看演出，然后离开，而对社区不产生任何影响。”(17)尽管有新的表演艺术中心，但评论家说，纽瓦克已经将城市的一部分单独辟出来取悦游客，而不是成为一个旅游友好型城市。
一个城市对购物的控制所面临的问题与迄今为止讨论的要素有着不同的结构。问题不在于政府碎片化、州的干预或者资源限制。当购物中心开发商想要提供理想的购物体验时，他会尝试一家商店一家商店地安排来组成购物中心，以吸引他正在寻找的购物者组合。城市无法做到这一点。每家商店都是私有财产。城市可以创造性地利用其分区权来促进零售场所的组合的多样化。但是，城市无法逐条街道地控制商店的种类，因此，它无法以购物中心那样的方式来组织城市购物，以招揽游客。在以吸引游客的方式设计购物场景时，城市不能依靠自己的法律权力。它可以依靠私人决策，希望仅靠“自由市场”就能让城市街道活跃起来。但如果城市想自己做点什么，那么它的最佳选择是帮助开发商获得足够大的一块城市土地，这样开发商而不是城市，就可以把这个区域打造成一个对游客友好的地方。换句话说，一个对旅游业感兴趣的城市，如果从传统的沿街购物的设计转向购物开发，比如节日集市，那么它会变得更好。为了向旅客提供购物体验，城市被引导发展成一个旅游者罩，而不是一个旅游友好型城市。
2．幻想城市或旅游者罩
幻想城市，也被称为旅游者罩，一般是围绕购物来组织的。(18)但是在开发节日市场、体育场馆、会议中心或者赌场的决定之间存在显著差异。一个明显的不同之处在于那些会被这些开发所吸引的人。选择的法律结构也不同。然而，旅游者罩的所有变体都有一个共同点：基本的法律手段是私有化。有时私有化采取的形式是把物业彻底转让给私有主体；有时会导致建立公私合伙关系；有时所有权会转给不受城市控制的州设公共机构。无论采用哪种形式，城市对企业的控制力不足都会成为城市所产生的旅游业付出的代价。
掌握这种私有化的最简单的方法是从它最强大的版本开始，一个被“最终幻想之城”所采用的版本：沃尔特·迪士尼世界度假村。理查德·弗格尔松（Richard Foglesong）对迪士尼世界的法律结构提供了一个不可或缺的描述，在此我们只对它作一个简短的总结。(19)关于迪士尼世界，非常重要的一点是，它不在奥兰多。相反，州的主要干预措施是从两个地区的一部分划出一块面积为曼哈顿2倍的区域，靠近但绝不在奥兰多，并为该地区建立自己的政府结构：芦苇溪改良区。该地区是一个业主型政府（aproperty-owner government），也就是说，它是由土地所有者而不是居民，通过一英亩一票的方式选举出来的。当然，主要的土地所有者是迪士尼。州法律授权该地区管理土地使用，提供市政服务（包括消防部门和交通），修建道路和下水道，并发行免税债券。而且明确免受县、州土地使用法律的管辖，也无需缴纳其他开发商必须支付的影响费。（该地区内还有两个由迪士尼员工组成的小型自治社区，但它们已将规划和分区权转移给了该地区。）。
可以毫不夸张地讲，由此而来的发展造就了旅游业的成功。2006年，它的四个景点——魔幻王国、未来世界、迪士尼米高梅影城、迪士尼动物王国——占据了美国主题公园前五名中的四席（迪士尼乐园排第二）。这四个还进入了全球游客量排名的前八名，其中魔幻王国2006年以超过1600万人次的游客成为全球排名第一的主题公园。(20)包括奥兰多在内的整个地区都受到了巨大影响。该市和大都市区的人口都激增，吸引了许多新的开发项目，不仅包括酒店，还包括其他旅游景点。这种效应可以看作是旅游城市议程的终极梦想：惊人的经济增长。然而，考虑到法律结构，迪士尼世界也产生了问题和反对意见。迪士尼所获得的基础设施以及其他服务，其资金是由州支付的，相关款项已经从该地区的其他地方获得。游客的涌入、保障性住房的缺乏、交通拥堵以及迪士尼世界所代表的低工资经济所产生的需求，给整个地区带来了问题。州对于芦苇溪改良区的权力受到了限制，以致州既无法解决这些问题，也无法确保迪士尼充分分担解决方案的成本。而迪士尼打算开设一个会议中心并建造迪士尼市中心乐园的计划，在激励迪士尼自身成功的同时，也有可能破坏奥兰多的经济繁荣。
迪士尼世界并不是本书关注的中心城市项目类型。但它代表了一种模式，在一个更为有限的范围内，城市可以修改和因地制宜地创建自己的旅游者罩。这些修改是重要的，但其结果是相似的：向一个不是由城市控制而是由私人公司或公共机构控制的开发项目提供公共支持。这种城市空间私有化不仅是旅游城市的一个组成部分，也是全球城市的一个组成部分。也许最引人注目的全球城市版本是伦敦的金丝雀码头，它是伦敦主要金融区“伦敦金融城”附近的一个开发项目。这个撒切尔夫人时代的项目，由伦敦码头开发公司发起，该公司是一个由国家政府创建的公共机构，它1987年把这块土地卖给了一家私营公司——奥林匹亚和约克金丝雀码头投资公司。金丝雀码头集团在经历了包括破产在内的巨大起伏之后，现在管理着全球主要的金融中心之一。这个开发项目包括三座英国最高的建筑，占地97英亩，员工超过8万人。随着政府资助的轻轨和地铁网线的建设完成，大规模的扩建计划正在制定中。总之，这个项目是伦敦全球城市未来不可或缺的一部分。但是必须认识到，包括广场和街道在内的整个开发项目都是私有财产，由保安人员看护。正如美国城市中心的许多旅游城市的例子一样，对城市的私有财产监管的法律限制也是开发的运作方式的一个重要组成部分。(21)
全球城市和旅游城市所推动的私有化可以并且越来越多地结合在一个单一的发展中。金丝雀码头就是一个例子：它不仅已经成为一个工作场所，而且也是一个购物环境，每周有超过50万的购物者光顾该地区。在美国，类似的双重重点项目也在成倍地增加。举两个纽约的例子。时代华纳大厦里不仅有世界领先的媒体和娱乐公司之一（时代华纳）的办公室，还有高端公寓。但它也提供了主要的旅游景点：酒店、大型音乐会场地、购物中心和餐馆。由开发商森林城集团（Forest City Ratner）(22)在布鲁克林开发的价值40亿美元的大西洋广场（Atlantic Yards）项目，又往前走了一步：设想有17幢建筑，包括1个体育场、25万平方英尺的零售区域、一间酒店、办公楼，以及公园和（做出向中产阶级城市发展的姿态的）经济型住房，当然还有高价房。
因此，对于许多开发态势而言，“旅游者罩”似乎不再是正确的说法。这些开发项目本身也是在形成“全球罩”，有时甚至不止于此。然而，在本章中，我们重点关注私有化的程度，因为旅游场所是城市生活的组织过程中私有化最明显的例子。与这座全球城市相关的许多开发项目都是单一的办公楼（金丝雀码头和大西洋广场是明显的例外），将这些办公楼理解为私有财产并不特别令人惊讶。这些建筑不是为邀请公众进入而设计的；事实上，在很多情况下，保安会将公众挡在门外。旅游景点是专门为公众设计的。尽管它们提供的“公共场所”是由一个私人实体控制的，但它们把自己作为一个主要的城市目的地呈现在世人面前。这就是为什么我们认为它们代表了公共场所私有化的最有力的形式。
旅游者罩有两种不同的组织方式。一种是由一家私营公司负责开发项目，另一种是由一个公共机构运作，可以肯定的是，这是一个政府机构，但它不会受到地方民主的影响。（迪士尼世界以一种非常醒目的方式将这两种形式结合在了一起）。节日市场是公司模式的缩影，劳斯公司在波士顿的法尼尔厅市场以及巴尔的摩的港湾广场（Harborplace）就是典型的例子。城市提供土地（要么是因为它拥有土地，要么是通过征收获得土地），提供基础设施支持，并给予免税或者补贴。公司一般通过长期租赁获得物业，然后将其作为私有财产进行管理。在规划阶段，双方共同努力，争取附近街区和其他政府对该项目的支持。一旦投入运营，公司将安排商店入驻、收取服务费、提供保安并对企业进行市场营销。其结果是，虽然政府利用自己的权力和资源支持私人购物和娱乐活动，但有关该场所的大部分决定都是由私人公司做出的。(23)
这种由企业组织的发展模式不仅存在于节日市场，而且存在于主题公园和赌场。不妨参考一下《波士顿环球报》对底特律的这篇报道：
过去8年来，底特律已经在市中心建了三家赌场，使市区的部分地区焕发了活力，并成为人口最多的、境内设有赌场的美国城市。这些赌场为迎合挥金如土的豪客以及上班族，增加了近7000个工作岗位……去年，它们带来了13亿美元的收入，其中……有11.9%或者说1.55亿美元流向了底特律市。该市在过去5年里建造的酒店数量比过去25年里建造的还要多……使税基多样化，使汽车城成为收入第五高的赌场市场，仅次于康涅狄格州。(24)
康涅狄格州？赌场赌博比你想象的要普遍得多。《波士顿环球报》的这篇文章到底想要说什么呢？毫不奇怪：波士顿市长希望吸引一家度假村式的赌场——“有酒店、商店和拉斯维加斯式的表演”——进驻该市的东波士顿社区。波士顿不能自己达成这笔交易。不用说，赌场将由私人公司经营。底特律的一家赌场由米高梅幻影公司经营，后者自称美国主要的“酒店和博彩公司”之一。(25)
另一种发展模式是公共机构。采用这种模式的主要是会展中心。正如丹尼斯·贾德和迪克·桑普森所阐释的那样，从一开始，将会议中心作为公共机构来安排的原因就是它们可以提供一个公共旅游景点，但又可以像私人公司一样进行管理。
这些公共／私营机构并不受制于那些使一般目的地方政府(26)采取的公共举措受挫的规则。它们可以在不担心维持选举联盟的情况下做出决定。它们可以像公司一样运作，保护其信息和账簿，但同时，因为它们追求政策目标，所以它们可以像政府一样借钱，并与开发商建立股本和创收的关系。这些新的安排是了解受到去工业化影响的财政拮据的城市如何能够在1970年代和1980年代开创城市建设新时代的关键。(27)
布鲁金斯学会最近的一项研究显示，会展中心的业务近年来有所下滑。但是，研究表明，城市还是在继续建设和扩张。(28)在纽约、芝加哥、丹佛以及西雅图等地，许多重大项目正在建设或规划中。布鲁金斯学会的这项研究发问，鉴于业务下滑，如何解释这种扩张和增长？在美国，商务旅游的激烈竞争使人们萌生了一种日益强烈的愿望，那就是在会展业务中独占鳌头。对这个现象，该研究称为“把钱丢进无底洞”。它不仅仅指会展中心的建设。芝加哥的大都会码头和博览会管理局已经在麦考马克广场会议中心旁边建造并拥有了一个有800间客房的凯悦酒店，休斯敦和丹佛等城市也紧随其后。（想象一下，如果一个城市建造并拥有一家凯悦酒店，人们会有什么反应。）竞争的激烈程度在一定程度上是由两个主要的郊区地点（“拉斯维加斯”和“奥兰多”）推动的，它们将大城市的大型赛事吸引到了这里。在拉斯维加斯，竞争不仅存在于拉斯维加斯会展和观光局（LVCVA）以及其他类似机构之间；而且该局现在也必须与拉斯维加斯大道上的曼德勒海湾会展中心竞争，后者是一家私人会展中心，拥有100万平方英尺的展览空间。
正如贾德和桑普森所指出的，公共权力结构助长了这种竞争狂潮。这些机构通常是由州政府创建、董事会管理，无需令城市选民满意，有时甚至无需向市政府负责。波士顿的两个会展中心归一个州立机构所有并运营，即州长控制下的马萨诸塞州会展中心管理局。（它已经在该市的南波士顿滨水区建成了一家大型酒店，紧挨着该市最新的会展中心，而这家酒店因位于州有土地上，所以无需缴纳该市的酒店税。）相比之下，芝加哥的两个会展中心则由大都会码头和博览会管理局打理，这个管理局虽由州立法机关设立，却是由市长任命的人控制。即便如此，这种权力结构还是可以有自己的思路，因为它自己拥有领导权并且它有能力发行债务。拥有有权运营的会展中心的原因，首先在于把它们与城市政治隔离开来。管理机构还应该重点关注会展业务，并组织起来拓展其规模。可以肯定的是，尽管它是独立的，但是管理机构的债务依然必须偿还。而城市资源往往被用于此。通过这种方式转移资源，会展中心可以从其他的城市优先事项中获得资金。(29)
体育场馆有时由公共机构提供资金和负责打理。全国各地——比如芝加哥、丹佛和亚特兰大——都有大型体育管理部门，而且像会展中心管理机构一样，它们也发行债券来为自己的设施提供资金。但是体育融资也有许多其他方式（单独的或者组合的）：私人融资、城市支持、州支持、出售冠名权以及球队自己提供的资金。对美国体育融资的详细考察表明了城市参与的重要性。(30)城市经常通过发行债券来支持体育场馆的建设，而摊在公众身上的建筑成本的份额通常会通过酒店税、许可证税这样的额外税或者一般销售税来偿付。因此，没有这些收入来源或担保机构——或在这方面受到极大限制——的城市在筹集必要的资金方面会遇到很大困难。尽管有证据表明，体育场馆不会给城市带来显著的经济效益，但驱使人们建设体育场馆的竞争动力依然强劲。新洋基体育场在很大程度上是洋基队自己的钱，同时州也提供了相当可观的资金。但该市也花了相当大一笔钱，有的是直接开支，比如建停车场、收购相关物业、拆除旧体育场等；有的是通过放弃收取这些场地的租金或物业税。该项目还要求纽约市发行免税债券，它将由洋基队偿清。
尽管还有许多其他类型的旅游者罩开发，但对于这些项目，人们已经说得够多了，足以证明为什么它们（而不是旅游友好型城市）已经成为接受旅游城市议程的城市的主要焦点。旅游城市方面的著作主要关注这种旅游发展形式，通常是批评伪造的历史主义、“消过毒的欢场”、文化商业化以及对游客未造访的城市街区缺乏影响或产生负面影响。(31)我们的重点一直是放在旅游者罩的另一个方面：法律结构如何推动城市接受它们，又限制城市在控制它们方面发挥的作用。与全球城市一样，州财政和土地使用法的结构也有利于旅游者罩的产生。然而在这里也有一个重大的问题。对州授予城市的合法权力和资源的限制，使它们朝着私有化的方向发展。无论是通过私有企业结构，还是建立公共权力机构，推动这一选择的城市都会将其部分辖区土地的权力让渡给其他主体。
3．一次性活动
对有兴趣促进旅游业的城市来说，最终策略是组织一场大型的旅游活动，比如奥运会。这几乎可以肯定是这座城市千载难逢的盛事。这使得它与在全国乃至全世界越来越普遍的一年一度的例行活动有所区别。这些一年一度的活动都有自己鲜明的特色，比如西雅图国际电影节、纽约电影节、迈阿密海滩的巴塞尔艺术展以及新奥尔良狂欢节。它们不是旅游友好型城市（它们坐落于一个或两个社区）的样本，也不需要建旅游者罩。它们最接近的类比是集会：后者不是为商人召集的，而是为了那些寻求乐趣的人。它们提供的好处之一是不需要会展中心（虽然迈阿密海滩的巴塞尔艺术展是在会展中心举行的）。就像旅游友好型城市和旅游者罩一样，它们显然专注于旅游业：它们欢迎旅游爱好者到城镇来玩几天，并且希望他们四处消费。
一次性活动是不同的。人们常说，组织这些活动可以让城市更出名。但想想伦敦、纽约和巴黎为举办2012年奥运会所展开的竞争。这些城市全世界还有谁不知道呢？在我们看来，举办这些活动的更合理的解释是城市转型。当然，参加活动的游客是整件事中非常重要的一部分：它们会把很多人吸引到城里去，哪怕只是很短的一段时间。但是，如果没有一个长期的发展计划，没有启动该计划的紧迫感，任何一个城市都不会参与到正在进行的大刀阔斧的基础设施重建中，也没有哪个连锁酒店会再建新酒店。一次性活动是有价值的，因为它们成了一个城市街区大规模重建的工具。这个长期项目有时会与短期活动相冲突。为运动员建造体育场和住房，可能产生的结构并不是长期用途所要的；它们甚至可能偏离城市发展的预期目标。因此，为大型活动设计场地时，必须同时关注两个阶段：一个是临时性的，一个是永久性的。
这种场景目前在北京、上海、伦敦上演得最为壮观，这几个地方分别举办了2008年奥运会、2010年世界杯、2010年（“经济和科技的奥运会”）世博会以及2012年奥运会，其中北京的面积相当于南非10座城市（包括约翰内斯堡和开普敦）那么大。这种模式的起源可以追溯到早年，最令人印象深刻的是巴塞罗那（1992年奥运会），还有雅典（2004年奥运会）、亚特兰大（1996年奥运会）以及其他地方。巴塞罗那拆除了仓库和公用企业以辟出一个新的海滨，从而活跃了附近街区的气氛，修建了地下公路，建起了由30位建筑师设计的2000套公寓，并对一座大型城市公园进行了大修。亚特兰大的推进较为温和，但长期成果包括百年奥林匹克公园和佐治亚州理工学院的宿舍。北京、约翰内斯堡、上海和伦敦正在大大推广这一模式。所有这四座城市都在以惊人的方式扩展其交通网络（约翰内斯堡的火车和公交，北京的全球最大的航站楼，伦敦的“欧洲之星”铁路网）。它们正在征收整个街区并翻新，它们正在寻找全球城市项目以及酒店和旅游景点进行投资。大都会建筑事务所在北京为中国中央电视台建造了占地500万平方英尺的新总部，集中体现了全球城市性质的大事件（比如奥运会）的特点，这座建筑既是旅游景点，又是链接全球媒体和娱乐的纽带。其竣工时间恰好就是奥运会开幕的时间。(32)
没有哪个美国城市能够独自进行这种城市转型。世界其他地方的城市也不能靠自己做到。如此规模的重建需要超乎寻常的财力资源，组织事务本身超出了任何一个城市的能力。在中国、南非和英国，国家政府在资金、设计、管理和促进必要的城市转型方面发挥着重要作用，由此产生的组织结构非常复杂。举个例子：伦敦。伦敦奥运会和残奥会组委会是一家拥有自己董事会的公司，负责筹备和安排比赛。由议会设立的奥运会交付管理局是负责开发、建设奥运比赛场馆和基础设施的公共机构。两家公司都在金丝雀码头设有办事处。文化、媒体和体育部是主要的国家政府机构，负责奥运比赛的交付。由伦敦市长、国家奥林匹克部长、奥组委主席、英国奥林匹克协会主席组成的奥林匹克董事会（The Olympic Board）(33)负责对该项目进行监督、战略协调和监督。伦敦市长的工作是设法确保伦敦人从比赛中受益。(34)
很难想象在这些大型活动上投入巨资是为了促进中产阶级城市或区域城市，甚至其他版本的旅游城市的发展。城市竞相举办这种千载难逢的盛会，因为这将使它们能够利用公共和私人投资，在短时间内从全球城市和旅游城市的角度对城市进行重新配置。体育热和城市竞争的结合，使得这项工作以一种单靠体育或旅游不可能实现的方式实现。可以肯定的是，运动热并不是每个地方都必需的。2010年上海世博会的口号是“在筹备为期6个月的世博会的同时，牢记未来60年的发展”。(35)然而，在伦敦赢得2012年奥运会举办权的那天，我们中的一位和一大群伦敦人在一起，他们的欢呼声似乎与球队在世界杯或者世界职业棒球大赛中获胜的典型反应没什么两样。“我们赢了！”
胜利也有它的坏处。这座城市将被按照全球城市和旅游城市的面貌来重塑，这些面貌可能不会响应城市居民对这些目标的定义，更不用说他们维持自己的生活方式或促进中产阶级城市的目标了。毫无疑问，城市居民和城市政府自己往往也会头脑发热。但是，正如在伦敦一样，关于城市未来的决定将掌握在一个相当复杂和难以解释的公私合作伙伴的手中，以至于永远不容易确切地搞清楚为什么选择了这个版本的城市未来，或者到底谁选择了它。
4．旅游城市的未来
除了私有化之外，旅游城市的发展还存在着危险。其中之一便是成功也可以变成失败。在过去50年里，或许世界上最重要的旅游城市威尼斯已经失去了60%的人口。除了旅游业，大多数经济生活已经从城市逃离，去往周边地区，城市还面临着成为一个大型博物馆的前景。威尼斯的未来并不是许多旅游城市都会接受的目标。这样一座城市到底是为谁而建呢？诚然，潮水般的游客也挤满了拉斯维加斯大道。但是千百年来威尼斯一直是一座重要的城市，也是一个重要的商业中心。当然，成功并不是唯一的问题。另一个问题既纯粹又简单，那就是失败。一个城市未能专注于改变品味和时尚，将导致游客流向其他地方。一个城市无法支持其文化景点并产生新的景点，也会遭受同样的命运。一个在旅游业上赌博的城市等于在拿自己的未来冒险。其衰落，像工业城市的衰落一样，可能是毁灭性的。
然而，正如丹尼斯·贾德和苏珊·费恩斯坦在他们《旅游城市》一书的结尾所说：“游客无处不在，他们会在这里逗留。”(36)因此，每个城市都必须决定要促进什么样的旅游业，以及想成为什么样的旅游城市。我们所探讨的这些选择仅仅是示例，而这种探讨似乎应该以另一种形式的想法来结束。那就是历史性保护：不是急剧的城市转型或旅游者罩，也不是我们概述过的旅游友好型城市，而是通过限制对其现有建筑环境的改变来保留其独特性的城市。这条路并不容易，但布鲁斯·埃尔利希和彼得·德雷尔在一篇关于波士顿的文章中引述了旅游业权威亚瑟·弗罗默这样的话：“由于并且仅仅由于历史性保护，旅游业现在是欧洲最大的单一产业。”弗罗默说，只有那些启动了“严厉的保护措施”的城市才成为主要的旅游目的地，而像布鲁塞尔、米兰这样没有充分保护其历史环境的城市则变成了旅游业的死水区。(37)
埃尔利希和德雷尔指出，波士顿只是部分采取了历史性保护。它还采用了相反的策略，例如市区出新和节日市场。埃尔利希和德雷尔也很小心地强调联邦立法（例如建立国家历史遗址和联邦税收抵免）的重要性，最重要的是州立法作为波士顿保护工作的推动者。波士顿的历史性保护决定是由波士顿地标委员会做出的，该委员会1975年由州立法机关设立，并由市长任命。在如今为人熟悉的马萨诸塞州风格下，州立法详细规定了市长做出的任命必须遵循的类别（不仅是建筑师和规划师，还有商会和地产委员会），并以长达15页的法案细致地规定了委员会在指定特定物业或地区进行保护时必须使用的标准。(38)因此，虽然波士顿可以采取一些措施来保持其历史特征，但决定权掌握在地标委员会的手中，它必须遵循州建立的框架。此外，对委员会决定的反对，可能来自将保护视同高档化的人，也可能来自其中所涉及物业的所有者。作者指出，最终，正是波士顿的经济衰退，而不是民众反对市区出新或市、州政府的决策，挽救了波士顿的历史街区。城市还能做得更多吗？当然可以。但建一个旅游者罩不是更简单吗？
(1)Dennis Judd and Susan Fainstein, eds., The Tourist City (New Haven: Yale University Press, 1999).
(2)即tourist bubble。在新近的西方旅游研究文献中，旅游者罩一词指的是旅游业发展中存在的一种客观现象，是指旅游者在旅游活动中受到各种因素的影响，其中之一是总是限定在一定的空间范围内，比如区域、景点、路线等。——译注
(3)Johan Hannigan, Fantasy City: Pleasure and Profit in the Postmodern Metropolis (London: Routledge, 1998); Dennis Judd, “Constructing the Tourist Bubble,”in Judd and Fainstein, Tourist City.
(4)Craig Horowitz, “Stadium of Dreams,” New York Magazine, June 14, 2004.
(5)Terry Nichols Clark, ed., The City as an Entertainment Machine (Amsterdam: Elsevier/JAI, 2004). For a related critique of this distinction, see Judd and Fainstein, Tourist City, 270.
(6)Clark County, Nevada, website: www.co.clark.nv.us/Public_communications/About_clark_county.htm.
(7)Barbara Land and Myrick Land, A Short History of Las Vegas, 2nd ed. (Reno: University of Nevada Press, 2004).
(8)Tri-Met，全名为俄勒冈州三县大都市交通管理局（Tri-County Metropolitan Transportation District of Oregon）。——译注
(9)For Chicago, see Chicago Convention and Tourism Bureau, “Dedicated Busway Now Open at Mc Cormack Place,”www.choosechicago.com/media, www.transitchicago.com/; for Boston, see www.mbta.com; for Portland, see www.trimet.org/about/index.htm.
(10)City of Philadelphia v. Schweiker, 858 A.2d 75 (2004). For a case upholding a city’s taxing authority on private garages that competed with public garages, see City of Pittsburgh v. Alco Parking Corporation, 417 U.S.329 (1974).
(11)The quotation is from www.nycgovparks.org/sub_about/about_parks.html. See dnr.state.il.us/lands/Landmgt/PARKS/R2/region2.htm; www.parks.wa.gov/parks/regnps.asp; www.mass.gov/dcr/forparks.htm.
(12)www.mass.gov/der/hatch_events.htm.
(13)波士顿的酒店税是该市为数不多的非财产税收入来源之一，前述事实使得该城难以将其中的一部分用于特定的项目，而不是用于支持总预算。关于这些问题的一般分析，请参阅the Boston Foundation, Funding for Cultural Organizations in Boston and Nine Other Metropolitan Areas(2003)。
(14)New York City Department of Cultural Affairs website: www.nyc.gov/html/dcla/html/home/home.shtml; San Francisco Grants for the Arts website: www.sfgfta.org/grants_html/hist.html; www.sfgfta.org/grants_html/grants_visual_arts.htm; City of Boston Arts, Tourism and Special Events website: www.cityofboston.gov/arts/bcc_recipients_05.asp.
(15)Christina Pazzanese, “Globewatch: Buck Stops Passing,” Boston Globe, July 9, 2006.
(16)Cruise Lines International Association website: www.cruising.org/press/overview%202006/2.cfm; Port of San Francisco website: www.sfport.com/site/port_index.asp?id=30555; www.bryantstreetpier.com/media.html.
(17)For the Newark budget, see https: //index.ci.newark.nj.us/dsweb/Get/Document-139488/I.+Overview_R1.pdf; Peter Eisenger, “The Politics of Bread and Circuses,”Urban Affairs Review 35 (2000): 329.
(18)This argument runs though many of the essays in Michael Sorkin, ed., Variations on a Theme Park: The New American City and the End of Public Space (New York: Hill and Wang, 1992).
(19)Richard Foglesong, Married to the Mouse: Walt Disney World and Orlando (New Haven: Yale University Press, 2001); see also Richard Foglesong, “Walt Disney World and Orlando: Deregulation as a Strategy for Tourism,”in Judd and Fainstein, Tourist City, 89.
(20)Themed Entertainment Association/Economic Research Associates (TEA/ERA) Theme Park Attendance Report: www.connectingindustry.com/pdfs/TEAERAAttendance06.pdf.
(21)Canary Wharf Group website: www.canarywharf.com/main Frm1.asp.
(22)2014年12月，该公司与中国绿地集团签约共同收购开发该公司持有的布鲁克林大西洋广场地产项目。——译注
(23)Growth of the festival marketplace is chronicled in Bernard Frieden and Lynne Sagalyn, Downtown, Inc.: How America Rebuilds Cities (Cambridge: MIT Press, 1994); Judd and Fainstein, Tourist City; and Hannigan, Fantasy City.
(24)Matt Viser, “Detroit Betting Heavily on Casinos,” Boston Globe, August 5, 2007.
(25)MGM Mirage website: www.mgmmirage.com/companyoverview.asp#.
(26)general-purpose governments，即一般目的地方政府，是美国地方政府的两类功能之一，另一类是特殊目的地方政府。——译注
(27)Dennis Judd and Dick Simpson, “Reconstructing the Local State: The Role of External Constraints in Building Urban Tourism,” American Behavioral Scientist 46 (April 2003): 8.
(28)Heywood Sanders, “Space Available: The Realities of Convention Centers as Economic Development Strategy,” Brookings Institution Metropolitan Policy Program (January 2005).
(29)Eisenger, “Politics of Bread and Circuses,”329.
(30)Mandy Rafool, Playing the Stadium Game: Financing Professional Sports Facilities in the ’90s (Denver: National Conference of State Legislatures, 1997); Eisenger, “Politics of Bread and Circuses,”316.
(31)Judd and Fainstein, Tourist City; Hannigan, Fantasy City; Sorkin, Variations on a Theme Park.
(32)Christine Spolar, “Barcelona Shows What Olympics Can Mean,” Chicago Tribune, August 22, 2007.
(33)该机构是对伦敦奥运会和残奥会的各种事务实施战略协调和监控的最高机构。——译注
(34)City of London website: www.london2012.com/.
(35)World Expo 2010 Shanghai, China, website: ww.expo2010china.com/expo/expoenglish/index.html.
(36)Judd and Fainstein, Tourist City, 272.
(37)Bruce Ehrlich and Peter Dreier, “The New Boston Discovers the Old Tourism and the Struggle for a Livable City,”in Judd and Fainstein, Tourist City, 177.
(38)An Act Establishing the Boston Landmarks Commission, Acts 1975, Chapter 772.